Враховуючи, що щорічно у світі оновлюється приблизно 5 % теоретичних і 20 % професійних знань, у США застосовується термін «період напіврозпаду компетентності» — своєрідна одиниця виміру старіння знань фахівців, яка означає тривалість часу з моменту закінчення вищого навчального закладу (ВНЗ), впродовж якого компетентність фахівців внаслідок появи нової інформації і нових знань скорочується на 50 %1. Сьогодні комплексу знань, які отримані у ВНЗ, через 3-5 років вже не вистачає для того, щоб в подальшому приймати ефективні рішення і впевнено виконувати обов’язки державного службовця.
1 Степанова Т. Е. Закономерности экономики, основанной на знаниях / Т. Е. Степанова. — Самара: Изд-во Самар. гос. экон. акад., 2005. — 336 с.
В умовах скорочення «періоду напіврозпаду компетентності» важливими стають безперервність освіти і регулярне підвищення кваліфікації державних службовців. Вважається, що за весь період професійної діяльності фахівець повинен підвищувати свою кваліфікацію не менше 8 разів, а, наприклад, Національний науковий фонд США рекомендує фахівцям виділяти 10 годин на тиждень на вивчення літератури за фахом і 40-80 годин щорічно на участь у будь-яких формах безперервної освіти.
ДЕЯКИЙ ДОСВІД ЩОДО ПІДВИЩЕННЯ КВАЛІФІКАЦІЇ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ
Законодавство багатьох країн, в тому числі й України2, зобов’язує кожного державного службовця проходити щорічне оцінювання та кожні 3-5 років підвищувати професійну кваліфікацію. Аналізуючи статистичні дані, можна констатувати, що останнім часом основним видом додаткової професійної освіти державних службовців стало підвищення кваліфікації (понад 90 % від чисельності державних службовців, які пройшли навчання).
2 Про державну службу [Електронний ресурс] : Закон України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII. — Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/889-19.
Результати проведеного дослідження серед керівників органів влади та їх структурних підрозділів у Кіровоградській області3 показують, що важливість підвищення кваліфікації для державного службовця становить 4,1 за 5-бальною шкалою.
3 Зелінський С. Е. Практичні аспекти комплексного оцінювання державних службовців / С. Е. Зелінський // Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України. — 2015. — № 2. — С. 113-119.
За кордоном чиновники також, як і в Україні, підвищують свій професійний рівень, відвідуючи лекції, семінари, круглі столи, самостійно вивчають теоретичний матеріал, користуються послугами дистанційної освіти. Однак, відмінною рисою зарубіжного досвіду системи додаткової професійної освіти є ставлення представників влади до системи додаткової освіти. Наприклад, у Франції, Німеччині, Великобританії, США особиста зацікавленість чиновників підтримується за допомогою мотивації, а також механізмів матеріального і морального стимулювання. Крім того, в цих країнах співвідношення надання теоретичного і практичного матеріалів становить 50 % теорії до 50 % практики4. У пострадянських країнах навчання носить переважно теоретичний характер (80 % теорії — 20 % практики).
4 Лыгина А. В. Проблемы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих / А. В. Лыгина, Е. А. Бреусова // Научно-методический электронный журнал «Концепт». — 2017. — Т. 2. — С. 201–206.
Ще однією відмінною рисою системи додаткової професійної освіти є те, що в Україні програми навчання, перенавчання та підвищення кваліфікації спрямовані на розвиток ситуативного мислення, в той час як в Німеччині такі програми розроблені з метою формування і подальшого розвитку системного мислення. Уряди Німеччини і Великобританії зацікавлені в постійному навчанні і підвищенні кваліфікації чиновників, в той час як в пострадянських країнах державних службовців навчають переважно в зв’язку з необхідністю, яка закріплена законодавчо.
Тому пострадянські країни постійно знаходяться у пошуку нових і удосконалених форм підвищення кваліфікації державних службовців. Так, наприклад в Російській Федерації (РФ) має з’явитися указ Президента РФ5, який визначить заходи та механізми реалізації права чиновників на додаткову освіту.
5 О профессиональном развитии государственных гражданских служащих Российской Федерации [Електронний ресурс]: проект указа Президента РФ. — Режим доступу: http://regulation.gov.ru/projects#npa=71281.
Чи потрібно конкретному державному службовцю здобувати додаткову освіту, тепер буде визначати роботодавець, а правило здобувати її кожні 3 роки скасовується. Замість цього з 01.01.2019 р. вводиться новий механізм організації підвищення кваліфікації чиновників на основі державних освітніх сертифікатів, що дозволить їм отримувати додаткову професійну освіту за сучасними програмами, які не реалізуються в рамках державного замовлення (наприклад, відвідувати тренінги особистісного зростання, комп’ютерні курси, вивчати іноземні мови тощо). При цьому тематику навчання державний службовець, який отримав освітній сертифікат, має погоджувати зі своїм керівником. Додаткова професійна освіта на підставі сертифіката може здійснюватися і за межами території РФ. Фінансове забезпечення навчання на підставі цього сертифіката здійснюється за рахунок коштів, які виділяються з федерального бюджету органу з управління державною службою, або за рахунок коштів відповідного суб’єкта РФ.
Також має бути створений єдиний спеціалізований інформаційний ресурс для професійного розвитку державних службовців, розроблено положення про наставництво тощо.
В Україні наприкінці 2017 року прийнята «Концепція реформування системи професійного навчання державних службовців, голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників, посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад»6.
6 Про схвалення Концепції реформування системи професійного навчання державних службовців, голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників, посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад [Електронний ресурс] : розпорядження Кабінету Міністрів України від 01.12.2017 №974-р. — Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/974-2017-%D1%80.
У цьому документі визначені заходи до 2020 року, які направлені на «налагодження повноцінної та ефективної системи професійного навчання державних службовців». Зокрема, в частині підвищення кваліфікації передбачається: підвищення кваліфікації за загальними професійними та спеціальними професійними програмами; за програмами спеціалізованих короткострокових навчальних курсів, тематичних постійно діючих та короткострокових семінарів, тренінгів; проведення стажування; самоосвіта.
Планується і формування ринку освітніх послуг у сфері професійного навчання державних службовців через:
— затвердження умов і порядок акредитації навчальних програм, що розробляються різними суб’єктами надання освітніх послуг;
— ліцензування освітньої діяльності у сфері підвищення кваліфікації державних службовців;
— створення веб-порталу управління знаннями у сфері професійного навчання, який включатиме реєстри акредитованих навчальних програм;
— забезпечення реалізації права державних службовців на підвищення кваліфікації за різними формами навчання та у різних закладах освіти, що мають ліцензію на підвищення кваліфікації або провадять освітню діяльність за акредитованою професійною програмою.
Також є вимоги щодо забезпечення безперервності, обов’язковості, плановості професійного навчання та запровадження обов’язковості підвищення кваліфікації за різними програмами.
Вперше визначається удосконалення механізму фінансування професійного навчання державних службовців, зокрема передбачаються видатки на професійне навчання у розмірі не менш 2 % фонду заробітної плати у витратах на утримання органу виконавчої влади.
В той же час необхідно зазначити, що на сьогодні відсутні будь-які механізми мотивації державного службовця щодо підвищення його професійного рівня через форми додаткової освіти, зокрема підвищення кваліфікації.
Наприклад, для працівників галузей освіти і медицини підвищення кваліфікації є теж обов’язковим процесом, але з певними «наслідками». Так, підвищення кваліфікації педагогічних працівників здійснюється не рідше одного разу на 5 років і є обов’язковою умовою чергової атестації7. Аналогічні вимоги застосовуються і до лікарів — особи, яким присвоєна кваліфікаційна категорія, проходять атестацію на її підтвердження не рідше одного разу на 5 років8.
7 Про затвердження Типового положення про атестацію педагогічних працівників [Електронний ресурс]: наказ МОН від 06.10.2010 № 930. — Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/z1255-10/print1513689063707012.
8 Про подальше удосконалення атестації лікарів [Електронний ресурс]: наказ МОЗ від 19.12.1997 №359. — Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/z0014-98/print1513689063707012.
Щодо кваліфікаційних категорій, то вони не лише засвідчують фаховий рівень (його розвиток) працівника, але й мають матеріальну мотивацію, тому від категорії залежить рівень ставки (тарифного розряду) за посадою працівника. В цих галузях категорії є 4-рівневими:
— освіта (вчителі) — спеціаліст (початковий рівень), спеціаліст другої, першої, вищої категорії;
— медицина — лікар-спеціаліст (початковий рівень), лікарі другої, першої, вищої категорій.
Удосконалення професійної компетентності в освіті та медицині може проводитись через розширення фаху — засвоєння нової спеціальності та атестація за даною спеціальністю. Так, в медичній галузі існує вид післядипломного навчання — спеціалізація.
Сучасні процеси реформування в Україні вплинуть у тому числі й на окреслені вище процедури. Так, оновлений у 2017 році Закон України «Про освіту», крім атестації, передбачає процедуру сертифікації9, яка покликана стати якісною альтернативою атестації та передбачає удосконалення об’єктивної оцінки педагогічного працівника завдяки:
9 МОН готує новий Порядок підвищення кваліфікації [Електронний ресурс]: стаття на сайті «Освіта». — Режим доступу: https://osvita.ua/school/reform/58397/.
— тестуванню (тест, який буде проводити Український центр оцінювання якості освіти, цей тест буде перевіряти знання методики, особливостей реформи, знання предмета);
— моніторингу діяльності (оцінювання роботи педагога безпосередньо під час здійснення ним навчального процесу).
Наприклад, одним із способів мотивації державних службовців щодо підвищення кваліфікації може стати кількісна оцінка підвищення кваліфікації як складова оцінки кваліфікаційно-освітнього рівня10. В цій оцінці враховується кількість академічних годин, яка міститься в свідоцтвах та сертифікатах про підвищення кваліфікації, курсів, тренінгів, стажувань (не менше ніж 0,8 кредита ЄКТС (24 години)).
10 Зелінський С. Е. Теоретико-методологічні засади комплексного оцінювання державних службовців : монографія / С. Е. Зелінський. — К.: НАДУ, 2016. — 296 с.
ДУМКА САМИХ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ
Щоб мати уявлення про загальний стан підвищення кваліфікації державних службовців і їх погляди на додаткову професійну освіту, в березні 2018 року було проведено он-лайнове опитування (https://goo.gl/forms/alLHwSlb4GOch53C2).
Респонденти цього опитування (отримано більше 800 анкет) представляли: місцеві державні адміністрації — 45,7 %, ЦОВВ і їх територіальні управління — 17 %, інші — 37,3 %.
На запитання «Для виконання функцій державного службовця чи достатньо Вам знань і навичок, які були отримані у ВНЗ?» позитивно відповіли менше 39 % респондентів, тобто більше 61 % відчувають, що отриманих у ВНЗ знань для роботи на посадах державної служби недостатньо.
В той же час необхідним отримати другу вищу освіту в галузі «Публічне управління і адміністрування» вважає тільки 44 %, а 29,5 % вважають, що вона їм не потрібна і ще 26,5 % — їм важко відповісти.
Відповіді на запитання «Що для Вас є існуюче підвищення кваліфікації?» представлені на рис. 1.
Рис. 1. Сприйняття системи підвищення кваліфікації
Якщо говорити про задоволеність державних службовців сучасною системою підвищення кваліфікації, то майже третина з опитаних (31 %) не задоволені нею; 55 % — задоволені частково; повністю задоволені — тільки 14 %.
А на запитання «Що Вас не влаштовує в існуючій системі підвищення кваліфікації?» отримано такі відповіді: 30,5 % — неможливість самостійно обирати програми, курси, тренінги; 28,6 % — фінансове забезпечення слухачів (відрядження, проживання); 17,4 % — актуальність матеріалів (занять); 15,1 % — якість надання освітніх послуг; 8,4 % — форми занять і їх розклад.
На рис. 2 відображені відповіді на ці два запитання від респондентів місцевих державних адміністрацій, для яких підвищення кваліфікації здійснюють обласні центри підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації.
Рис. 2. Задоволеність підвищенням кваліфікації державних службовців місцевих державних адміністрацій
Для державних службовців місцевих державних адміністрацій майже 40 % не влаштовує фінансове забезпечення слухачів на відрядження і проживання.
Важливо відмітити, що державні службовці вважають за необхідне щороку виділяти на курси з підвищення кваліфікації від 20 до 80 академічних годин.
На думку більшості респондентів (52,3 %), на мотивацію державного службовця щодо підвищення кваліфікації має вливати «власне усвідомлення саморозвитку», ще 23,8 % вважають, що це невиплата стимулюючих надбавок; 10,7 % — недопуск до конкурсу на вищу посаду; 8,2 % — неприсвоєння чергового рангу; 5 % — звільнення з державної служби.
За власні кошти підвищувати кваліфікацію, самостійно обираючи курси і тренінги, погодились би тільки 30 % опитаних. А от до ідеї фінансового освітнього сертифікату, який державний службовець міг би використовувати для підвищення кваліфікації в самостійно обраних ним освітніх закладах, позитивно відносяться 67 % респондентів (29,5 % — «важко відповісти», «негативно» — 3,5 %).
До заочно-дистанційної форми підвищення кваліфікації позитивно відносяться 61,3 % респондентів («важко відповісти» — 25,3 %, «негативно» — 13,4 %), а до такої форми, як наставництво — 52,3 % («важко відповісти» — 37,2 %, «негативно» — 10,4 %).
Доречним проведення щорічного конкурсу «Кращий державний службовець» як форми підвищення кваліфікації вважають тільки 40,4 % респондентів, недоречним — 39,7 %, а ще 19,9 % вважають, що він має бути скасований (державні службовці місцевих адміністрацій недоречним цей конкурс вважають 39 %, а ще 27 % виступають за його скасування).
Як підсумок, можна констатувати, що існуюча система підвищення кваліфікації державних службовців має бути модернізована в таких принципових напрямах:
— зміна співвідношення теоретичного і практичного матеріалів як 50:50, розвиток заочно-дистанційної форми навчань та наставництва;
— включення результатів підвищення кваліфікації до системи оцінки кваліфікаційно-освітнього рівня, як складової комплексної оцінки державного службовця (при цьому має бути запроваджена комплексна оцінка державного службовця і його діяльності);
— надання можливості державним службовцям самостійно визначати, з яких питань вони мають підвищувати кваліфікацію;
— вирішення питання фінансового забезпечення за принципом «гроші ходять за слухачем» або запровадження освітнього сертифіката.
