ДОКУМЕНТИ СТАТТІ
КУпАП — Кодекс України про адміністративні правопорушення.
Закон № 1700 — Закон України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 р. № 1700.
УМОВНІ СКОРОЧЕННЯ
НАЗК — Національне агентство з питань запобігання корупції.
Звернемося до законодавства. На жаль, основний Закон, який відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, — Закон України «Про місцеве самоврядування в України» від 21.05.97 р. № 280/97-ВР, не встановлює чітких вимог щодо організації роботи із запобігання корупції в органах місцевого самоврядування. У жовтні 2014 року цей Закон доповнено статтею антикорупційного спрямування — статтею 591 щодо конфлікту інтересів.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 3 Закону № 1700, зокрема, депутати місцевих рад, сільські, селищні, міські голови, а також посадові особи місцевого самоврядування є суб’єктами, на яких поширюється дія цього Закону.
Частиною 1 ст. 19 Закону № 1700 в обласних радах, Київській та Севастопольській міських радах, як і в державних органах, встановлено розроблення антикорупційних програм, що приймаються шляхом затвердження рішеннями відповідних рад. Прийняття антикорупційних програм в районних, міських, селищних та сільських радах Законом № 1700 не передбачено, але це не обмежує раду (районну, міську, селищну чи сільську) прийняти рішення про розроблення антикорупційної програми на підставі норми ч. 1 ст. 62 Закону № 1700. У такому випадку програма має бути затверджена відповідною радою.
Підходи до розроблення антикорупційних програм органів місцевого самоврядування такі ж, як і для державних органів (з урахуванням вимог ч. 2 ст. 19 Закону № 1700, та прийнятих НАЗК відповідних документів, зокрема «Типової програми юридичної особи, затвердженої Рішенням НАЗК від 02.03.2017 р. № 75).
Щодо функціонування в органах місцевого самоврядування уповноважених підрозділів (осіб) з питань запобігання та виявлення корупції, то п. 4 постанови Кабінету Міністрів України від 04.03.2013 р. № 706 рекомендовано органам місцевого самоврядування утворити (визначити) та забезпечити функціонування підрозділів (осіб) з питань запобігання та виявлення корупції в органах місцевого самоврядування.
Наразі відсутнє типове положення для уповноваженого підрозділу органу місцевого самоврядування, проте щодо організації їх діяльності доцільно керуватися Типовим положенням про уповноважений підрозділ (особу) з питань запобігання та виявлення корупції, затвердженим вищезазначеною постановою Уряду, а також Методичними рекомендаціями щодо діяльності уповноважених підрозділів (уповноважених осіб) з питань запобігання та виявлення корупції, затвердженими рішенням Агентства від 13.07.2017 р. № 317, які, як зазначається у вступній частині цих Рекомендацій, розраховані для використання у роботі керівниками і працівниками уповноважених підрозділів (уповноваженими особами) з питань запобігання та виявлення корупції органів місцевого самоврядування.
ПРО ПОРУШЕННЯ ВИМОГ ЩОДО ЗАПОБІГАННЯ ТА ВРЕГУЛЮВАННЯ КОНФЛІКТУ ІНТЕРЕСІВ ДЕПУТАТАМИ МІСЦЕВИХ РАД
Періодично на офіційному веб-сайті НАЗК з’являються повідомлення про складання протоколів про адміністративне правопорушення стосовно депутатів місцевих рад за порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів.
Як зазначається у нещодавньому повідомленні на офіційному веб-сайті Агентства (інформація від 4 вересня), уповноважена особа НАЗК склала та в установленому порядку направила до суду протоколи про притягнення до адміністративної відповідальності на одного із депутатів Березанської міської ради Київської області за адміністративні правопорушення, передбачені ч. 1 та 2 ст. 1727 «Порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів» КУпАП.
Депутат, перебуваючи у статусі депутата Березанської міської ради Київської області, всупереч нормам законодавства умисно допустив суперечність між його приватним інтересом та представницькими повноваженнями з метою задоволення власних, корисливих інтересів. Депутат, публічно не повідомивши колегіальний орган про наявність у нього реального конфлікту інтересів, свідомо голосував за прийняття рішення стосовно отримання за власною заявою в користування на умовах оренди на 3 роки земельної ділянки площею 24 м2 для встановлення тимчасового гаража, чим порушив вимоги частини першої статті 28 Закону України «Про запобігання корупції».
Відповідно до КУпАП (ст. 1727) неповідомлення особою у встановлених законом випадках та порядку про наявність у неї реального конфлікту інтересів тягне за собою накладення штрафу від ста до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Вчинення дій чи прийняття рішень в умовах реального конфлікту інтересів тягнуть за собою накладення штрафу від двохсот до чотирьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Нагадаємо: відповідно до ст. 35 Закону № 1700 правила врегулювання конфлікту інтересів в діяльності, зокрема, голів, заступників голів обласних та районних рад, міських, сільських, селищних голів, секретарів міських, сільських, селищних рад, депутатів місцевих рад визначаються законами, які регулюють статус відповідних осіб та засади організації відповідних органів.
У разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи, яка входить до складу колегіального органу (комітету, комісії, колегії тощо), вона не має права брати участь у прийнятті рішення цим органом.
Про конфлікт інтересів такої особи може заявити будь-який інший член відповідного колегіального органу або учасник засідання, якого безпосередньо стосується питання, що розглядається. Заява про конфлікт інтересів члена колегіального органу заноситься в протокол засідання колегіального органу.
У разі якщо неучасть особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи, яка входить до складу колегіального органу, у прийнятті рішень цим органом призведе до втрати правомочності цього органу, участь такої особи у прийнятті рішень має здійснюватися під зовнішнім контролем. Рішення про здійснення зовнішнього контролю приймається відповідним колегіальним органом.
Таким чином, алгоритм дій депутата (посадової особи) у разі розгляду на сесії питання, що становить його приватний інтерес (тобто будь-який майновий чи немайновий інтерес особи, у тому числі зумовлений особистими, сімейними, дружніми чи іншими позаслужбовими стосунками з фізичними чи юридичними особами, у тому числі ті, що виникають у зв’язку із членством або діяльністю в громадських, політичних, релігійних чи інших організаціях), може бути таким:
озвучення заяви про конфлікт інтересів на сесії;
занесення заяви до протоколу сесії;
утримання від голосування за дане рішення.
Проте зауважимо, що з приводу голосування на сесії депутатів місцевих рад (посадових осіб) за прийняття рішення щодо питання, яке спричиняє конфлікт інтересів, позиція судів неоднозначна.
Для прикладу наведемо нижче фрагмент постанови Близнюківського районного суду Харківської області від 30 серпня 2017 року (справа № 612/504/17).
| <…> Згідно з протоколом про адміністративне правопорушення, складеним співробітниками Управління захисту економіки в Харківській області, ОСОБА_1, будучи депутатом Башилівської сільської ради Близнюківського району Харківської області та одночасно секретарем зазначеної сільської ради, не вжила заходів щодо недопущення будь-якої можливості виникнення конфлікту інтересів та не повідомила колегіальний орган під час виконання повноважень про наявність реального конфлікту інтересів, а саме не повідомила Башилівську сільську раду Близнюківського району Харківської області про наявність у неї реального конфлікту інтересів. Крім того, не вжила заходів щодо недопущення будь-якої можливості виникнення конфлікту інтересів та проголосувала на сесії Башилівської сільської ради Близнюківського району Харківської області за особисто поданою заявою за надання їй дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку та господарських будівель. При вирішенні даної справи суддя приймає до уваги роз’яснення Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ, викладених в листі від 22.05.2017 року № 223-943/0/4-17 «Щодо притягнення до адміністративної відповідальності за окремі правопорушення, пов’язані з корупцією», згідно яких для встановлення факту реального конфлікту інтересів недостатньо констатувати існування приватного інтересу, який потенційно може вплинути на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень, а слід безпосередньо встановити, що, по-перше, приватний інтерес наявний, по-друге, він суперечить службовим чи представницьким повноваженням, а по-третє, така суперечність не може вплинути, а реально впливає на об’єктивність чи неупередженість прийняття рішень чи вчинення дій. Таким чином, для встановлення наявності факту прийняття рішення, вчинення чи не вчинення дії в умовах реального конфлікту інтересів та розмежування реального і потенційного конфлікту інтересів особа, яка здійснює правозастосовну діяльність, для кваліфікації рішення як такого, що прийняте в умовах реального конфлікту інтересів, має встановити наявність обов’язкової сукупності таких юридичних фактів, як: 1) наявність у правопорушника факту приватного інтересу, який має бути чітко сформульований (артикульований) та визначений; 2) наявність факту суперечності між приватним інтересом і службовими чи представницькими повноваженнями із зазначенням того, в чому саме ця суперечність знаходить свій вияв або вплив на прийняття рішення. Так, депутати місцевих рад, які, крім конституційних гарантій, закріплених у ст. 38 Конституції України, з огляду на проведений аналіз ч. 1 ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ч. 1 ст. 8, ч. 1 ст. 19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», користуються ухвальним голосом з усіх питань, що розглядаються на засіданнях рад та їх органів, до складу яких вони входять, мають право обирати і бути обраними до органів відповідної ради. Тобто до інтересів представницьких повноважень відноситься голосування на сесіях міської ради, обирання та обрання до органів відповідної ради. Беручи до уваги визначення поняття «реальний конфлікт інтересів», згідно з яким він можливий при прийнятті рішення, а також роль окремої особи при прийнятті рішення колегіальним органом, можемо констатувати, що голосування окремою особою само по собі не може створювати безпосередній причинно-наслідковий зв’язок між її діями та юридичними наслідками у формі прийнятого рішення колегіальним органом (наприклад, зборами суддів відповідного суду). Те саме стосується й осіб, які здійснюють представницькі повноваження. Депутат одноособово не приймає рішення, таке рішення приймається колегіальним органом більшістю голосів. Відтак відсутній прямий і безпосередній причинно-наслідковий зв’язок між голосуванням та прийняттям рішення. Без наявності хоча б одного з фактів із цієї сукупності реальний конфлікт інтересів не виникає. Встановлення цих фактів має бути відображено в протоколі про адміністративне правопорушення, пов’язане з корупцією, та, відповідно, в постанові суду. Реальний конфлікт інтересів у такому випадку може мати місце лише у випадку, коли при прийнятті такого рішення необхідно зробити вибір між декількома особами. Суб’єктивна сторона правопорушень, пов’язаних з корупцією, передбачених ст. 1727 КУпАП, характеризується тим, що вони вчиняються умисно; особа, яка їх вчиняє, усвідомлює, що вона не повідомляє про наявність у неї реального конфлікту інтересів або вчиняє дії чи приймає рішення в умовах реального конфлікту інтересів. Згідно зі ст. 10 КУпАП адміністративне правопорушення визнається вчиненим умисно, коли особа, яка його вчинила, усвідомлювала протиправний характер своєї дії чи бездіяльності, передбачала її шкідливі наслідки і бажала їх або свідомо допускала настання цих наслідків. В судовому засіданні не знайшов свого підтвердження той факт, що ОСОБА_1 була обізнана і її попереджали письмово про обов’язок повідомлення у встановленому законом порядку про наявність реального конфлікту інтересів, тобто факт того, що її дії вчинені нею умисно, коли вона усвідомлювала протиправний характер своєї дії чи бездіяльності, передбачала її шкідливі наслідки і бажала їх або свідомо допускала настання цих наслідків. Отже, відсутня суб’єктивна сторона даних правопорушень, яка є обов’язковою складовою будь-якого правопорушення. За таких обставин, суддя дійшов висновку, що у ОСОБА_1, як депутата сільської ради, рішення відносно якої про надання дозволу на розробку проекту землеустрою приймалося на сесії ради, відсутній реальний конфлікт інтересів, а наявна суперечність між її приватним інтересом надання дозволу на розробку проекту землеустрою та представницькими повноваженнями ОСОБА_1, згідно яких вона повинна брати участь у голосуванні на сесії ради. Таке голосування ніяким чином не вплинуло на об’єктивність або неупередженість прийняття таких рішень. Депутат Башилівської сільської ради Близнюківського району Харківської області ОСОБА_1 рішення про надання їй дозволу на розробку проекту землеустрою одноосібно не приймала, таке рішення приймається колегіальним органом одноголосно. Відсутній реальний конфлікт інтересів в даному випадку і тому, що при прийнятті такого рішення не було вибору між декількома особами, які б претендували на дану земельну ділянку. Вказані ділянки вже знаходились в користуванні ОСОБА_1, оскільки вона мешкає за адресою розташування цих земельних ділянок. Тому саме голосування ОСОБА_1 не надавало і не могло надати їй ніяких переваг щодо користування земельними ділянками. З огляду на викладене, подія та склад адміністративних правопорушень, передбачених ч. 1, ч. 2 ст. 172-7 Кодексу України про адміністративні правопорушення, в діях ОСОБА_1 відсутні. Відповідно до ч. 1 ст. 247 КУпАП провадження у справі про адміністративне правопорушення не може бути розпочато, а розпочате підлягає закриттю за відсутності події і складу адміністративного правопорушення. Керуючись ч. 1, ч. 2 ст. 172-7, ст. 40-1, 247, 276 -279, 280, 283, 284, 285 КУпАП, суддя, - П О С Т А Н О В И В: Провадження № 3/612/131/17 у справі № 612/504/17 про адміністративні правопорушення, передбачені ч. 1, ч. 2 ст. 172-7 КУпАП, щодо ОСОБА_1 закрити, в зв’язку з відсутністю події та складу адміністративних правопорушень. Постанова може бути оскаржена особою, яку притягнуто до адміністративної відповідальності, її законним представником, захисником, потерпілим, його представником до Апеляційного суду Харківської області через Близнюківський районний суд Харківської області протягом десяти днів з дня її винесення. Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги. <…> |
Як підсумок. У разі виникнення у депутата місцевої ради подібної ситуації ми все ж рекомендуємо діяти згідно із запропонованим вище алгоритмом.
Автори статті впевнені, що наведена у даній статті інформація буде корисною у роботі як для заінтересованих осіб, які беруть участь у здійсненні превентивних антикорупційних заходів, так і для осіб, на яких поширюються заборони та обмеження, встановлені Законом № 1700.
