Як у багатьох країнах світу, так і в Україні, підвищення кваліфікації публічних службовців носить юридичний характер і є комплексним оновленням знань і вдосконаленням навичок у зв’язку з підвищеними вимогами до рівня їх кваліфікації та необхідністю освоєння ними нових способів вирішення професійних завдань. При цьому на навчання за програмами з підвищення кваліфікації є державне і регіональне замовлення.
В Україні підвищення кваліфікації публічних службовців (державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування) забезпечується:
— регіональними центрами підвищення кваліфікації (20 центрів);
— Інститутом підвищення кваліфікації керівних кадрів (м. Київ) та управліннями підвищення кваліфікації 4 регіональних інститутів державного управління (мм. Дніпро, Львів, Одеса, Харків) НАДУ;
— Українською школою урядування (УШУ), створеною НАДС;
— кафедрами та інститутами публічного управління і адміністрування, які є в більш ніж 110 закладах вищої освіти (ЗВО);
— закладами післядипломної освіти, підпорядкованими деяким центральним органам виконавчої влади (ЦОВВ), наприклад, служби зайнятості, митної справи, служби надзвичайних ситуацій тощо.
Закон України «Про державну службу» зобов’язує кожного державного службовця один раз на 3 роки підвищувати професійну кваліфікацію та мати щорічну індивідуальну програму професійного розвитку. Крім того, згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 06.02.2019 р. № 1061 та відповідними наказами НАДС застосовано накопичувальну систему, яка вимагає, щоб державний службовець протягом року підвищував свою кваліфікацію за різними формами навчання обсягом не менш ніж 30 годин (1 кредит ЄКТС).
1 Про затвердження Положення про систему професійного навчання державних службовців, голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників, посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад: постанова Кабінету Міністрів України від 06.02.2019 р. № 106. URL: zakon.rada.gov.ua/laws/show/106-2019-%D0%BF (дата звернення: 27.03.2020 р.).
Нові вимоги підвищення кваліфікації публічних службовців в Україні щодо короткострокових (до 1 ЄКТС) і довгострокових (професійних, сертифікатних) (не менше 2 ЄКТС) програм за обсягом забезпечують розвиток ситуативного мислення. Водночас у Німеччині, Франції, Великобританії, США обсяг навчальних програм — від 3 до 7 кредитів ЄКТС, і їх метою є формування і подальший розвиток системного мислення. Наприклад, в освітній компоненті проєкту DOBRE (реалізується в 7 областях України), що ведеться Малопольською школою публічного управління Краківського економічного університету, програма післядипломного навчання розрахована на 150 аудиторних годин (5 ЄКТС). У цьому напрямі рухається, наприклад, і РФ, де в межах підвищення кваліфікації російських чиновників виокремлюють такі види навчання2: короткострокове навчання (18 — 72 аудиторні години (0,6 — 2,4 ЄКТС)); тематичні і проблемні семінари (73 — 100 аудиторних годин (2,4 — 3,3 ЄКТС)) і тривале навчання (101 — 250 аудиторних годин (3,3 — 8,3 ЄКТС)).
2 Латыпов Р. Т., Ручкин А. В., Лобода А. Е. Оценка эффективности профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих (на материалах Министерства общего и профессионального образования Свердловской области). // Вестник экспертного совета, 2018, № 4 (15). С. 91 — 103.
Необхідно звернути увагу на те, що програми післядипломної (додаткової) освіти в багатьох країнах визначаються в аудиторних годинах і абсолютний упор робиться саме на «живе» навчання з викладачами в аудиторіях.
Підхід формування ситуаційного мислення державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування в Україні обумовлений, насамперед, недостатністю коштів в органах влади на підвищення кваліфікації, а не аргументами нестачі часу, і тим, що публічні службовці конче зайняті на робочих місцях. Останнє яскраво спростував екс-міністр Кабінету Міністрів Д. Дубілет, коли опублікував аналіз того, які звіти постійно готують для Кабінету Міністрів обласні державні адміністрації та КМДА, де було зазначено, що в 70 % звітів і документів немає жодної потреби3. А на це витрачаються час і ресурси, які потенційно можуть бути використані на той же професійний розвиток чиновників через освітні програми.
3 Уряд скасує непотрібні звіти, які до Кабміну подають ОДА і КМДА. URL: www.ukrinform.ua/rubric-polytics/2884449-urad-skasue-nepotribni-zviti-aki-do-kabminu-podaut-oda-i-kmda-dubilet.html (дата звернення: 27.03.2020 р.).
В одному з досліджень автора4 було з’ясовано, що в системі підвищення кваліфікації державних службовців місцевих державних адміністрацій (ОДА і РДА) майже 40 % респондентів незадоволені фінансовим забезпеченням слухачів (відрядження, проживання). І це при тому, що навчання для них абсолютно безкоштовне за рахунок утримання регіональних центрів підвищення кваліфікації (РЦПК) з обласних бюджетів. Також велика частка (приблизно 28 %) не задоволені тим, що не можуть самостійно обирати програми, курси, тренінги (див. рисунок).
4 Зелінський С. Е. Підвищення кваліфікації: необхідність органу влади чи потреба державного службовця. // Держслужбовець, 2018, № 5. С. 18 — 22.
Що не задовольняє в підвищенні кваліфікації державних службовців місцевих державних адміністрацій
Для забезпечення підвищення кваліфікації державних службовців територіальних управлінь ЦОВВ використовується державне замовлення і кошти державного бюджету. Наприклад, у 2018 — 2019 роках наказами НАДС від 21.08.2018 р. № 201-18 та від 06.06.2019 р. № 107-19 на підвищення кваліфікації (післядипломну освіту) було розподілено 55,723 і 54,628 млн грн відповідно. Підставами для зазначених наказів НАДС були відповідні постанови Кабінету Міністрів України: від 11.07.2018 р. № 5565 і від 20.03.2019 р. № 244. Ці кошти на підвищення кваліфікації розподіляються між ЗВО, а РЦПК, які саме під це і «заточені», не мають змоги брати участь у цьому розподілі через законодавчі обмеження.
5 Про державне замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, на підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів у 2018 році: постанова Кабінету Міністрів України від 11.07.2018 р. № 556. URL: zakon.rada.gov.ua/laws/show/556-2018-%D0%BF/sp:max25 (дата звернення: 27.03.2020 р.).
У 2019 році постановою Кабінету Міністрів України від 20.03.2019 р. № 2446 обсяг у 54,628 млн грн розраховано на підвищення кваліфікації 26275 осіб, тобто в середньому витрати на одну особу (слухача) склали 2079 грн. При цьому якщо звернутись до цього показника для РЦПК, то він набагато нижчий. Наприклад, за даними 2018 року7 приблизні середні витрати, які розраховуються як відношення суми утримання РЦПК до кількості слухачів, для Чернігівського РЦПК — 510 грн, Вінницького РЦПК — 680 грн, Миколаївського РЦПК — 890 грн, Чернівецького РЦПК — 1340 грн.
6 Про затвердження обсягів державного замовлення Національному агентству з питань державної служби на підвищення кваліфікації державних службовців, голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників, посадових осіб місцевого самоврядування у 2019 році: постанова Кабінету Міністрів України від 20.03.2019 р. № 244. URL: zakon.rada.gov.ua/laws/show/244-2019-%D0%BF#n8 (дата звернення: 27.03.2020 р.).
7 Стан системи професійного навчання державних службовців, голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників, посадових осіб місцевого самоврядування, депутатів місцевих рад: доповідь / К. Ващенко (кер. авт. колективу), В. Купрій, В. Чмига, Т. Токарчук, Л. Рикова, Ю. Вернигор та ін.; за заг. ред. К. Ващенка. К.: Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу, 2019. 140 с.
Водночас, наприклад, для 1510 чиновників виконавчої влади Санкт-Петербурга ще в 2015 році державне замовлення становило 13512 тис. руб, що складає майже 9 тис. руб на одну особу (приблизно 3600 грн). На 122 співробітника з уряду Ульяновської області РФ) виділено 785,38 тис. руб (на одну особу — 6 тис. руб (2400 грн)). У РФ вартість людино-години для категорії «керівники» за програмами перепідготовки або підвищення кваліфікації встановлена в розмірі 128,2 руб, а стажування обійдеться в 42,1 руб за одну годину навчання. Для інших посадових категорій (радники, помічники, фахівці) вартість людино-години встановлена на рівні від 83,6 до 105 руб.8
8 Боровикова Е. В. Финансовое обеспечение обучения государственных гражданских служащих в Российской Федерации. // Дайджест-Финансы, 2014, № 1(229). С. 31 — 36.
У згаданому вище освітньому проекті DOBRE (контракт — 9000 доларів (234 тис. грн), 25 слухачів, 150 аудиторних годин, 3750 годино-слухачів) витрати на одного слухача складають 9300 грн, а витрати на 1 людино-годину — 62 грн. Витрати в освітньому проекті DOBRE на одного слухача порівняно з середнім значенням витрат на 1 слухача Кіровоградського РЦПК за 2019 рік (1322 грн) у 7 разів більше. Це приклад і досвід європейського підходу до підвищення кваліфікації публічних службовців, який має бути врахований або хоча б не забутий.
Якщо, наприклад, звернутися до додатків наказу НАДС від 06.06.2019 р. № 107-19, то обсяги державного замовлення на підвищення кваліфікації стосувалися тільки напрямів запобігання корупції і управління фінансами. І ще більш цікавим є розподіл між ЗВО з кафедрами і інститутами публічного управління та адміністрування. Наприклад, у Центральноукраїнського технічного університету (м. Кропивницький) за профпрограмою 20 слухачів і 66 — за короткостроковою програмою, а у Житомирського державного технологічного університету (м. Житомир) — по 300 за кожною програмою (всього 600). Тобто в Кіровоградській області в 7 разів менше, ніж в Житомирській, охоплено державних службовців територіальних управлінь ЦОВВ у частині державного замовлення на підвищення кваліфікації з питань запобігання корупції. Абсолютно очевидно, що розподіл коштів державного замовлення на післядипломну освіту є непропорційним щодо кількості державних службовців територіальних управлінь ЦОВВ.
Кіровоградський РЦПК у 2019 році надав освітні послуги 906 слухачам із територіальних управлінь ЦОВВ, при цьому середні витрати на 1 слухача з територіальних управлінь склали всього 163 грн (при середніх витратах у Кіровоградському РЦПК на 1 слухача 1322 грн), і це далеко не 2079 грн на 1 слухача, що було в державному замовлені на 2019 рік. При цьому кількість слухачів територіальних управлінь ЦОВВ склала 33,6 % від загальної кількості слухачів Кіровоградського РЦПК, а надходження — лише 4,14 % від усього бюджету центру. Це ті кошти, які територіальні управління ЦОВВ у Кіровоградській області змогли знайти на професійний розвиток своїх працівників. Це є не дуже прийнятним з економічної точки зору для РЦПК, але підтверджує той факт, що працівники територіальних управлінь ЦОВВ орієнтовані на підвищення кваліфікації на місці.
Щоб зрозуміти підходи щодо зміни парадигми підвищення кваліфікації публічних службовців, можна звернутися до аналогічної системи післядипломної педагогічної освіти. Наприклад, комунальний заклад «Кіровоградський обласний інститут післядипломної педагогічної освіти ім. В. Сухомлинського» (Кіровоградський ОІППО) має ліцензію на 3200 слухачів (див. таблицю), штат 82 співробітника, 3 кафедри, 7 = центрів (відділів), 10 лабораторій, власний гуртожиток (детальніше на сайті: koippo.kr.ua).
Таблиця. Деякі показники Кіровоградського РЦПК і Кіровоградського ОІППО (у 2018 — 2019 роках)
| Показник | Кіровоградський РЦПК | Кіровоградський ОІППО | ||
| 2018 | 2019 | 2018 | 2019 | |
| Ліцензійний обсяг | 1800 | 1800 | 3200 | 3200 |
| Штатні працівники | 18 | 18 | 82 | 82 |
| Загальний бюджет, тис. грн | 2960,0 | 3568,0 | 16002,6 | 16666,4 |
| Потенційна база слухачів, тис. | 11,7 | 11,7 | 15,8 | 15,8 |
| Підвищили кваліфікацію, осіб | 1809 | 2698 | 11165 | 7918 |
| Середні витрати на 1 слухача, грн | 1684 | 1322 | 1433 | 2104 |
Обсяг програм підвищення кваліфікації Кіровоградського ОІППО — від 1 ЄКТС (30 аудиторних годин) до 2,4 ЄКТС (72 аудиторні години), а тренінги, семінари — від 8 до 16 аудиторних годин. Наприклад, в таблиці у рядку «Підвищили кваліфікацію, осіб» для Кіровоградського ОІППО враховано кількість осіб, що підвищили кваліфікацію за навчальними програмами, і кількість осіб, які були учасниками семінарів, тренінгів тощо. За програмами підвищення кваліфікації в Кіровоградському ОІППО щорічно навчається приблизно 3400 слухачів.
Зовсім інші процеси і підходи визначено для підвищення кваліфікації публічних службовців місцевих органів влади. РЦПК сьогодні є тільки організаторами навчань. Вони не мають у штаті кафедр, викладачів, а їхні освітні програми орієнтовані на незначний обсяг годин, що направлено на розвиток тільки ситуативного мислення.
Станом на початок 2020 року (після оптимізації структури органів влади) потенційною базою Кіровоградського РЦПК є 9,2 тис. публічних службовців. Це більше 2000 державних службовців місцевих державних адміністрацій (ОДА и РДА), 1930 посадових осіб місцевого самоврядування, 5200 депутатів місцевих рад. Але якщо додати ще 2500 державних службовців територіальних управлінь ЦОВВ у Кіровоградській області, то вона збільшиться до 11,7 тис. (див. таблицю). Навіть якщо після завершення проведення реформи децентралізації кількість депутатів зменшиться до 1500, а замість чиновників РДА і ОДА будуть чиновники виконкомів громад, а їх кількість буде на рівні 2500 — 2700, все одно потенційна база слухачів РЦПК буде мінімум 9,5 — 10 тис.
Сьогодні є серйозне питання щодо підвищення кваліфікації депутатів місцевих рад: вони просто не мотивовані в отриманні знань у межах післядипломної освіти. Але це також може бути вирішено через законодавчий механізм обов’язкового підвищення кваліфікації в перші два роки після обрання з певними наслідками у разі ігнорування цієї норми.
Тому важливо вивчити досвід підвищення кваліфікації в інших сферах діяльності, щоб провести відповідний дискурс на національному рівні щодо питань зміни парадигми підвищення кваліфікації публічних службовців, а саме:
— з метою формування системного мислення місцевих чиновників і депутатів переглянути обсяги програм підвищення кваліфікації, які мають бути такими: короткострокові — 0,5 — 0,8 ЄКТС (15 — 24 аудиторні години); середньострокові — 0,8 — 2 ЄКТС (25 — 60 аудиторних годин); довгострокові (професійні) — 2 — 4 ЄКТС (61 — 120 аудиторних годин));
— після завершення реформи децентралізації вага відповідальності буде на місцевих органах влади, а враховуючи те, що територіальні управління ЦОВВ працюють для місцевих громад, то має формуватися і відповідна єдина регіональна політика щодо післядипломної освіти місцевих чиновників і депутатів;
— перебудова системи регіонального підвищення кваліфікації через створення в кожній області відповідних інститутів післядипломної освіти публічних службовців, як це існує сьогодні, наприклад для післядипломної педагогічної освіти;
— в обласних інститутах післядипломної освіти публічних службовців мають бути повноцінні кафедри з науково-педагогічними посадами та навантаженням, науково-дослідні підрозділи, зокрема центри оцінювання і тестування. Серед напрямів кафедр можуть бути: державне управління і державна служба; місцеве самоврядування; техногенна та екологічна безпека, надзвичайні ситуації.
Безумовно, сьогодні є намагання створити конкурентне середовище у сфері післядипломної освіти. І першою умовою є розширення кількості закладів освіти (провайдерів освітніх послуг), які надають такі послуги. Наприклад, зараз є намагання деяких педагогічних університетів отримувати ліцензії на послуги післядипломної педагогічної освіти, створюючи конкуренцію сталим обласним інститутам післядипломної педагогічної освіти.
Сьогодні послуги післядипломної освіти (підвищення кваліфікації) для публічних службовців в Україні надають більше 150 закладів так званих провайдерів освітніх послуг. При цьому для 70 — 75 % з них післядипломна освіта не є основним видом діяльності і розглядається як «додатковий бізнес». Але в умовах постійного дефіциту фінансування цієї статті видатків на підвищення кваліфікації для публічних службовців усіх місцевих органів влади і депутатського корпусу це тільки знижує якість послуг і ефективність роботи цих провайдерів. До речі, якість послуг і ефективність роботи провайдерів послуг у післядипломній освіті ніяк не вимірюються (безумовно, це тема окремого дослідження). Тому більш раціональним і ефективним було б створення міцних обласних інститутів післядипломної освіти публічних службовців.
