Теми статей
Обрати теми

Корупційні ризики в реалізації антикорупційного законодавства

Гекалюк Роман, експерт з питань антикорупційної політики, член правління Національної асоціації антикорупційного комплаєнсу
За результатами оцінки корупційних ризиків у діяльності Міненерговугілля у 2018 році, мною зокрема, ідентифіковано такий зовнішній корупційний ризик, як неврегульованість визначення переліку посадових осіб юридичних осіб публічного права. Чинником зазначеного корупційного ризику є те, що на законодавчому рівні на сьогодні відсутнє визначення поняття «посадова особа юридичної особи публічного права», що, у свою чергу, тягне за собою певні негативні наслідки.

Наявність зазначеного корупційного ризику призводить до:

— неоднозначного розуміння цього поняття при віднесенні тих чи інших осіб до їх кола як суб’єктів, на яких поширюється дія Закону України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 р. № 1700-VII (далі — Закон);

— різного його трактування спеціально уповноваженими суб’єктами у сфері протидії корупції та уповноваженими підрозділами (особами), що дозволяє їм на власний розсуд визначати критерії віднесення осіб до кола посадових;

— неоднакового застосування норм антикорупційного законодавства судами та наявності в них різних правових позицій стосовно кола посадових осіб юридичних осіб публічного права;

— порушення концепції «якості закону», визначеної в рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Щокін проти України»;

— існування різних позицій щодо визначення поняття на рівні центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику (що є неприпустимим).

Для повноти розуміння проблеми та оцінки можливих ризиків доречно розглянути наявну судову практику, що склалася з цього питання. Насамперед, слід зауважити, що судова практика не є однаковою і суди мають різні позиції стосовно того, чи є посадові особи юридичних осіб публічного права суб’єктами декларування.

У результаті це призводить до ситуації, коли суди при розгляді справ про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією, осіб, які займають нижчу посаду (майстер, начальник відділу), визнають посадовою особою і притягують до відповідальності за порушення вимог антикорупційного законодавства, а стосовно осіб, які займають вищі посади, наділені владою та широким колом повноважень (директор структурного підрозділу державного підприємства), провадження закриваються за відсутністю в їх діях складу адміністративного правопорушення.

Водночас у своїх рішеннях суди зазначають, що Закон не містить визначення поняття «посадова особа юридичної особи публічного права» та Роз’яснення щодо застосування окремих положень Закону стосовно заходів фінансового контролю, яке затверджене Рішенням Національного агентства від 11.08.2016 р. № 3 (далі — Роз’яснення), не є нормативно-правовим актом, носить роз’яснювальний, інформаційний характер і не встановлює правових норм та не зареєстроване в Міністерстві юстиції України, а тому не є обов’язковим для застосування на практиці.

Поряд з цим суди досить часто при визначенні кола посадових осіб керуються частиною третьою статті 65 Господарського кодексу України, незважаючи на те, що зазначена стаття Кодексу не дає визначення поняття «посадова особа юридичних осіб публічного права», а лише окреслює невичерпний перелік осіб, які є посадовими особами підприємства і мають повноваження на управління.

Також у своїх рішеннях суди враховують правові позиції рішення Європейського суду з прав людини від 14.10.2010 р. у справі «Щокін проти України», якими визначено концепцію якості закону з вимогою, щоб він був доступним для заінтересованих осіб, чітким та передбачуваним у своєму застосуванні. Відсутність у національному законодавстві необхідної чіткості і точності порушує вимогу «якості закону». У разі коли національне законодавство припустило неоднозначне множинне тлумачення прав та обов’язків осіб, національні органи зобов’язані застосувати найбільш сприятливий для осіб підхід.

Різний підхід до визначення поняття «посадова особа юридичної особи публічного права» і в Національного агентства.

Відповідно до пункту 3 Роз’яснення під посадовими особами юридичних осіб публічного права слід розуміти працівників юридичних осіб публічного права, які наділені посадовими повноваженнями здійснювати організаційно-розпорядчі чи адміністративно-господарські функції. Визначальним при цьому є обсяг функцій (обов’язків) відповідного працівника. Водночас у листах-відповідях на повідомлення про можливі порушення антикорупційного законодавства працівниками юридичних осіб публічного права, які наділені організаційно-розпорядчими чи адміністративно-господарськими функціями, Департамент моніторингу дотримання законодавства про конфлікт інтересів та інших обмежень щодо запобігання корупції зазначає іншу позицію Національного агентства, яка суперечить Роз’ясненню та базується на частині третій статті 65 Господарського кодексу України, зокрема зазначається, що для керівництва господарською діяльністю підприємства (власник) безпосередньо або через уповноважені органи чи наглядова рада такого підприємства (у разі її створення) призначає (обирає) керівника підприємства, який є підзвітним власнику, його уповноваженому органу чи наглядовій раді. Керівник підприємства, головний бухгалтер, члени наглядової ради (у разі її утворення), виконавчого органу та інших органів управління підприємства відповідно до статуту є посадовими особами цього підприємства. Статутом підприємства посадовими особами можуть бути визнані й інші особи.

Застосування Національним агентством як центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику, різних підходів до визначення поняття «посадова особа юридичної особи публічного права» створює суттєвий корупційний ризик, зокрема, при реалізації свого права складати протоколи про адміністративні правопорушення за статтями 1725, 1726, 1727 Кодексу України про адміністративні правопорушення. Відсутність єдиної позиції призводить до різного його трактування спеціально уповноваженими суб’єктами у сфері протидії корупції та дозволяє їм на власний розсуд визначати критерії віднесення осіб до кола посадових, що, у свою чергу, призводить як до неоднакового застосування норм антикорупційного законодавства, так і до зловживань при виконанні своїх повноважень.

Законом за юридичною особою публічного права закріплений обов’язок здійснювати заходи щодо запобігання і виявлення корупції на підприємстві, у тому числі й перевіряти факт подання суб’єктами декларування, які в них працюють, електронних декларацій та повідомляти Національне агентство про випадки їх неподання чи несвоєчасного подання. Водночас відсутність єдиних і чітких критеріїв визначення кола посадових осіб на підприємстві унеможливлює виконання належним чином зазначених обов’язків і також може призводити до зловживання Уповноваженим, оскільки останній буде на власний розсуд визначати коло посадових осіб підприємства, а відтак і суб’єктів декларування.

На державних підприємствах, які належать до сфери управління Міненерговугілля, суб’єктами декларування є працівники, наділені повноваженнями здійснювати організаційно-розпорядчі чи адміністративно-господарські функції, зокрема це керівний склад державного підприємства, члени Правління, керівники та заступники керівників відокремлених та структурних підрозділів ДП (директори відокремлених підрозділів, директори департаментів, управлінь, начальники відділів, секторів, їх заступники) та інші особи, які керують ділянками робіт (майстри, бригадири тощо). І проблема існування такого корупційного ризику, як неврегульованість визначення переліку посадових осіб юридичних осіб публічного права, призводить до існування хаосу при здійсненні (реалізації) антикорупційної політики на таких підприємствах.

Наголошують на необхідності вирішення зазначеного питання на законодавчому рівні також і міжнародні експерти. У секторальному звіті з протидії корупції у сфері державних підприємств в Україні, який був затверджений у липні 2018 року в Парижі на пленарному засіданні Антикорупційної мережі ОЕСР, зазначається, що правова невизначеність серед юридичних осіб та осіб у цих суб’єктах, на яких поширюється положення Закону, є неприйнятною та вже на цьому етапі призводить до серйозних наслідків, а тому вирішення її на законодавчому рівні є пріоритетним.

Крім того, у зазначеному звіті міжнародні експерти акцентують увагу, що в Україні державні підприємства складають значну частину економіки, надають найважливіші державні послуги та представляють найбільшого роботодавця в країні, а тому якісна реалізація антикорупційної реформи в державі можлива лише за умови мінімізації корупції у секторі державних підприємств, чого не можна досягти без чіткості і ясності Закону.

Щодо цього слід зазначити, що у Верховній Раді України зареєстрований законопроект (реєстраційний № 5672 від 19.01.2017 р.) «Про внесення змін до Закону України «Про запобігання корупції» (щодо визначення посадової особи юридичної особи публічного права)». Цей законопроект включений до порядку денного дев’ятої сесії Верховної Ради України восьмого скликання (постанова Верховної Ради України № 2543-VIII від 18.09.2018 р.), проте невідомо, чи буде він розглянутий до закінчення року і початку нового етапу декларування.

Таким чином, відсутність визначення поняття «посадова особа юридичної особи публічного права» у законодавстві створює корупційні ризики при визначенні суб’єктів, на яких поширюється дія Закону, та унеможливлює здійснення належного контролю за станом роботи щодо запобігання проявам корупції на підприємствах, установах, організаціях, що належать до сфери управління Міненерговугілля та господарських товариств, щодо яких Міненерговугілля здійснює управління корпоративними правами держави.

Така ситуація унеможливлює ефективне впровадження превентивних антикорупційних механізмів, серед яких, зокрема, електронне декларування та запобігання і врегулювання конфлікту інтересів, оскільки важливу роль у мінімізації корупції в суспільстві відіграє саме якість законодавчої бази та професійність і наступальна позиція уповноважених органів держави.

App
Завантажуйте наш мобільний додаток Factor

© Factor.Media, 1995 -
Всі права захищені

Використання матеріалів без узгодження з редакцією заборонено

Ознайомитись з договором-офертою

Приєднуйтесь
Адреса
м. Харків, 61002, вул. Сумська, 106а
Ми приймаємо
ic-privat ic-visa ic-visa

Ми використовуємо cookie-файли, щоб зробити сайт максимально зручним для вас та аналізувати використання наших продуктів та послуг, щоб збільшити якість рекламних та маркетингових активностей. Дізнатися більше про те, як ми використовуємо ці файли можна тут.

Дякуємо, що читаєте нас Увійдіть і читайте далі