1Далі за текстом — Закон № 157.
Референдуму не буде
Напевно мало кого здивуємо тим, що і до прийняття Закону № 157 чинним законодавством була передбачена можливість об’єднання для територіальних громад. Вона була передбачена у ст. 6 Закону України від 21.05.97 р. № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»2. У ній, зокрема, передбачалося, що територіальні громади сусідніх сіл можуть об’єднуватися в одну територіальну громаду, створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати єдиного сільського голову. При цьому добровільне об’єднання територіальних громад мало відбуватися за рішенням місцевих референдумів відповідних територіальних громад сіл. Власне таке рішення було наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об’єднання комунального майна. Вихід із складу сільської громади також мав здійснюватися за рішенням референдуму відповідної територіальної громади.
2Далі за текстом — Закон № 280.
Водночас в пояснювальній записці ще до проекту Закону № 157 зазначалося, що власне необхідність розроблення цього проекту була зумовлена суперечливістю положень ст. 6 Закону № 280. Серед підстав для прийняття Закону № 157 була також зазначена відсутність процедури об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, з цим неможливо не погодитися. Дійсно, в Законі № 280 щодо цього відсутні будь-які положення. Нагадаємо, що механізм проведення місцевих референдумів у законодавстві України наразі відсутній. Розробка відповідного закону знаходиться тільки в планах Уряду.
Таким чином законодавець, прийнявши Закон № 157, усунув перелічені прогалини. І в першу чергу були внесені відповідні зміни до ст. 6 Закону № 280. Відтепер в цій статті передбачається, що територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об’єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову. Крім іншого визначено, що територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об’єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об’єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.
Отже, законодавець взагалі вилучив зі ст. 6 Закону № 280 (ср. ) згадування про місцевий референдум. Що ж до процедури об’єднання: тепер в цій нормі чітко і прямо передбачається, що порядок об’єднання визначено в окремому законі, яким і є Закон № 157.
Загальні принципи та умови об’єднання
Отже, Закон № 157 і є саме тим документом, який відтепер регулює відносини, що виникають у процесі добровільного об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст. Він передбачає встановлення основних умов об’єднання територіальних громад та порядку його ініціювання. Також в Законі № 157 визначені порядок утворення об’єднаної територіальної громади та порядок діяльності органів місцевого самоврядування3в об’єднаній територіальній громаді до формування нових органів. Крім іншого в новому Законі врегульовуються питання правонаступництва, управління об’єктами комунальної власності, формування бюджету, форми державної підтримки, зокрема фінансової тощо.
3Далі за текстом — ОМС.
Міністр регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України Геннадій Зубко зазначив4, що Закон № 157 передбачає чотири етапи впровадження:
4Про це йдеться в інформації, з якою можна ознайомитися за посиланням: http://www.kmu.gov.ua/control/publish/article?art_id=248000613
| 1 | затвердження Методики формування спроможних територіальних громад5, яка має стати методичною основою для підготовки Перспективних планів формування територій громад області6 |
| 2 | затвердження Перспективного плану |
| 3 | об’єднання територіальних громад у відповідності до Перспективного плану |
| 4 | формування ОМС об’єднаних територіальних громад |
5 Далі за текстом — Методика.
6 Далі за текстом — Перспективний план.
Цікаво, що така поетапність прямо не прослідковується при аналізі тексту Закону № 157. Отже, доводиться спиратися лише на коментарі високопосадовців. Таким чином, реальний процес об’єднання може розпочатися лише після прийняття Мінрегіоном відповідної Методики, яка потім затверджується КМУ (ст. 11 Закону № 157). На момент підготовки цієї статті відомо, що така Методика вже розроблена Мінрегіоном і повинна бути доопрацьована учасниками робочої групи з питань сприяння реформуванню територіальних громад базового рівня до 16.03.15 р7. А поки що поговоримо про основні вимоги Закону № 157.
7 Про це йдеться в інформації, з якою можна ознайомитися за посиланням: http://www.rada.gov.ua/news/Top-novyna/105663.html
Дуже важливо, що Закон № 157 закріпив основні принципи добровільного об’єднання територіальних громад. Так, зокрема передбачається, що об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням:
| 1 | конституційності та законності |
| 2 | добровільності |
| 3 | економічної ефективності |
| 4 | державної підтримки |
| 5 | повсюдності місцевого самоврядування |
| 6 | прозорості та відкритості |
| 7 | відповідальності |
Зупинимося на деяких принципах. Деякі ради (здебільшого сільські та селищні) наголошують на примусово-добровільному характері об’єднання. Підставою для цього слугують все ті ж Методика та Перспективний план, які розробляються саме органами виконавчої влади і, як виходить, — для ОМС. Тобто, ставиться під сумнів сам принцип добровільності — саме так вважають деякі ради. Звісно, можна було б погодитися з такою позицією, якби не одне «але». Як правило, Закон є тим нормативним актом, який закріплює основні принципи, умови, вимоги тощо. В свою чергу будь-який Закон передбачає наявність підзаконних актів, якими він і впроваджується в життя. Як правило, такі підзаконні акти стають покроковою інструкцією для вчинення тих чи інших дій. Так, наприклад, в проекті Методики йдеться про те, що при прийнятті рішень щодо формування спроможної громади мають використовуватися:
| 1 | планово-картографічний матеріал, що відображає населені пункти, межі АР Крим, областей, районів, міст обласного та районного значення, сільських та селищних рад; шляхи сполучення (залізниці, автомобільні шляхи); гідрографію, ґрунтово-рослинний покрив |
| 2 | статистична інформація щодо демографічної ситуації на її території та тенденції до її зміни |
| 3 | дані щодо основних місць працевлаштування жителів та напрямки їх щоденної міграції |
| 4 | дані про існуючу мережу бюджетних установ та організацій, наявність існуючої ресурсної інфраструктури зокрема, і адміністративних будівель |
| 5 | етнічні, історичні, культурні особливості територій |
Проект Методики містить й інші «критерії» об’єднання спроможних територіальних громад. Таким чином Методика має стати такою собі підказкою для тих громад, які вирішать скористатися наданими Законом № 157 правом та можливістю об’єднатися. Крім того, Методика також є базовим документом для обласних державних адміністрацій, які, керуючись нею, повинні розробити Перспективні плани.
Слід також зазначити, що Перспективні плани в свою чергу мають стати гарантією іншого принципу добровільного об’єднання територіальних громад — повсюдності місцевого самоврядування. Відповідно до цього принципу місцеве самоврядування має здійснюватися на всій території України, що означає відсутність територій, на які не поширюється юрисдикція територіальних громад і відповідних ОМС.
Тепер щодо суб’єктів добровільного об’єднання територіальних громад. Ними є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст (ст. 3 Закону № 157). Після об’єднання можуть бути утворені:
міська територіальна громада | адміністративним центром визначено місто |
селищна територіальна громада | адміністративним центром визначено селище |
сільська територіальна громада | адміністративним центром визначено село |
Тобто вид новоутвореної об’єднаної територіальної громади залежить від адміністративного центру. Відповідно до ч. 2 ст. 4 Закону № 157 адміністративним центром об’єднаної територіальної громади визначається населений пункт (село, селище, місто), який має розвинуту інфраструктуру і, як правило, розташований найближче до географічного центру території об’єднаної територіальної громади. Це одна з вимог (умов) добровільного об’єднання. При цьому найменування об’єднаної територіальної громади, як правило, є похідним від найменування населеного пункту (села, селища, міста), визначеного її адміністративним центром.
Довідка
Зауважте, що основні положення визначення адміністративних центрів майбутніх спроможних територіальних громад передбачені в проекті Методики.
Є й інші умови об’єднання. Вони перелічені в ч. 1 ст. 4 Закону № 157, в якій зазначається, що добровільне об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов:
| 1 | у складі об’єднаної територіальної громади не може бути іншої територіальної громади, яка має свій представницький ОМС |
| 2 | територія об’єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об’єднаної територіальної громади визначаються за зовнішніми межами юрисдикції рад територіальних громад, що об’єдналися |
| 3 | об’єднана територіальна громада має бути розташована в межах території АР Крим, однієї області |
| 4 | при прийнятті рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об’єднаної територіальної громади |
| 5 | якість та доступність публічних послуг, що надаються в об’єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об’єднання |
Увага! Добровільне об’єднання територіальних громад не призводить до зміни статусу населених пунктів як сільської чи міської місцевості.
Порядок добровільного об’єднання
На підтвердження анонсованої добровільності об’єднання територіальних громад можна привести ст. 5 Закону № 157, яка визначила перелік ініціаторів добровільного об’єднання територіальних громад сіл, селищ та міст. Так, ініціювати об’єднання можуть:
| 1 | сільський, селищний, міський голова |
| 2 | не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради |
| 3 | члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи — форма волевиявлення членів територіальної громади, що полягає в ініціюванні розгляду сільською, селищною радою будь-якого питання місцевого значення |
| 4 | органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади) |
З позиціями 1, 2 та 4 таблиці більш-менш все зрозуміло. Зупинимося на позиції 3, яка, на наш погляд, вимагає додаткової інформації.
Нагадаємо, що право членів територіальної громади ініціювати розгляд у раді (в порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування (яким є добровільне об’єднання територіальних громад), закріплене в ст. 9 Закону № 280.
Слід зазначити, що порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається представницьким ОМС або статутом територіальної громади з урахуванням вимог Закону України від 11.09.03 р. № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Увага! Місцева ініціатива, внесена на розгляд ради у встановленому порядку, підлягає обов’язковому розгляду на відкритому засіданні ради за участі членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи. Рішення ради, прийняте з питання, внесеного на її розгляд шляхом місцевої ініціативи, обнародується в порядку, встановленому представницьким ОМС або статутом територіальної громади.
Тобто, наприклад, якщо буде зволікання з боку сільского, селищного, міського голови у вирішенні питання об’єднання, але на це буде воля членів територіальної громади, цілком ймовірна ситуація, коли з такою ініціативою виступить сама територіальна громада. Головне — зробити все з дотриманням вимог діючого законодавства (в даному випадку як Закону № 157, так і Закону № 280, а також відповідного локального документа, який передбачає порядок подання такої ініціативи). Щоправда, у зв’язку з цим виникає ще одне запитання: як бути тим громадам, де такі порядки не затверджені? Тому рекомендуємо тим ОМС, де відсутні відповідні порядки, затвердити їх. Лише таким чином можна забезпечити членам територіальних громад використати своє право на ініціювання пропозицій щодо об’єднання територіальних громад.
Порядок добровільного об’єднання територіальних громад (керуючись вимогами Закону № 157) можна поділити на певні кроки.
Крок 1. Надання пропозиції щодо ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад. Вона повинна, зокрема, містити:
| 1 | перелік територіальних громад, що об’єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів |
| 2 | визначення адміністративного центру об’єднаної територіальної громади та її найменування |
Крок 2. Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції.
Увага! Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.
Нагадаємо, що порядки проведення громадських обговорень мають бути в кожній територіальній громаді. Якщо ж їх немає, то доведеться розробити та затвердити рішенням сесії відповідної місцевої ради. Але хочеться вірити, що вони все ж таки є…
Крок 3. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення:
1 | про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад |
2 | делегування представника (представників) до спільної робочої групи |
Крок 4. Сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об’єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.
Крок 5. Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об’єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Тобто повторюється процедура, зазначена в Кроці 2.
Крок 6. Такий же, як і для ради — ініціатора пропозиції об’єднання (процедура визначена в Кроці 3). Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи. Хоча на цьому етапі може бути прийняте рішення і про відмову в наданні згоди на об’єднання. Тоді, звісно, це буде останній крок саме для тієї ради, яка відмовиться від пропозиції об’єднатися.
Крок 7. У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об’єднання:
| 1 | приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад |
| 2 | інформує про це Верховну Раду АР Крим, Раду міністрів АР Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію |
Отже, лише коли всі ради міст, селищ чи сіл, що хочуть об’єднатися, приймуть відповідні рішення, створюється спільна робоча група.
Крок 8. Утворення спільної робочої групи, що є початком власне процедури добровільного об’єднання територіальних громад.
Увага! Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об’єднується.
Саме на спільну робочу групу покладається обов’язок готувати проекти відповідних рішень місцевих рад щодо добровільного об’єднання територіальних громад (ст. 6 Закону № 157).
Тепер щодо вимог до проектів рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад. Вони визначені в ст. 7 Закону № 157.
Так, проекти рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити:
1 | перелік територіальних громад, що об’єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів |
2 | визначення адміністративного центру об’єднаної територіальної громади та її найменування |
3 | план організаційних заходів щодо добровільного об’єднання територіальних громад |
Крок 9. Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов’язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад. За результатами обговорення сільські, селищні, міські голови вносять питання про схвалення проекту на розгляд сільських, селищних, міських рад.
Важливо
Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з урахуванням результатів громадського обговорення.
Крок 10. Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад у п’ятиденний строк подаються Раді міністрів АР Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.
Крок 11. Рада міністрів АР Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів АР Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.
Увага! Стаття 7 Закону № 157 передбачає два можливі варіанти висновків за результатами розгляду проектів рішення місцевих рад щодо добровільного об’єднання територіальних громад:
у разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад Конституції та законам України | у разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад Конституції та законам України |
сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об’єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об’єднання територіальних громад. Примітка. Сьогодні відсутній порядок проведення місцевих референдумів, тому поки що в цій частині ця норма не буде діяти | Рада міністрів АР Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом. Примітка. В цій частині Закон № 157 прямо не вказує: в які саме терміни здійснюється таке поверенення. Водночас зі змісту його ст. 7 можна зробити висновок, що у цьому випадку повинен застосовуватися десятиденний термін для повернення, про який йшлося у Кроці 11. Крім того, вважаємо, що у такому висновку про невідповідність мають бути зазначені всі критерії такої невідповідності. Хоча про зміст саме такого висновку Закон № 157 не містить жодних положень |
Крок 12. У разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішення про добровільне об’єднання територіальних громад (у разі підтримки добровільного об’єднання територіальних громад на місцевому референдумі) сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об’єднання територіальних громад, звертається з поданням до Верховної Ради АР Крим, обласної ради про утворення об’єднаної територіальної громади.
Закон № 157 чомусь замовчує про необхідність додавання до подання інших документів (рішень сільських, селищних, міських рад про добровільне об’єднання територіальних громад, висновків щодо їх відповідності Конституції та законам України). Скоріш за все, це питання з’ясується вже на практиці об’єднання.
Крок 13. Верховна Рада АР Крим, обласна рада протягом 30 днів розглядає подання про утворення об’єднаної територіальної громади та приймає відповідне рішення.
Важливо
Якщо до складу об’єднаної територіальної громади передбачається входження територіальної громади, розташованої на території суміжного району, Верховна Рада АР Крим, обласна рада звертається з поданням до Верховної Ради України щодо зміни меж відповідних районів у порядку, визначеному законом. У такому разі питання про утворення об’єднаної територіальної громади розглядається Верховною Радою АР Крим, обласною радою протягом 30 днів з дня набрання чинності рішенням Верховної Ради України про зміну меж відповідних районів.Нагадаємо, що відповідно до ст. 6, 174 Земельного кодексу України рішення про встановлення і зміну меж районів і міст приймається Верховною Радою України за поданням Верховної Ради АР Крим, обласних, Київської чи Севастопольської міської рад.
Слід зазначити, що випадки, коли будуть об’єднуватися місцеві ради із суміжних районів, можуть призвести до деяких ускладнень. Сьогодні відсутній Закон, який би регламентував адміністративно-територіальний устрій України, хоча відповідні проекти є (і не один). При цьому нагадаємо, що навіть після прийняття Конституції України 28.06.96 р. траплялися випадки визначення порядку встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних одиниць (утворень) в Україні відповідно ще до Указу Президії Верховної Ради УРСР «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою УРСР» від 12.03.82 р. № 1564-X. Тож, скоріш за все, цей досвід буде використовуватися поки що й надалі.
Також зауважте, що для встановлення або зміни меж адміністративно-територіальних одиниць розробляються проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж відповідних адміністративно-територіальних одиниць (ст. 46 Закону України від 22.05.03 р. № 858-IV «Про землеустрій»). При цьому проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці підлягає погодженню сільськими, селищними, міськими, районними радами, районними державними адміністраціями, за рахунок території яких планується здійснити розширення її меж. У разі розширення меж населеного пункту за рахунок території, яка не входить до складу відповідного району, або якщо районна рада не утворена, проект погоджується з Радою міністрів АР Крим, обласною державною адміністрацією. А це все час.
Ось такі основні кроки процесу добровільного об’єднання територіальних громад: від ініціювання пропозиції до прийняття відповідного рішення, зокрема, обласною радою.
Утворена об’єднана територіальна громада
Відповідно до ст. 8 Закону № 157 повноваження ОМС, сільського, селищного, міського голови територіальних громад, що об’єдналися, припиняються з моменту набуття повноважень новообраними ОМС, сільським, селищним, міським головою територіальної громади, утвореної внаслідок добровільного об’єднання. Для цього, зрозуміло, необхідно провести місцеві вибори. Тому законодавець передбачив, що Верховна Рада АР Крим, обласна рада одночасно з прийняттям рішення про утворення об’єднаної територіальної громади призначає перші місцеві вибори депутатів сільської, селищної, міської ради об’єднаної територіальної громади та відповідно сільського, селищного, міського голови.
До речі, про призначення перших місцевих виборів саме Верховною Радою АР Крим та обласними радами зазначається і в ст. 14 Закону України від 10.07.10 р. № 2487-VI «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів».
Важливо
Органи місцевого самоврядування об’єднаної територіальної громади є правонаступниками активів і пасивів (зобов’язань) органів місцевого самоврядування територіальних громад, що об’єдналися.
Крім того, Закон № 157 передбачив, що бюджети територіальних громад, що об’єдналися, виконуються окремо до закінчення бюджетного періоду.
Бюджет же об’єднаної територіальної громади має розроблятися з урахуванням особливостей підготовки місцевих бюджетів, визначених бюджетним законодавством.
З утворенням нової об’єднаної територіальної громади, обранням нових ОМС попередні ОМС (власне як і територіальні громади, які увійшли до складу нової) повинні припинити своє існування. Ця практика нова для України. Закон № 157 визначив в цій частині, що заходи щодо припинення в результаті ліквідації ОМС територіальних громад, що об’єдналися, як юридичних осіб здійснює ліквідаційна комісія відповідно до закону. Така комісія утворюється новообраною сільською, селищною, міською радою.
Довідка
Процедура ліквідації юридичної особи прописана у трьох нормативних актах: Цивільному кодексі України, Господарському кодексі України та Законі України від 15.05.03 р. № 755-IV «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців». При цьому Кодекси встановлюють загальні принципи процедури ліквідації, а Закон цю процедуру деталізує.
Беручи до уваги, що раніше не доводилося стикатися з ліквідацією ОМС і впровадженням щодо цього відповідних заходів, можна прогнозувати, що питання будуть виникати. Розібратися з ними у нас з вами ще є час.
Важливо
У період з дня набрання чинності рішенням Верховної Ради АР Крим, обласної ради про утворення об’єднаної територіальної громади до формування ОМС об’єднаної територіальної громади відчуження, передача в оренду (користування), заставу (іпотеку), лізинг, концесію, оперативне управління об’єктів комунальної власності територіальних громад, що об’єдналися, забороняється.
Тобто від моменту прийняття рішення про утворення об’єднаної територіальної громади і до формування відповідних ОМС (що відбудеться лише після проведення місцевих виборів) Закон № 157 наклав табу на розпорядження комунальною власністю територіальних громад, що об’єдналися.
Підтримка державою об’єднаної територіальної громади
Слід зазначити, що держава одразу анонсувала, що буде здійснювати підтримку добровільного об’єднання територіальних громад. Це, а також прирівнювання бюджетів об’єднаних громад до бюджетів міст обласного значення, мають спонукати територіальні громади до об’єднання. Яку ж підтримку готова надати держава новим «утворенням»?
У ст. 9 Закону № 157 йдеться про декілька форм такої підтримки:
інформаційно-просвітницька | забезпечують Рада міністрів АР Крим, місцеві державні адміністрації |
організаційна | |
методична | методичне забезпечення добровільного об’єднання територіальних громад, визначення обсягів та форми підтримки здійснює центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування |
фінансова | шляхом надання об’єднаній територіальній громаді коштів у вигляді субвенцій на формування відповідної інфраструктури згідно з планом соціально-економічного розвитку такої територіальної громади |
Зупинемо вашу увагу на фінансовій підтримці. Суттєвими є сама процедура та строки, яких необхідно дотримуватися для отримання цієї підтримки. Вони визначені в ст. 10 Закону № 157. В ній, зокрема, передбачено, що пропозиції щодо надання фінансової підтримки об’єднаній територіальній громаді вносяться Радою міністрів АР Крим, відповідною обласною державною адміністрацією за поданням місцевої ради об’єднаної територіальної громади Кабінету Міністрів України не пізніше 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому передбачається надання такої фінансової підтримки. Тобто, щоб розраховувати на фінансову підтримку у наступному бюджетному році, об’єднана територіальна громада має попіклуватися про це вже в поточному році.
При цьому в Законі № 157 визначено, що загальний обсяг фінансової підтримки розподіляється між бюджетами об’єднаних територіальних громад пропорційно до площі об’єднаної територіальної громади та кількості сільського населення у такій територіальній громаді з рівною вагою обох цих факторів.
Загальний обсяг субвенцій на формування відповідної інфраструктури об’єднаних територіальних громад визначається законом про Державний бюджет України.
Увага! Порядок надання субвенцій з державного бюджету об’єднаним територіальним громадам має бути встановлений КМУ.
Староста: нова складова в системі місцевого самоврядування
Крім того, що Законом № 157 в новій редакції була викладена ст. 6 Закону № 280, ним же була змінена і стаття 5 цього Закону, яка визначає систему місцевого самоврядування. Відтепер складовою цієї системи є староста. У зв’язку з розширенням системи місцевого самоврядування за рахунок старост виникла відповідно і необхідність у визначенні його статусу. Тому Закон № 280 був доповнений новою ст. 141«Староста». Слід зазначити, що посада старости з’явиться лише після того, як завершиться процес об’єднання територіальних громад. Це випливає власне зі змісту самої статті.
Так, передбачається, що у селах, селищах, визначених за рішенням місцевої ради об’єднаної територіальної громади, утвореної відповідно до Закону № 157, за винятком її адміністративного центру, обирається староста на строк повноважень місцевої ради. Зверніть увагу, що старости можуть бути не в усіх селах чи селищах, а лише в тих, перелік яких визначить рада. Щоправда, на сьогодні залишається незрозумілим: який порядок обрання старости? Відносно цього, в ч. 5 ст. 141 Закону № 280 лише зазначається, що старости обираються в порядку, визначеному законом.
Тепер щодо статусу старости. Він є посадовою особою місцевого самоврядування, тобто особою, яка працює в ОМС, має відповідні посадові повноваження у здійсненні організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету. Саме таке визначення посадової особи містить Закон № 280.
Староста відповідно до оновленого Закону № 280 наділяється певними повноваженнями, основні з них визначені все в тій же ст. 141. Відповідно до неї староста:
1 | представляє інтереси жителів села, селища у виконавчих органах сільської, селищної, міської ради |
2 | сприяє жителям села, селища у підготовці документів, що подаються до ОМС |
3 | бере участь у підготовці проекту бюджету територіальної громади в частині фінансування програм, що реалізуються на території відповідного села, селища |
4 | вносить пропозиції до виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради з питань діяльності на території відповідного села, селища виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, підприємств, установ, організацій комунальної форми власності та їх посадових осіб |
5 | здійснює інші обов’язки, визначені Положенням про старосту |
Увага! Положення про старосту затверджується сільською, селищною, міською радою відповідної об’єднаної територіальної громади. У Положенні визначаються права і обов’язки старости, порядок його звітності, інші питання, пов’язані з діяльністю старости.
Отже, кожна рада об’єднаної територіальної громади повинна буде самостійно визначитися з тим, якими правами та обов’язками наділити старосту (звісно, в межах діючого законодавства), та розробити відповідне Положення.
Крім іншого, законодавець, передбачивши для старости повноваження щодо внесення пропозицій до виконавчого комітету, визначив, що староста є членом виконавчого комітету ради об’єднаної територіальної громади за посадою ( ч. 6 ст. 141Закону № 280).
Відповідні зміни, пов’язані із членством старости у виконавчому комітеті, були внесені і в ст. 51 Закону № 280. Зокрема, ч. 4 цієї статті було викладено в новій редакції, згідно з якою до складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради входять також за посадою секретар відповідної ради, староста (старости).
Слід зазначити, що від моменту об’єднання територіальних громад і до врегулювання процесуальних моментів, пов’язаних з обранням старост, потрібен певний час. Тому законодавець передбачив, що у селах, селищах, в яких знаходилися ОМС територіальних громад, що об’єдналися, обов’язки старости до обрання на перших виборах старости виконує особа, яка здійснювала повноваження сільського, селищного голови відповідної територіальної громади до об’єднання.
Наостанок…
Закон № 157 вимагає прийняття низки підзаконних актів. Тому КМУ було доручено протягом 3 місяців з дня набрання чинності цим Законом:
1) забезпечити прийняття нормативно-правових актів, передбачених Законом № 157;
2) привести свої нормативно-правові акти у відповідність із Законом № 157;
3) забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади у відповідність із Законом № 157.
Наприклад, одним з документів, який має прийняти КМУ, є порядок надання субвенцій з державного бюджету об’єднаним територіальним громадам (ч. 5 ст. 10 Закону № 157).
Крім іншого, КМУ найближчим часом повинен затвердити Методику формування спроможних територіальних громад, проект якої як відомо вже розроблений Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (ч. 2 ст. 11 Закону № 157).
Також нагадаємо, що невдовзі на базі місцевих адміністрацій мають бути відкриті офіси з впровадження реформ з питань децентралізації влади. Такі регіональні офіси, на думку Мінрегіону, повинні стати таким собі «містком» між центральною та місцевою владою, які допоможуть у налагодженні зворотного зв’язку в ході проведення реформи та дозволять налагодити тісну комунікацію між територіальними громадами, Урядом та Парламентом. Це в свою чергу дасть можливість доносити інформацію не тільки на місцях, де впроваджуються реформи, а й отримувати зворотний зв’язок про перебіг цього процесу.
Інформація для роздуму
Сподіваємося, що всі звернули увагу на визначені Законом № 157 строки здійснення окремих етапів об’єднання територіальних громад. Наприклад, в статтях Закону, де йдеться про громадське обговорення, часто використовується фраза, що воно здійснюється протягом чи то 30 чи 60 днів.
Тому у більшості територіальних громад, які вирішать об’єднатися, вже на практиці може виникнути запитання: такий вираз означає, що громадське обговорення має проводитися протягом того максимально визначеного терміну, який встановлений, наприклад, в тій же ст. 5 Закону № 157? Тобто, чи значить це те, що від дня початку громадського обговорення і до дня його завершення має минути саме, наприклад, 30 днів (відповідно до ст. 5 Закону № 157 громадське обговорення пропозиції щодо ініціювання добровільного об’єднання)? Хоча цю норму можна розуміти і по-іншому: громадьске обговорення проводиться в межах встановлених 30 днів і не важливо, скільки по факту займе цей процес (один день, два чи декілька годин).
Так, зокрема, серед фахівців поширеною є думка, що маються на увазі все ж таки максимальні часові рамки, в межах яких і повинен відбутися відповідний захід. Тобто не потрібно чекати, поки мине (на прикладі тієї ж ст. 5 Закону № 157) 30 днів для громадського обговорення, головне, щоб воно було проведено в межах саме цих 30 днів і не пізніше. А це може бути і день, і два тощо.
Такий же підхід щодо застосування термінів, визначених в Законі № 157, напевно, буде доречним використовувати також в інших випадках, передбачених цим Законом. Наприклад, в ст. 7 йдеться про громадське обговорення протягом 60 днів проектів рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад. Тож якщо дотримуватися раніше вибудованої логіки, то немає необхідності здійснювати таке обговорення всі 60 днів, головне — «вкластися» в цей термін. Тобто воно може проводитися в межах 60 днів, відлік яких почнеться, наприклад, з 01.05.15 р. і завершиться відповідно 29.06.15 р. включно, а по факту зайняти один чи більше днів.
Наскільки розуміння вказаних термінів відповідає дійсності, складно поки що говорити. Слід лише зазначити, що зміст відповідних статей Закону № 157 не дає можливості однозначного їх застосування на практиці.
