Антикорупційний калейдоскоп: деякі питання створення умов для розгляду повідомлень викривачів

Мова піде про роз’яснення «Щодо правового статусу викривача» від 23.06.2020 р. № 5, «Щодо надання викривачам безоплатної вторинної правової допомоги» від 09.07.2020 р. № 6 та «Щодо особливостей перевірки повідомлень про можливі факти корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, інших порушень Закону України «Про запобігання корупції» від 14.07.2020 р. № 1700.

Усі зазначені вище роз’яснення, які ми будемо використовувати у цій статті, відображають позицію НАЗК з метою забезпечення однакового застосування положень Закону України «Про запобігання корупції» у відповідній частині та мають рекомендаційний характер. У роз’ясненнях ураховано результати правозастосовної практики НАЗК.

Нагадаємо нашим читачам, що з 1 січня 2020 року розширено норми Закону в частині викривачів корупції відповідно до Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про запобігання корупції» щодо викривачів корупції» від 17 жовтня 2019 року № 198-IX.

Отже, кого Закон вважає викривачем? Як зазначається у статті 1,

— викривач — це фізична особа, яка за наявності переконання, що інформація є достовірною, повідомила про можливі факти корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, інших порушень цього Закону (далі — порушення Закону), вчинених іншою особою, якщо така інформація стала їй відома у зв’язку з її трудовою, професійною, господарською, громадською, науковою діяльністю, проходженням нею служби чи навчання або її участю у передбачених законодавством процедурах, які є обов’язковими для початку такої діяльності, проходження служби чи навчання.

У своїх Роз’ясненнях № 5, розділ І, НАЗК звертає увагу на істотні ознаки поняття «Викривач», зокрема:

1) викривач — це саме фізична особа (громадянин України, іноземець, особа без громадянства);

2) наявність переконання щодо достовірності інформації — упевненість особи, яка випливає із її життєвого досвіду, віку, професійного досвіду та інших обставин, що інформація, яку вона повідомляє, може свідчити про факти порушення Закону;

3) інформація — будь-які відомості та/або дані, які відомі особі, про можливі факти порушення Закону;

4) достовірність інформації — її властивість встановлювати реальну наявність фактичних даних про можливі факти порушення Закону;

5) повідомлення про можливі факти порушення Закону — здійснення інформування про фактичні дані, що підтверджують можливе порушення Закону, які можуть бути перевірені. Фактичні дані — це відомості про: обставини порушення, місце і час його вчинення, особу, яка вчинила правопорушення, тощо;

6) інформація стала відома викривачу у зв’язку з його: трудовою, професійною, господарською, громадською, науковою діяльністю, проходженням ним служби чи навчання або його участю у передбачених законодавством процедурах, які є обов’язковими для початку такої діяльності, проходження служби чи навчання.

Як зазначає НАЗК, для визнання особи викривачем достатнім є отримання нею інформації про порушення Закону під час здійснення одного із вищезазначених видів діяльності.

Види діяльності, здійснюючи які викривач може отримати інформацію про порушення Закону, у Роз’ясненні НАЗК № 5 розуміються у такому значенні:

трудова діяльність — діяльність найманого працівника, фізичної особи, яка забезпечує себе роботою самостійно, зокрема, надає послуги чи виконує роботи на підставі цивільно-правових договорів;

незалежна професійна діяльність — участь фізичної особи у науковій, літературній, артистичній, художній, освітній або викладацькій діяльності, діяльність лікарів, приватних нотаріусів, приватних виконавців, адвокатів, арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів), аудиторів, бухгалтерів, оцінщиків, інженерів чи архітекторів, особи, зайнятої релігійною (місіонерською) діяльністю, іншою подібною діяльністю за умови, що така особа не є працівником або фізичною особою — підприємцем та використовує найману працю не більш як чотирьох фізичних осіб (абзац другий підпункту 14.1.226 пункту 14.1 статті 14 Податкового кодексу України);

господарська діяльність — діяльність суб’єктів господарювання у сфері суспільного виробництва, спрямована на виготовлення та реалізацію продукції, виконання робіт чи надання послуг вартісного характеру, що мають цінову визначеність (стаття 3 Господарського кодексу України);

громадська діяльність — діяльність інститутів громадянського суспільства, їх посадових осіб, членів, представників і волонтерів щодо участі у формуванні і реалізації державної (місцевої) політики, реалізації статутних цілей та напрямів діяльності відповідних інститутів, яка пов’язана з їх офіційними відносинами з органами державної влади, місцевого самоврядування, зокрема, членство у громадських радах, поліцейських комісіях тощо;

наукова діяльність — інтелектуальна творча діяльність, спрямована на одержання нових знань та (або) пошук шляхів їх застосування, основними видами якої є фундаментальні та прикладні наукові дослідження (пункт 12 частини першої статті 12 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність»);

проходження служби — діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади АРК, органах місцевого самоврядування;

навчання — цілеспрямована діяльність учасників педагогічного процесу в системі освіти і професійного зростання, спрямована на максимальне засвоєння та усвідомлення навчального матеріалу і подальше застосування отриманих знань, умінь та навичок на практиці.

Крім того, НАЗК зазначає, що викривачем також буде вважатися особа, якій стала відома інформація під час участі у передбачених законодавством процедурах, які є обов’язковими для початку такої діяльності, це, зокрема, стажування, участь у конкурсі на зайняття посади/прийняття/відбір на роботу/службу, обрання до членів громадської ради, вступ до навчального закладу тощо.

НАЗК у своїх Роз’ясненнях № 5, розділ ІІІ, акцентує увагу, що у випадку відсутності хоча б однієї із вказаних вище істотних ознак особа не може вважатися викривачем, тобто особа, яка надала повідомлення, не буде вважатися викривачем, якщо інформація:

— не містить фактичних даних, а саме про обставини правопорушення, місце і час його вчинення, особу, яка його вчинила;

— стала їй відома не у зв’язку з трудовою, професійною, господарською, громадською, науковою діяльністю, проходженням служби чи навчання або участю у передбачених законодавством процедурах, які є обов’язковими для початку такої діяльності, проходження служби чи навчання.

Частиною четвертою статті 53 Закону передбачено, зокрема, що державні органи зобов’язані створити захищені анонімні канали зв’язку (канали онлайн-зв’язку, анонімні гарячі лінії, електронні поштові скриньки та інше), через які викривач може здійснити повідомлення, гарантовано зберігаючи свою анонімність. Вимоги до захисту таких каналів зв’язку визначає НАЗК.

Як зазначається у частині другій статті 53¹ Закону, зокрема, державні органи забезпечують викривачам умови для здійснення повідомлення про можливі факти корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, інших порушень цього Закону, у тому числі шляхом обов’язкового створення та забезпечення функціонування внутрішніх та регулярних каналів повідомлення про можливі факти корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, інших порушень цього Закону. Викривач самостійно визначає, які канали використовувати для повідомлення про можливі факти корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, інших порушень цього Закону, а саме: внутрішні, регулярні або зовнішні канали (частина перша статті 53² Закону).

Відповідно до частини першої статті 1 Закону:

— внутрішні канали повідомлення про можливі факти порушень Закону — це способи захищеного та анонімного повідомлення інформації, яка повідомляється викривачем керівнику або уповноваженому підрозділу (особі) органу або юридичної особи, у яких викривач працює, проходить службу чи навчання або на замовлення яких виконує роботу;

— регулярні канали повідомлення про можливі факти порушень Закону — шляхи захищеного та анонімного повідомлення інформації викривачем НАЗК, іншому суб’єкту владних повноважень, до компетенції якого належить розгляд та прийняття рішень з питань, щодо яких розкривається відповідна інформація. Регулярні канали обов’язково створюються спеціально уповноваженими суб’єктами у сфері протидії корупції, органами досудового розслідування, органами, відповідальними за здійснення контролю за дотриманням законів у відповідних сферах, іншими державними органами, установами, організаціями;

— зовнішні канали повідомлення про можливі факти порушень Закону — шляхи повідомлення інформації викривачем через фізичних чи юридичних осіб, у тому числі через засоби масової інформації, журналістів, громадські об’єднання, професійні спілки тощо.

Наказом Національного агентства з питань запобігання корупції від 02.04.2020 р. № 127/20, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 22.04.2020 р. за № 370/34653, затверджено вимоги до захисту анонімних каналів зв’язку, через які здійснюються повідомлення про можливі факти порушень Закону (далі — Вимоги).

У Вимогах передбачено типи захищених анонімних каналів зв’язку:

— канал отримання повідомлень із використанням офіційного вебсайту установи;

— канал отримання повідомлень із використанням електронних поштових скриньок;

— канал отримання голосових повідомлень із використанням технології ІР-телефонії (анонімна гаряча лінія);

— канал отримання голосових повідомлень із використанням телефонної мережі загального користування (анонімна гаряча лінія).

При цьому захист анонімних каналів зв’язку здійснюється шляхом побудови інформаційно-телекомунікаційної системи (далі — ІТС) із застосуванням комплексної системи захисту інформації, що має забезпечувати конфіденційність та гарантувати анонімність особи, яка здійснює повідомлення.

Комплексна система захисту інформації повинна мати атестат відповідності.

ІТС складається із таких систем: система отримання повідомлень із використанням офіційного вебсайту установи; система отримання повідомлень з використанням електронної поштової скриньки; система отримання голосових повідомлень (анонімна гаряча лінія) на основі технології ІР-телефонії.

У разі використання телефонної мережі загального користування для лінії фіксованого телефонного зв’язку в межах зони нумерації (місцевий телефонний зв’язок) установа забезпечує виділення окремих телефонних апаратів, які повинні бути розміщені у спеціально виділеному приміщенні. Доступ до таких телефонних апаратів повинні мати лише оператори. У системах ІТС не повинні застосовуватися функції моніторингу дій та ідентифікації особи, яка здійснила повідомлення. В документації на ІТС повинно бути визначено перелік інформації, що зберігається в ІТС, щодо особи, яка здійснила повідомлення.

Викривачі, як і їх близькі особи, перебувають під захистом держави.

Для захисту прав та представництва своїх інтересів викривач може користуватися всіма видами правової допомоги, передбаченої Законом України «Про безоплатну правову допомогу», або залучити адвоката самостійно. Саме так передбачено статтею 53 Закону. Зазначені норми Закону кореспондуються із Законом України «Про безоплатну правову допомогу», у статті 14 якого, зокрема, визначено, що викривач у зв’язку з повідомленням ним інформації про корупційне або пов’язане з корупцією правопорушення має право на всі види правових послуг, передбачені частиною другою статті 13 цього Закону, яка включає такі види правових послуг:

1) захист;

2) здійснення представництва інтересів осіб, що мають право на безоплатну вторинну правову допомогу, в судах, інших державних органах, органах місцевого самоврядування, перед іншими особами;

3) складення документів процесуального характеру.

Відповідно до статті 18 Закону України «Про безоплатну правову допомогу» звернення про надання одного з видів правових послуг, передбачених частиною другою статті 13 цього Закону, подаються особами, які досягли повноліття, до Центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги або до територіального органу юстиції за місцем фактичного проживання таких осіб незалежно від реєстрації місця проживання чи місця перебування особи. Разом із зверненням про надання безоплатної вторинної правової допомоги особа або законний представник особи повинні подати документи, що підтверджують належність особи або осіб, стосовно яких звертається законний представник, до однієї із вразливих категорій осіб, передбачених частиною першою статті 14 цього Закону.

Позицію НАЗК щодо надання викривачам безоплатної вторинної правової допомоги відображено у Роз’ясненнях від 09.07.2020 № 6. Так, НАЗК з урахуванням наведених вище норм згаданих законів зазначає, що викривачу для реалізації його права на безоплатну вторинну правову допомогу до центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги необхідно подати відповідне звернення разом з документами, що підтверджують здійснення ним повідомлення про можливі порушення Закону.

Такими документами можуть бути, зокрема:

1) копія відповіді органу (закладу, установи, організації чи юридичної особи) на повідомлення викривача;

2) копія листа органу (іншої організації) про результати попередньої перевірки за повідомленням викривача про можливі факти порушення Закону;

3) копія повідомлення НАЗК про початок досудового розслідування за участю викривача;

4) копія повідомлення НАЗК про участь викривача у справі про адміністративне правопорушення, пов’язане з корупцією;

5) витяг з Єдиного реєстру досудових розслідувань, до якого внесені відомості про заявника (викривача) у справі про корупційний злочин;

6) інші документи, видані уповноваженими органами, які підтверджують, що особа є викривачем у зв’язку із повідомленням нею інформації про можливі факти порушень Закону.

Відповідно до частини другої статті 53¹ Закону спеціально уповноважені суб’єкти у сфері протидії корупції, державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, юридичні особи публічного права та юридичні особи, зазначені в частині другій статті 62 цього Закону, забезпечують викривачам умови для здійснення повідомлення про можливі факти корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, інших порушень цього Закону, зокрема, шляхом визначення внутрішніх процедур і механізмів прийняття та розгляду повідомлень про можливі факти корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, інших порушень цього Закону, перевірки та належного реагування на такі повідомлення.

Позиція НАЗК щодо особливостей перевірки повідомлень викривачів про можливі факти порушень Закону відображена у Роз’ясненнях від 14.07.2020 р. № 7, у розділі ІІ яких НАЗК, зокрема, зазначає, що кожен із вказаних вище суб’єктів має розробити документ (документи), яким (якими) визначатимуться для внутрішніх та регулярних каналів повідомлення про порушення Закону внутрішні процедури і механізми прийняття та розгляду таких повідомлень, їх перевірки та належного на них реагування.

Залежно від виду повідомлення викривача (анонімне або із зазначенням авторства), йдеться у Роз’ясненні № 7, у Законі визначено відповідний порядок його перевірки. Так, перевірка анонімного повідомлення здійснюється в порядку, визначеному частиною п’ятою статті 53 Закону, а порядок здійснення перевірки за повідомленням із зазначенням авторства встановлено у статті 53² Закону.

Нагадаємо читачам, що відповідно до частини п’ятої статті 53 Закону повідомлення про можливі факти корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, інших порушень цього Закону може бути здійснене працівником відповідного органу без зазначення авторства (анонімно).

Анонімне повідомлення про можливі факти корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, інших порушень цього Закону підлягає розгляду, якщо наведена у ньому інформація стосується конкретної особи, містить фактичні дані, які можуть бути перевірені.

Анонімне повідомлення про можливі факти корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, інших порушень цього Закону підлягає перевірці у строк не більше 15 днів від дня його отримання. Якщо у вказаний строк перевірити інформацію, що міститься в повідомленні, неможливо, керівник відповідного органу або його заступник продовжують строк розгляду повідомлення до 30 днів від дня його отримання.

У разі підтвердження викладеної у повідомленні інформації про можливі факти корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, інших порушень цього Закону керівник відповідного органу вживає заходів щодо припинення виявленого порушення, усунення його наслідків та притягнення винних осіб до дисциплінарної відповідальності, а у випадках виявлення ознак кримінального або адміністративного правопорушення також інформує спеціально уповноваженого суб’єкта у сфері протидії корупції.

Для повідомлень із зазначенням авторства. Згідно з частиною третьою статті 53² Закону повідомлення про вчинення корупційного або пов’язаного з корупцією правопорушення, інших порушень цього Закону через регулярні або внутрішні канали повідомлення такої інформації підлягає попередній перевірці у строк не більш ніж 10 робочих днів.

За результатами попередньої перевірки службова особа, відповідальна за її проведення, приймає одне з таких рішень:

— призначити проведення внутрішньої (службової) перевірки або розслідування інформації у разі підтвердження фактів, викладених у повідомленні, або необхідності подальшого з’ясування їх достовірності;

— передати матеріали до органу досудового розслідування у разі встановлення ознак кримінального правопорушення або до інших органів, уповноважених реагувати на виявлені правопорушення в порядку, передбаченому Кримінальним процесуальним кодексом України;

— закрити провадження у разі непідтвердження фактів, викладених у повідомленні.

Викривачу надається детальна письмова інформація про результати попередньої перевірки за його повідомленням про можливі факти корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, інших порушень цього Закону у триденний строк з дня завершення відповідної перевірки.

У разі якщо отримана інформація про можливі факти корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, інших порушень цього Закону не належить до компетенції органу або юридичної особи, до якого (якої) вона надійшла, викривач повідомляється про це у триденний строк без проведення попередньої перевірки із роз’ясненням щодо компетенції органів або юридичних осіб, уповноважених на проведення перевірки або розслідування відповідної інформації.

У разі якщо отримана інформація стосується дій або бездіяльності керівника відповідного органу або юридичної особи, до якого (якої) надійшла інформація, така інформація без проведення попередньої перевірки у триденний строк надсилається до НАЗК, що визначає порядок подальшого розгляду такої інформації.

Внутрішня (службова) перевірка або розслідування за повідомленням про можливі факти корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, інших порушень цього Закону проводиться у строк не більше 30 днів з дня завершення попередньої перевірки. Якщо у зазначений строк перевірити повідомлену інформацію неможливо, керівник відповідного органу або юридичної особи чи його заступник подовжують строк перевірки або розслідування інформації до 45 днів, про що повідомляється викривач.

Проведення внутрішньої (службової) перевірки або розслідування не може бути доручене особі, якої або близьких осіб якої стосується повідомлена інформація.

За результатами внутрішньої (службової) перевірки службова особа, відповідальна за її проведення, приймає одне з таких рішень:

— передати матеріали до органу досудового розслідування у разі встановлення ознак кримінального правопорушення або до інших органів, уповноважених реагувати на виявлені правопорушення;

— у межах компетенції про притягнення до відповідальності осіб, винних у порушенні законодавства, інформацію стосовно яких повідомлено, про усунення виявлених порушень, причин та умов вчинення правопорушення, спричинених ними наслідків, а також про здійснення заходів щодо відновлення прав і законних інтересів осіб та відшкодування збитків, шкоди, завданої фізичним та юридичним особам внаслідок допущених порушень.

Матеріали попередньої та внутрішньої (службової) перевірок або розслідувань повідомленої інформації про вчинення корупційного або пов’язаного з корупцією правопорушення, інших порушень цього Закону зберігаються відповідним органом або юридичною особою протягом трьох років з дня отримання такої інформації.

Інформація про кримінальне правопорушення, одержана органами досудового розслідування, розглядається в порядку, визначеному Кримінальним процесуальним кодексом України.

Інформація про адміністративне правопорушення, одержана органами, уповноважені особи яких мають право складати протоколи про відповідні адміністративні правопорушення, розглядається в порядку, визначеному законом.

Слід звернути увагу читачів на те, що розширюються також повноваження уповноважених підрозділів (уповноважених осіб) з питань запобігання та виявлення корупції у сфері захисту викривачів. Так, як встановлено статтею 53⁹ Закону, до повноважень таких підрозділів належать:

1) організація роботи внутрішніх каналів повідомлення про можливі акти корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, інших порушень цього Закону, отримання та організація розгляду повідомленої через такі канали інформації;

2) співпраця з викривачами, забезпечення дотримання їхніх прав та гарантій захисту, передбачених законом;

3) надання працівникам відповідного органу чи юридичної особи або особам, які проходять у них службу чи навчання, чи виконують певну роботу, методичної допомоги та консультацій щодо повідомлення про можливі факти корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, інших порушень цього Закону та захисту викривачів, проведення внутрішніх навчань з цих питань.

Підсумовуючи, можна зазначити, що правовий статус викривачів, створення умов для повідомлень викривачів та порядок перевірки їх повідомлень мають свої особливості, правозастосовна практика з цих питань незначна. Законодавство у сфері захисту викривачів удосконалюватиметься.

Автори статті сподіваються, що наведена інформація буде корисною для використання у практичній роботі. Бажаємо нашим читачам здоров’я та лагідної осені!