Сторінка антикорупціонера: погляд із середини на деякі актуальні питання. Правила етичної поведінки

У широкому значенні під етикою поведінки ми розуміємо сукупність вчинків та дій людей, які відповідають тим нормам моралі, свідомості чи порядку, що склались у суспільстві або до яких воно прямує.

Історичні віхи. Перша для сучасної української державної служби спроба врегулювати питання етичної поведінки держслужбовців була у 1993 році — прийняття Закону № 3723, у якому містилася ст. 5, що мала такий зміст.

Крім того, ст. 14 цього Закону було передбачено дисциплінарну відповідальність державного службовця, зокрема, за вчинок, що порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, у якому він працює. Проте суттєвого значення у формуванні етичних регуляторів антикорупційної спрямованості ці норми не мали, оскільки вони були надто загальними.

Через сім років на підставі норм ст. 5 Закону № 3723 та з метою створення умов для підвищення авторитету державної служби та інформування громадян про поведінку, яку вони мають очікувати від державних службовців, наказом Головного управління державної служби України від 23.10.2000 р. № 58 було затверджено першу редакцію Загальних правил поведінки державних службовців (далі — Загальні правила), які є узагальненням стандартів поведінки та доброчесності державних службовців. У документі, зокрема, зазначалося, що при прийнятті на державну службу державний службовець знайомиться з цими правилами, про що робиться письмове засвідчення в його особовій справі.

Перша редакція Загальних правил складалася із вступу та п’яти основних розділів:

— межі застосування, де зазначалося, що ці правила поширюються на усіх державних службовців;

— загальні положення, у яких мова йшла про принципи, на яких ґрунтується державна служба України, дбання держслужбовцем про позитивний імідж та авторитет органів державної влади і державної служби в цілому, право на приватне життя і повагу приватного життя інших державних службовців тощо;

— загальні обов’язки, які, зокрема, визначали коло зобов’язань державних службовців, обов’язкових дій при виконанні своїх службових повноважень;

— конфлікт інтересів та недопущення проявів корупції. Цьому розділу слід приділити більше уваги. Адже Загальні правила — це перший нормативний акт, у якому згадується та дається визначення такому наразі вже відомому поняттю «конфлікт інтересів».

Конфлікт інтересів. Тоді конфлікт інтересів визначався як такий, що випливає із ситуації, коли державний службовець має приватний інтерес, тобто переваги для нього або його родини, близьких родичів, друзів чи осіб та організацій, з якими він має або мав спільні ділові чи політичні інтереси, що впливає або може впливати на неупереджене та об’єктивне виконання службових обов’язків.

Загальні правила у цьому розділі зобов’язували державного службовця на вимогу заявляти про наявність чи відсутність у нього конфлікту інтересів. Будь-який з таких конфліктів має бути вирішений до прийняття на державну службу чи призначення на нову посаду.

Відповідальність за недотримання Загальних правил. Так, порушення цих правил державними службовцями було підставою для застосування до них дисциплінарних стягнень, передбачених трудовим, антикорупційним законодавством і законодавством про держслужбу.

Також державні службовці, які здійснювали керівництво іншими державними службовцями або контролювали їх роботу, були зобов’язані вживати заходів щодо дотримання ними Загальних правил поведінки відповідно до законодавства та в межах повноважень. Мали самі або запропонувати керівнику вищого рівня застосовувати відповідні дисциплінарні заходи за їх порушення.

Проблема етики та моралі в державному управлінні для незалежної України на той час була новою і вже тоді розглядалася як одна із превентивних антикорупційних складових для публічної служби, оскільки відносини громадян з представниками влади є одним із найгостріших питань сучасного життя. З одного боку, владні структури є об’єктом постійної критики громадян, водночас їх залежність від рішень влади, порядку розподілу ресурсів і пільг, як правило, висока. Здійснюючи контроль від імені держави, чиновники повинні зберігати реальний бюрократичний контроль і разом з тим доводити ефективність своєї ділової активності.

Подібні виклики стали однією із причин звернення України у 2006 році до Уряду США з проханням надати технічну допомогу в питанні боротьби з корупцією. Порогова програма «Виклики тисячоліття», що фінансувалася конгресом США, погодилася надати таку допомогу.

Проектні норми. Проект, котрий реалізувався в Україні протягом 2006-2009 років, складався з п’яти компонентів, кожний з яких був спрямований на зниження рівня корупції в різних секторах громадського та соціального життя.

Наприклад, перший компонент було спрямовано на зміцнення функції громадянського суспільства, засобів масової інформації, громадських організацій. Другий компонент направлений на зниження рівня корупції в судовій гілці влади, п’ятий — на зниження корупції в системі вищої освіти. До речі, одним із завдань п’ятого компонента є допомога у впровадженні незалежного тестування для учнів-абітурієнтів, зараз в Україні відомого як ЗНО.

Третій компонент був спрямований на зниження рівня корупції серед публічних службовців. Відповідальність за його впровадження тоді взяв на себе Департамент юстиції США. В Україні працювали група співробітників цього Департаменту — федеральні прокурори.

Українською державою були поставлені завдання зазначеному проекту: розробити кодекс професійної етики публічних службовців, розробити законопроект про ефективну систему доходів, видатків та майнового стану, а також заснувати й запровадити підрозділи внутрішніх розслідувань.

Далі не будемо вдаватися у подробиці розроблення законопроекту — так би мовити, кодексу професійної етики публічних службовців. З цього питання законопроект у 2008 році був не один, при чому вони розроблялися як виключно самими державними органами, зокрема, Головдержслужбою (наразі — Нацдержслужба) разом із Мін’юстом, так і робочими групами, до складу яких входили і представники Порогової програми «Виклики тисячоліття».

Заслуговує на увагу розроблений Головдержслужбою законопроект «Про доброчесну поведінку осіб, уповноважених на виконання функцій держави, органів місцевого самоврядування» (реєстр. № 2362, VI скликання), який передбачав встановити загальні вимоги до поведінки осіб, уповноважених на виконання функцій держави, органів місцевого самоврядування, яких вони повинні дотримуватися під час виконання своїх посадових обов’язків і згідно з якими громадськість оцінює їх діяльність як доброчесну, неупереджену та ефективну. Зазначений законопроект 20.03.2009 р. розглядався на сесії Верховній Раді України щодо прийняття за основу, але спроба закріпити правила етичної поведінки публічних службовців законодавчим актом була марною.

У цей період продовжують діяти Загальні правила (перша редакція), які залишаються для державних службовців єдиним нормативним актом з питань етичної поведінки і, зрозуміло, не повною мірою відповідають вимогам міжнародних договорів, рекомендаціям міжнародних інституцій, зобов’язанням України з антикорупційних питань перед іноземними партнерами.

У 2010 році наказом Головдержслужби від 04.08.2010 р. № 214 затверджується друга редакція Загальних правил, яка мала чотири розділи:

І. Загальні положення;

II. Загальні обов’язки державних службовців;

III. Врегулювання конфлікту інтересів та

IV. Запобігання проявам корупції.

Родзинкою цієї редакції Загальних правил стає розділ, присвячений врегулюванню конфлікту інтересів.

На відміну від Загальних правил 2000 року цей розділ має 10 пунктів, частина з яких найшла відображення у розділі V «Запобігання та врегулювання конфлікту інтересів» Закону № 1700.

Також новелою став п. 4.4 розд. IV, який полягав у тому, що у разі якщо державний службовець виявив подарунок у своєму службовому приміщенні чи отримав його в інший спосіб, він зобов’язаний невідкладно письмово повідомити про цей факт свого безпосереднього керівника.

Про виявлення подарунка складався акт у довільній формі, в якому зазначалися характеристики подарунка та обставини, за яких його було виявлено. Акт підписувався державним службовцем, який виявив подарунок, безпосереднім керівником та особою, відповідальною за запобігання проявам корупції в органі державної влади. Нечітко було прописано відповідальність (пункт 4.6). Лише зазначено, що за порушення законодавства про державну службу державні службовці несуть відповідальність відповідно до Закону України «Про державну службу».

У 2012 році український політикум зробив другу спробу, яка була вдалою, прийняти як законодавчий акт етичний кодекс публічних службовців. Так, 17 травня 2012 року Верховною Радою України було прийнято Закон України «Про правила етичної поведінки» від 17.05.2012 р. № 4722-VI, який визначав керівні норми поведінки осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, під час виконання ними службових повноважень та порядок притягнення їх до відповідальності за порушення таких норм. Закон містив досить декларативні норми.

За порушення особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, правил етичної поведінки, визначених цим Законом, передбачалась дисциплінарна, адміністративна, кримінальна та матеріальна відповідальність з урахуванням особливостей правового статусу таких осіб, визначених Конституцією і законами України.

Як самостійний нормативно-правовий акт зазначений Закон проіснував недовго, близько трьох років, і у зв’язку із набранням чинності Законом № 1700 втратив чинність 26 квітня 2015 року. Водночас основні його норми увійшли до Закону № 1700 як окремий розділ — розділ VІ «Правила етичної поведінки».

Чинні норми. Як зазначається у статті 37 Закону № 1700, загальні вимоги до поведінки публічних службовців, якими вони зобов’язані керуватися під час виконання своїх службових чи представницьких повноважень, підстави та порядок притягнення до відповідальності за порушення цих вимог встановлюються цим Законом, який є правовою основою для кодексів чи стандартів професійної етики. Для державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування загальні правила етичної поведінки затверджує центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби (наразі — Нацдержслужба).

На виконання вимог ст. 37 зазначеного Закону Нацдержслужбою було затверджено останню — так би мовити, третю редакцію Загальних правил — Правила етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, які є узагальненням стандартів етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, якими вони зобов’язані керуватися під час виконання своїх посадових обов’язків.

У порівнянні з попередніми редакціями Правила етичної поведінки містять як старі норми, так і ряд новел, і складаються із шести розділів:

I. Загальні положення. Як і в першій редакції, встановлено, що при прийнятті на державну службу або на службу в органи місцевого самоврядування особа ознайомлюється з цими Загальними правилами. Відмітка про таке ознайомлення додається до особової справи державного службовця чи посадової особи місцевого самоврядування. Також дотримання державними службовцями вимог цих Загальних правил враховується під час проведення щорічного оцінювання їх службової діяльності.

II. Загальні обов’язки державного службовця та посадової особи місцевого самоврядування. У цьому розділі, зокрема, зазначається, що державні службовці та посадові особи місцевого самоврядування при виконанні посадових обов’язків повинні діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а також міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України.

Державні службовці повинні сумлінно, компетентно, результативно і відповідально виконувати свої посадові обов’язки, проявляти ініціативу, а також не допускати ухилення від прийняття рішень та відповідальності за свої дії та рішення.

У цій редакції конфлікту інтересів приділено лише один абзац такого змісту: «Державні службовці та посадові особи місцевого самоврядування повинні запобігати виникненню конфліктів у стосунках з громадянами, керівниками, колегами та підлеглими.». На думку авторів статті, це пояснюється, скоріш за все, тим, що цьому питанню у Законі передбачено цілий розділ.

Державні службовці та посадові особи місцевого самоврядування мають дбати про позитивну репутацію державних органів, що включає дотримання правил етикету, належного зовнішнього вигляду, забезпечення високої якості роботи, встановленого внутрішнього службового розпорядку, дотримуватись високої культури спілкування (не допускати використання нецензурної лексики, підвищеної інтонації).

Не можна не привернути увагу до норм, якими зобов’язують державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування шанувати народні звичаї і національні традиції, а також носити одяг офіційно-ділового стилю та який відповідає загальноприйнятим вимогам пристойності.

III. Використання службового становища. Цей розділ є новим. Одним словом можна сказати, що державному службовцю чи посадовій особі місцевого самоврядування не можна займатися на службі корупцією.

Також не можна не сказати про передбачену цим розділом заборону державному службовцю та посадовій особі місцевого самоврядування у будь-який спосіб використовувати своє службове становище в політичних цілях, у тому числі для залучення державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування, працівників бюджетної сфери та інших осіб до участі у передвиборній агітації, акціях та заходах, що організовуються політичними партіями.

IV. Використання ресурсів держави та територіальної громади. Під ресурсами держави та територіальної громади розуміються рухоме та нерухоме майно, кошти, службова інформація, технології, інтелектуальна власність, робочий час, репутація тощо.

Державні службовці та посадові особи місцевого самоврядування, йдеться у Загальних правилах, мають право використовувати ресурси держави чи територіальної громади тільки в межах посадових обов’язків та доручень керівників, наданих на підставі та у межах повноважень, передбачених законами України.

Встановлюється обов’язок раціонально і дбайливо використовувати державну і комунальну власність, постійно підвищувати ефективність її використання, уникаючи надмірних і зайвих витрат, а також не допускати зловживань та використання державного чи комунального майна або коштів у приватних інтересах.

Акцентується, що робочий час державного службовця та посадової особи місцевого самоврядування має використовуватись для виконання своїх посадових обов’язків.

V. Використання інформації. Цей розділ містить норми, пов’язані із заборонами та обмеженнями при опрацюванні у відповідності до законодавства персональних даних фізичних осіб, конфіденційної та іншої інформації з обмеженим доступом.

VI. Обмін інформацією. У цьому розділі зазначаються правила, яких державний службовець та посадова особа місцевого самоврядування при спілкуванні під час виконання посадових обов’язків має дотримуватися. Зокрема:

1) надавати інформацію із зазначенням даних, що її підтверджують;

2) своєчасно надавати відповідно до законодавства іншим державним службовцям та посадовим особам місцевого самоврядування інформацію, необхідну для виконання ними посадових обов’язків;

3) викладати інформаційні матеріали та повідомлення чітко, лаконічно та послідовно для однозначного їх сприйняття.

Крім того, дотримуватися встановленого протоколу у відносинах з представниками органів влади іноземних держав, міжнародних організацій, іноземних установ.

Щодо відповідальності. Пряма норма щодо відповідальності державних службовців чи посадових осіб місцевого самоврядування за порушення Загальних правил відсутня, проте у пункті 7 розділу І «Загальні положення», зокрема, зазначено, що керівники державних органів, органів місцевого самоврядування чи їх структурних підрозділів у разі виявлення чи отримання повідомлення про порушення цих Загальних правил в межах своєї компетенції відповідно до законодавства зобов’язані вжити заходів щодо припинення виявленого порушення, усунення його наслідків та притягнення винних осіб до дисциплінарної відповідальності, а у випадках виявлення ознак кримінального або адміністративного правопорушення також поінформувати спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції. Отже, за порушення вимог, встановлених Загальними правилами, встановлено дисциплінарну відповідальність. Проте, вид відповідальності Загальними правилами не визначено.

Для більш детального з’ясування цього питання доцільно звернутися до Закону № 889. Серед основних обов’язків державного службовця, встановлених ст. 8 Закону № 889, є, зокрема, вимога дотримуватися правил етичної поведінки.

У ст. 65 Закону 889 чітко встановлено, що порушення правил етичної поведінки державних службовців є дисциплінарним проступком, за допущення якого суб’єкт призначення або керівник державної служби може попередити такого державного службовця про неповну службову відповідність (ч. 3 ст. 66 Закону № 889).

Міжнародний досвід. Незважаючи на відмінності у підходах різних країн до формування організаційної культури публічних службовців, незмінною є її мета — забезпечити професійну діяльність службовців в інтересах громадян і суспільства, а також запобігти можливим зловживанням владою і порушенням закону. Розвинуті країни, країни, які, мають високий Індекс сприйняття корупції, що визначається Transparency International, значну увагу приділяють питанням етичної поведінки публічних службовців.

Так, розвиток етичної системи державної служби США охоплює понад два сторіччя. Етичні принципи, норми, механізми функціонування державного управління США були запозичені з американської моделі управління бізнесом. Відмінною ознакою американської моделі розвитку теорії державного управління є увага до розвитку індивідуальних здібностей працівників та економічна мотивація. У 30-х роках XX ст. на зміну поняттю «економічна людина» було запроваджено «школу людських відносин», основними поняттями якої стали «задоволення працею» і «моральний вплив», а провідну роль став відігравати індивід, а не організація. Основна ідея школи полягала в тому, що зміна системи управління неможлива без зміни поведінки індивідів.

Сучасна етична система державної служби США є важливим елементом системи формування прозорого, етичного, відповідального уряду. Вона має цілісний характер, є децентралізованою, у ній логічно поєднано політико-правові й суто морально-етичні засоби, які сприяють створенню умов для функціонування етичної професійної державної служби та її вдосконалення.

Професійна етика у розвинених демократичних країнах Європи розглядається як основна мета управління людськими ресурсами. Якщо етичні принципи проголошено, то вони мають бути нормою щоденної практики.

Професійна етика — це прагматичний засіб, її мета полягає в тому, щоб відмовитися від етики слухняності й віддати перевагу професійній етиці переконання й відповідальності перед громадянами. Досягнення такої мети потребує не так розробки нових обов’язків або перебудови організації з використанням адміністративно-правових засобів, як створення державним службовцям належних умов праці.

Комітет Міністрів Ради Європи схвалив і рекомендував для прийняття країнами — членами Ради Європи зразок Кодексу поведінки державних службовців. У цьому Кодексі відсутні принципи щодо професіоналізму державних службовців, адже кваліфіковану працю мають виконувати лише професійно підготовлені особи.

Найближчою до системи США є етична система Великобританії. Дослідники британської державної служби відзначають, що їй притаманні висока корпоративна етика, сувора відповідність кодексу адміністративної моралі. Існує думка, що високі моральні якості державних службовців завжди були предметом особливої гордості британців. Британського державного службовця характеризують висока самодисципліна, чесність, моральність, турбота про «суспільний гаманець», професійна честь, прагнення завжди знайти найкраще рішення.

Публічна служба і сьогодні розглядається у Великобританії як «почесний обов’язок шляхетних людей», як знак довіри до них з боку «корони» і суспільства. Поведінка «слуг корони» регламентується етичним Кодексом державного службовця. У світовій практиці немає аналога цього документа. Його своєрідність полягає в тому, що він, з одного боку, регламентує етику професійної діяльності службовців, починаючи від надання послуг населенню до політичних консультацій міністрам, з іншого — визнає взаємні обов’язки службовців і міністрів. Тому він складається із двох частин: вимог до службової діяльності міністрів та вимог до решти службовців.

У Франції, як і в більшості країн Європи, етика державного службовця означає насамперед повагу до закону. Як і у Великобританії, вирішальною в успішному реформуванні державної служби визнано моральну мотивацію — свідоме ставлення державних службовців до реформ як до особистих цілей.

Ще в 70-ті роки XX ст. у законодавстві Франції про державну службу серед обов’язків державного службовця було регламентовано дотримання ряду принципів і правил службової поведінки. У 90-ті роки склалася об’єктивна потреба реформування державної служби у зв’язку зі зниженням її авторитету, виникненням нових комплексних завдань. Підвищена увага стала приділятися не лише законодавчому закріпленню правил службової поведінки, а й їх реалізації.

У 1991 році було створено низку органів, зобов’язаних спостерігати, розкривати і відстежувати серйозні порушення правил службової поведінки державних службовців та доводити за необхідності відповідну інформацію про це до прокуратури й інших органів (Центральний департамент із запобігання корупції, Міжвідомча комісія з розслідування контрактів, що укладаються службовцями, Вища рада з етики в національній поліції).

І наостанок. Україною за 27 років незалежності пройдено немалий шлях у напрямку вироблення своїх підходів до етичної поведінки публічних службовців. Ми визначили моральні стандарти поведінки публічних службовців, встановили алгоритми їх поведінки. Бракує дрібниці — неухильно їх виконувати. А ось тут питання…