Сторінка антикорупціонера: погляд із середини на деякі актуальні питання. Окремі аспекти діяльності антикорупційних підрозділів

НОРМАТИВНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ

В Україні саме на законодавчому рівні діяльність уповноважених підрозділів не закріплено. У Законі про зазначені підрозділи згадується лише один раз — в частині повноважень Національного агентства з питань запобігання корупції: «Координація в межах компетенції, методичне забезпечення та здійснення аналізу ефективності діяльності уповноважених підрозділів (уповноважених осіб) з питань запобігання та виявлення корупції» (ст. 11 Закону).

Основним нормативно-правовим актом, яким керуються у своїй діяльності уповноважені підрозділи, є постанова № 706, якою затверджено Типове положення.

У свою чергу, Національне агентство з питань запобігання корупції (далі — НАЗК) своїм рішенням від 13 липня 2017 року № 317 затвердило Методичні рекомендації, які розміщено на офіційному веб-сайті НАЗК у підрубриці «Перелік НПА, методичних рекомендацій для використання у роботі уповноважених підрозділів (осіб)» рубрики «Запобігання та виявлення корупції».

Як зазначається у Методичних рекомендаціях, вони мають інформаційно-роз’яснювальний характер та не встановлюють правових норм. У цьому документі працівники уповноважених підрозділів можуть знайти відповіді на найбільш поширені питання, які виникають в організації їх діяльності.

Методичні рекомендації складаються з двох основних частин:

— організаційно-правові аспекти утворення та забезпечення функціонування уповноважених підрозділів (уповноважених осіб) з питань запобігання та виявлення корупції;

— практичні аспекти діяльності уповноважених підрозділів (уповноважених осіб) з питань запобігання та виявлення корупції.

Ми зупинимося на коментарях окремих положень другої частині Методичних рекомендацій — практичні аспекти діяльності уповноважених підрозділів.

При цьому відштовхуватимемося від шести основних завдань, визначених у Типовому положенні про уповноважений підрозділ:

1) підготовка, забезпечення та контроль за здійсненням заходів щодо запобігання корупції;

2) надання методичної та консультаційної допомоги з питань дотримання вимог антикорупційного законодавства;

3) участь в інформаційному та науково-дослідному забезпеченні здійснення заходів щодо запобігання та виявлення корупції, а також міжнародному співробітництві в зазначеній сфері;

4) проведення організаційної та роз’яснювальної роботи із запобігання, виявлення і протидії корупції;

5) здійснення контролю за дотриманням вимог законодавства щодо врегулювання конфлікту інтересів;

6) здійснення контролю за дотриманням антикорупційного законодавства.

ОКРЕМІ ПОЛОЖЕННЯ

1. Підготовка, забезпечення та контроль за здійсненням заходів щодо запобігання корупції.

Як зазначається в Методичних рекомендаціях, з метою забезпечення системного здійснення заходів щодо запобігання корупції уповноваженим підрозділом розробляється та впроваджується план роботи (заходи) щодо запобігання і виявлення корупції (далі — план) строком на один календарний рік, який є одним із основних документів для здійснення діяльності. Для деталізації заходів, уточнення строків виконання та виконавців, з урахуванням специфіки діяльності відповідного державного органу, організації підрозділом можуть розроблятися короткострокові плани (на місяць, квартал, півріччя).

Типовим положенням не передбачено безпосереднього обов’язку уповноважених підрозділів щодо організації розробки антикорупційних програм, проте, доцільним вбачається покладання таких обов’язків саме на них. Прийняття антикорупційних програм та вимоги до їх змісту передбачено статтею 19 Закону. При підготовці антикорупційних програм найбільш складним з практичної точки зору є проведення оцінки корупційних ризиків у діяльності відповідного органу, організації, причин, що їх породжують та умов, що їм сприяють. Комплекс правил і процедур щодо оцінки корупційних ризиків у діяльності державних органів, організацій визначено у Методології оцінювання корупційних ризиків у діяльності органів влади (рішення НАЗК від 2 грудня 2016 року № 126).

Одним із шляхів контролю за здійсненням антикорупційних заходів може бути періодичний розгляд стану їх виконання на консультативно-дорадчих органах. Наприклад, на засіданнях комісії з моніторингу виконання антикорупційної програми. Організаційно-підготовчі функції засідань такої комісії можуть бути покладені на уповноважений підрозділ.

2. Надання методичної та консультаційної допомоги з питань дотримання вимог антикорупційного законодавства.

Реалізація цього завдання полягає у розгляді конкретних ситуацій, які виникли у працівників державного органу чи організації, та наданні рекомендацій щодо порядку його дій. Така допомога також може надаватися окремим структурним підрозділам, якщо певні ситуації для їх працівників є типовими. В залежності від організації роботи, а також наявності потреби у особи, що звернулася за наданням консультації, вона може надаватися в письмовій чи усній формі. НАЗК рекомендує вести облік наданих консультацій в окремому журналі. Однією з поширених форм здійснення такої роботи є проведення з працівниками занять та семінарів на відповідну тематику. В рамках організації цієї роботи з метою забезпечення ефективності даного інструменту необхідно планувати проведення відповідних заходів з урахуванням рівня поширеності корупційних проявів серед працівників, характеру вчинюваних корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, а також проблемних питань, які виникають при застосуванні положень антикорупційного законодавства.

3. Участь в інформаційному та науково-дослідному забезпеченні здійснення заходів щодо запобігання та виявлення корупції, а також міжнародному співробітництві в зазначеній сфері.

Серед принципів, на яких ґрунтується діяльність уповноважених підрозділів, зокрема є відкритість та прозорість діяльності державних органів, організацій, участь громадськості у заходах із запобігання та виявлення корупції. З цією метою уповноваженим підрозділам необхідно здійснювати заходи з формування негативного ставлення громадян до корупції, наприклад: системно розміщувати у засобах масової інформації відповідні публікації; проводити комунікативні заходи з питань реалізації державної антикорупційної політики, зокрема, періодичні (щомісячні, щоквартальні); розміщувати виступи в аудіовізуальних засобах масової інформації; розміщувати публікації у друкованих засобах масової інформації — як у центральних, так і в галузевих (регіональних) виданнях, а також інформацію на офіційному веб-сайті державного органу, організації, інших інтернет-ресурсах; проводити тренінги, семінари, круглі столи, конференції, навчання тощо. Тематикою вказаних публікацій та заходів мають бути: роз’яснення основних положень антикорупційного законодавства, етика поведінки державних службовців, запобігання та шляхи врегулювання конфлікту інтересів тощо.

4. Проведення організаційної та роз’яснювальної роботи із запобігання, виявлення і протидії корупції.

Реалізація цього завдання здійснюється шляхом організації та проведення тренінгів, семінарів, навчань, інструктажів тощо. Тематикою вказаних заходів мають бути: роз’яснення основних положень антикорупційного законодавства, етичні норми поведінки службовців, запобігання та шляхи врегулювання конфлікту інтересів, вимоги, пов’язані з фінансовим контролем, тощо.

Також слід при реалізації цього завдання, зокрема з метою виявлення корупції, приділити увагу організації роботи з особами, які надають допомогу в запобіганні і протидії корупції, — викривачами.

До слова. Наприкінці серпня Президентом України внесено до Верховної Ради України як невідкладний законопроект «Про внесення змін до Закону України «Про запобігання корупції» щодо викривачів корупції» (реєстр. № 1010).

Документ пропонує імплементувати в українське антикорупційне законодавство норму про «викривачів корупції». В якості «викривачів» проект розуміє будь-яку приватну особу, включаючи журналістів, яка доповість (зокрема анонімно) про хабарника. Таким людям держава гарантує захист і пристойну винагороду.

Заробити можна до 10 % від суми доведеної в суді неправомірної вигоди, штрафів, конфіскованих активів тощо. Однак не більше 3 тисяч мінімальних зарплат. Зараз це відповідає 12,5 млн. грн. Конкретну суму винагороди буде встановлювати суд, оцінюючи, наскільки корисною виявилася інформація інформатора для затримання і притягнення до відповідальності корупціонера.

У ряді випадків, щоправда, суд взагалі може відмовити у виплаті. Наприклад, якщо з’ясується, що надані дані чоловік отримав з відкритих джерел. Або розмір збитків держави виявиться менше ніж 5 тис. прожиткових мінімумів (9,7 млн грн.).

Попри те, що самим розслідуванням будуть займатися професійні антикорупціонери, викривачу теж доведеться неабияк попітніти, щоб отримати премію. Голослівні звинувачення правоохоронці взагалі можуть залишити без уваги — їм потрібно буде надати набір конкретних фактів, які можна перевірити, щоб переконатися в достовірності наданої заявником інформації.

5. Здійснення контролю за дотриманням вимог законодавства щодо врегулювання конфлікту інтересів.

Ураховуючи специфіку, а також з огляду на те, що поняття конфлікту інтересів досить недавно з’явилося в антикорупційному законодавстві, Типовим положенням серед контрольних завдань уповноваженого підрозділу виділено окремо завдання здійснення контролю за дотриманням вимог законодавства щодо врегулювання конфлікту інтересів.

Стосовно реалізації вказаних повноважень уповноважений підрозділ може керуватися Методичними рекомендаціями з питань запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та прирівняних до них осіб, затвердженими рішенням Національного агентства від 29.09.2017 р. № 839.

До повноважень підрозділу у контексті реалізації зазначеного завдання також належить інформування посадових осіб державного органу, організації про зобов’язання щодо передачі в управління іншій особі належних їм підприємств та корпоративних прав у порядку, встановленому законом. При цьому працівники уповноваженого підрозділу при візуванні проектів наказів (розпоряджень) з кадрових питань (особового складу) при призначенні осіб (кандидатів) на посади у державних органах, організаціях мають вживати заходів щодо перевірки інформації про наявність (відсутність) у таких осіб корпоративних прав.

6. Здійснення контролю за дотриманням антикорупційного законодавства.

Уповноважений підрозділ, згідно з Методичними рекомендаціями, відповідно до покладених на нього завдань забезпечує контроль за дотриманням у державних органах, організаціях вимог антикорупційного законодавства, зокрема щодо:

обмежень в частині використання службових повноважень чи свого становища;

обмежень щодо одержання подарунків;

запобігання одержанню неправомірної вигоди або подарунка та поводження з ними відповідно до статті 24 Закону;

обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності;

обмежень щодо спільної роботи близьких осіб. При цьому слід враховувати, що пряме підпорядкування при спільній роботі близьких осіб у державному органі може виникнути, зокрема, у разі тимчасового покладення відповідних обов’язків на одну із цих осіб.

ПРАКТИЧНІ АСПЕКТИ

Також уповноважений підрозділ забезпечує:

— процедуру перевірки факту подання суб’єктами декларування державних органів, організацій, які в них працюють (працювали), декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, відповідно до Закону, а також процедуру повідомлення органом (організацією), в якому працює (працював) суб’єкт декларування, Національного агентства про випадки неподання чи несвоєчасного подання таких декларацій відповідно до Порядку перевірки факту подання суб’єктами декларування декларацій відповідно до Закону та повідомлення Національного агентства про випадки неподання чи несвоєчасного подання таких декларацій, затвердженого рішенням від 6 вересня 2016 року № 19, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 15 листопада 2016 року за № 1479/29609; умови для здійснення повідомлень працівниками державних органів, організацій про порушення вимог Закону іншою особою, зокрема через спеціальні телефонні лінії, офіційні веб-сайти, засоби електронного зв’язку (частина четверта статті 53 Закону). При цьому для забезпечення можливості потенційного викривача здійснити повідомлення про порушення вимог Закону іншою особою державний орган має створити спеціальну, окремо визначену, загальнодоступну та зручну рубрику (посилання) з інформацією про спеціальні телефонні лінії, засоби електронного зв’язку безпосередньо на головній сторінці веб-сайту;

— виконання відповідним державним органом вимог статті 54 Закону щодо заборони одержувати від фізичних, юридичних осіб безоплатно грошові кошти або інше майно, нематеріальні активи, майнові переваги, пільги чи послуги, крім випадків, передбачених законами або чинними міжнародними договорами, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України; ознайомлення з результатами спеціальної перевірки, що проводиться відповідно до статті 56 Закону, стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, а також посад з підвищеним корупційним ризиком, у тому числі керівників організацій та їх заступників;

— участь у проведенні в установленому порядку службового розслідування (перевірки) в державному органі, організації з метою виявлення причин та умов, що призвели до вчинення корупційного правопорушення або пов’язаного з корупцією правопорушення, невиконання вимог антикорупційного законодавства, з дотриманням вимог Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 року № 950. При цьому, під час проведення службових розслідувань (перевірок) працівники уповноваженого підрозділу мають право з урахуванням обмежень, встановлених законодавством, на безперешкодний доступ до приміщень та територій державного органу, територіального органу, документів та матеріалів, що стосуються предмета службового розслідування (перевірки);

— у разі залучення, участь у експертизі проектів нормативно-правових актів, організаційно-розпорядчих документів, що видаються державним органом, з метою виявлення причин, що призводять чи можуть призвести до вчинення корупційних правопорушень або правопорушень, пов’язаних з корупцією. Участь працівників уповноваженого підрозділу у проведенні експертизи та внесення відповідних пропозицій щодо їх усунення є однією із превентивних форм здійснення контролю за дотриманням антикорупційного законодавства. Вказана експертиза формально не є тотожною антикорупційній експертизі, проведення якої передбачено статтею 55 Закону, проте під час її здійснення можна використовувати у своїй роботі Методологію проведення антикорупційної експертизи, затверджену наказом Міністерства юстиції України від 23 червня 2010 року № 1380/5. Вказаним уповноваженим підрозділам доцільно звертатися до керівництва державного органу з доповідною (службовою) запискою щодо залучення уповноваженого підрозділу до проведення зазначеної експертизи. У разі нереагування на такі доповідні (службові) записки, працівникам уповноважених підрозділів необхідно звертатися до Національного агентства з відповідним інформуванням;

— у разі залучення, участь у проведенні внутрішнього аудиту державного органу, організації в частині дотримання вимог антикорупційного законодавства. Участь працівників уповноважених підрозділів у проведенні внутрішнього аудиту полягає у спільному плануванні контрольних заходів, наданні допомоги підрозділу внутрішнього аудиту в оцінці виявлених фактів порушень бюджетного та фінансового законодавства на предмет наявності ознак вчинення корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень з боку відповідних посадових осіб;

— розгляд в межах повноважень повідомлень щодо причетності працівників державного органу, організації до вчинення корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень. З метою виконання цих повноважень уповноважений підрозділ проводить перевірки таких повідомлень шляхом реалізації передбачених пунктом 7 Типового положення прав уповноваженого підрозділу щодо: отримання від інших структурних підрозділів та їх працівників інформації, матеріалів усних та письмових пояснень, необхідних для виконання покладених на нього завдань, а також в установленому законом порядку інформації з обмеженим доступом або такої, що містить державну таємницю; ініціювання перед керівником державного органу або організації питання щодо надсилання запитів до інших державних органів та організацій незалежно від форми власності з метою отримання від них відповідної інформації та матеріалів, необхідних для виконання покладених на уповноважений підрозділ завдань. За результатами перевірки складається підсумковий документ (довідка, акт, висновок тощо), який містить висновки про підтвердження або спростування інформації, викладеної в повідомленні. По кожному отриманому повідомленню доцільним є формування відповідних справ, які можуть містити, окрім повідомлення та доданих до нього матеріалів, інформацію про особу, щодо якої проводиться перевірка, зібрані під час перевірки документи, висновок про її результати тощо. Як того вимагає частина сьома статті 53 Закону, у разі підтвердження викладеної у повідомленні інформації, уповноважений підрозділ зобов’язаний невідкладно інформувати про вказаний факт керівника відповідного державного органу. У свою чергу керівник відповідного органу вживає заходів щодо припинення виявленого порушення, усунення його наслідків та притягнення винних осіб до дисциплінарної відповідальності, а у випадках виявлення ознак кримінального або адміністративного правопорушення також інформує спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції. У разі невжиття керівником відповідного органу таких заходів працівники уповноваженого підрозділу зобов’язані письмово повідомити про цей факт НАЗК. У випадку невиконання зазначеного обов’язку працівники уповноваженого підрозділу можуть бути притягнуті до відповідальності, передбаченої статтею 172⁹ Кодексу України про адміністративні правопорушення, за невжиття заходів щодо протидії корупції;

— ведення обліку працівників державного органу, організації, притягнутих до кримінальної, адміністративної, дисциплінарної та цивільно-правової відповідальності. Необхідно зазначити, що відповідно до статті 65 Закону за вчинення корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень особи, зазначені в частині першій статті 3 Закону, притягаються до кримінальної, адміністративної, цивільно-правової та дисциплінарної відповідальності у встановленому законом порядку. У разі вчинення від імені та в інтересах юридичної особи її уповноваженою особою злочину самостійно або у співучасті, до юридичної особи у випадках, визначених Кримінальним кодексом України, застосовуються заходи кримінально-правового характеру.

Обмеження щодо заборони особі, звільненій з посади у зв’язку з притягненням до відповідальності за корупційне правопорушення, займатися діяльністю, пов’язаною з виконанням функцій держави, місцевого самоврядування, або такою, що прирівнюється до цієї діяльності, встановлюється виключно за вмотивованим рішенням суду, якщо інше не передбачено законом. Особа, яка вчинила корупційне правопорушення або правопорушення, пов’язане з корупцією, однак судом не застосовано до неї покарання або не накладено на неї стягнення у вигляді позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю, пов’язаною з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, або такою, що прирівнюється до цієї діяльності, підлягає притягненню до дисциплінарної відповідальності у встановленому законом порядку. Тобто, особу, яку було притягнуто до кримінальної або адміністративної відповідальності за вчинення корупційного або пов’язаного з корупцією правопорушення, проте судом не було до неї застосовано покарання (у кримінальному процесі) або не накладено на неї стягнення (в порядку Кодексу України про адміністративне правопорушення) у вигляді позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю, пов’язаною з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, або такою, що прирівнюється до цієї діяльності, підлягає притягненню до дисциплінарної відповідальності суб’єктом призначення. При цьому необхідно враховувати строки для застосування дисциплінарного стягнення, передбачені статтею 148 Кодексу законів про працю України та частиною п’ятою статті 74 Закону України «Про державну службу».

Також необхідно враховувати, що відповідно до частини першої статті 84 Закону України «Про державну службу» підставами для припинення державної служби у зв’язку із втратою права на державну службу або його обмеженням є, зокрема, набрання законної сили рішенням суду щодо притягнення державного службовця до адміністративної відповідальності за корупційне або пов’язане з корупцією правопорушення. Згідно з частиною третьою статті 65 Закону з метою виявлення причин та умов, що сприяли вчиненню корупційного або пов’язаного з корупцією правопорушення або невиконанню вимог Закону в інший спосіб, за поданням спеціально уповноваженого суб’єкта у сфері протидії корупції або приписом Національного агентства рішенням керівника державного органу, організації, в якому працює особа, що вчинила таке правопорушення, проводиться службове розслідування в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. При цьому необхідно враховувати, що таке службове розслідування проводиться після встановлення факту вчинення особою корупційного або пов’язаного з корупцією правопорушення відповідним рішенням суду, з метою виявлення причин та умов, що йому сприяли та недопущення подібних випадків у майбутньому.

Відповідно до частини п’ятої статті 65 Закону особа, якій повідомлено про підозру у вчиненні нею злочину у сфері службової діяльності, підлягає відстороненню від виконання повноважень на посаді в порядку, визначеному законом. Особа, щодо якої складено протокол про адміністративне або пов’язане з корупцією правопорушення, якщо інше не передбачено Конституцією і законами України, може бути відсторонена від виконання службових повноважень за рішенням керівника державного органу, організації, в якому вона працює, до закінчення розгляду справи судом. У разі закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення, пов’язане з корупцією, у зв’язку з відсутністю події або складу адміністративного правопорушення відстороненій від виконання службових повноважень особі відшкодовується середній заробіток за час вимушеного прогулу, пов’язаного з таким відстороненням. Відповідно до статті 64 Закону України «Про державну службу» притягнення до дисциплінарної відповідальності державного службовця передбачено, зокрема, за порушення правил етичної поведінки.

З метою запобігання проявам корупції, недопущення подальшого перебування на державній службі осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення, уповноваженим підрозділом ведеться в державному органі, організації облік працівників, притягнутих до відповідальності за вчинення корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень. Облік може вестись письмово у журналі або в електронному вигляді. Інформація обліковується уповноваженим підрозділом протягом трьох робочих днів з дня надходження відповідного судового рішення, яке набрало законної сили, якщо інше не передбачено законом, та протягом трьох робочих днів з дня отримання уповноваженим підрозділом завіреної в установленому порядку копії наказу від кадрової служби державного органу, організації про накладення дисциплінарного стягнення. В інформації про осіб, притягнутих до відповідальності за вчинення корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, зазначаються: прізвище, ім’я, по батькові; місце роботи, посада на час вчинення корупційного або пов’язаного з корупцією правопорушення; склад корупційного або пов’язаного з корупцією правопорушення; вид покарання (стягнення); спосіб вчинення дисциплінарного корупційного проступку; вид дисциплінарного стягнення, встановлені за результатами службового розслідування причини та умови, що сприяли вчиненню корупційного або пов’язаного з корупцією правопорушення або невиконанню вимог Закону в інший спосіб.