1 Далі за текстом — ОМС.
На даний час в Україні спостерігається різке скорочення природоохоронних витрат із державного та місцевого бюджетів через брак коштів. Щоб виправити ситуацію, активно формуються альтернативні джерела, серед яких почесне місце займають екологічні фонди.
Варто сказати, що такі фонди відіграють важливу роль у фінансуванні природоохоронної діяльності в країнах Центральної та Східної Європи. Тож створення таких фондів в Україні є величезним кроком на шляху до покращення екологічної ситуації в країні.
Зауважимо: законодавчою основою для формування і функціонування фондів охорони навколишнього природного середовища став Закон України від 25.06.91 р. № 1264-XII «Про охорону навколишнього природного середовища»2.
2 Далі за текстом — Закон № 1264.
Щоб розібратись із такими фондами, треба чітко розуміти, які саме повноваження мають місцеві ради у галузі охорони навколишнього середовища.
Повноваження місцевих рад у галузі охорони навколишнього середовища
Місцеві ради несуть відповідальність за стан навколишнього природного середовища на своїй території і в межах своєї компетенції. Саме про це зазначено у положеннях Закону № 1264.
Які ж повноваження мають місцеві ради?
До повноважень місцевих рад у галузі охорони навколишнього природного середовища відносять:
| 1 | забезпечення: |
| 1.1 | реалізації екологічної політики України, екологічних прав громадян |
| 1.2 | інформування населення про стан навколишнього природного середовища, функціонування місцевих екологічних автоматизованих інформаційно-аналітичних систем |
| 1.3 | контролю за додержанням законодавства про охорону навколишнього природного середовища |
| 2 | надання згоди на розміщення на своїй території підприємств, установ і організацій у порядку, визначеному законом |
| 3 | видачу (переоформлення, видачу дублікатів, анулювання) дозволів на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення у випадках, передбачених законом |
| 4 | затвердження: |
| 4.1 | з урахуванням екологічних вимог проектів планування і забудови населених пунктів, їх генеральних планів та схем промислових вузлів |
| 4.2 | місцевих екологічних програм |
| 5 | приймання рішення про організацію територій та об’єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні |
| 6 | організацію: |
| 6.1 | вивчення навколишнього природного середовища |
| 6.2 | в разі необхідності проведення екологічної експертизи |
| 6.3 | роботи по ліквідації екологічних наслідків аварій, залучення до цих робіт підприємств, установ та організацій незалежно від їх підпорядкування та форм власності і громадян |
| 7 | створення і визначення статусу резервних, в тому числі й валютних, фондів для фінансування програм та інших заходів щодо охорони навколишнього природного середовища |
Увага! Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у галузі охорони навколишнього природного середовища в межах своєї компетенції:
| 1 | здійснюють реалізацію рішень відповідних рад |
| 2 | координують діяльність підприємств, установ та організацій, розташованих на території відповідно села, селища, міста, незалежно від форм власності та підпорядкування |
| 3 | організують: |
| 3.1 | розробку місцевих екологічних програм |
| 3.2 | збір, переробку, утилізацію і захоронення відходів на своїй території |
| 3.3 | екологічну освіту та екологічне виховання громадян |
| 4 | затверджують за поданням обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, а на території АР Крим — органу виконавчої влади АР Крим з питань охорони навколишнього природного середовища для підприємств, установ та організацій лімітів використання природних ресурсів, за винятком ресурсів загальнодержавного значення, ліміти скидів забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище |
| Примітка. Виняток становлять лише скиди, що призводять до забруднення природних ресурсів загальнодержавного значення або навколишнього природного середовища за межами відповідно села, селища, міста. | |
| 5 | формують і використовують місцеві фонди охорони навколишнього природного середовища у складі місцевих бюджетів |
| 6 | погоджують поточні та перспективні плани роботи підприємств, установ та організацій з питань охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів |
| 7 | забезпечують систематичне та оперативне інформування населення, підприємств, установ, організацій та громадян про стан навколишнього природного середовища, захворюваності населення |
| 8 | приймають рішення про організацію територій та об’єктів природно-заповідного фонду місцевого значення |
Фінансування заходів щодо охорони навколишнього природного середовища
В Україні фінансування заходів щодо охорони навколишнього природного середовища здійснюють за рахунок Державного бюджету України, бюджету АР Крим та місцевих бюджетів, коштів підприємств, установ та організацій, фондів охорони навколишнього природного середовища, добровільних внесків та інших коштів.
Зверніть увагу: кошти від екологічного податку (за винятком тих, що справляються за утворення радіоактивних відходів (включаючи вже накопичені) та/або тимчасове зберігання радіоактивних відходів їх виробниками понад установлений особливими умовами ліцензії строк) зараховують до державного і місцевих бюджетів згідно з Бюджетним кодексом України3.
3 Далі за текстом — БК.
Формування місцевого фонду охорони навколишнього природного середовища
Для фінансування заходів щодо охорони навколишнього природного середовища згідно із Законом № 1264 утворюються Державний, АР Крим та місцеві фонди
охорони навколишнього природного середовища.
По суті, фонд охорони навколишнього природного середовища — фонд, який дозволяє акумулювати та перерозподіляти фінансові ресурси на природоохоронні цілі.
Зауважимо: місцеві фонди охорони навколишнього природного середовища утворюють у складі відповідного місцевого бюджету за місцем заподіяння екологічної шкоди. Такі фонди утворюють за рахунок:
| 1 | частини: |
| 1.1 | екологічного податку згідно із законом |
| 1.2 | грошових стягнень за шкоду, заподіяну порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища в результаті господарської та іншої діяльності, згідно з чинним законодавством |
| 2 | цільових та інших добровільних внесків підприємств, установ, організацій та громадян |
Увага! Така норма прописана у Законі № 1264.
Формально кошти для здійснення природоохоронної діяльності можуть формуватись й за рахунок внутрішніх та зовнішніх джерел.
Так, внутрішні джерела представлені власними коштами підприємств і організацій, а зовнішні — позиченими та залученими коштами (наприклад, кредитами, коштами іноземних інвесторів, коштами державного або місцевих бюджетів, міжнародних організацій, фондів охорони навколишнього природного середовища тощо).
Через цю особливість на практиці розрізняють такий характер джерел екологічного фінансування, як:
— бюджетний (тобто за кошти державного та місцевих бюджетів, фондів охорони навколишнього природного середовища);
— позабюджетний (тобто за рахунок добровільних внесків, кредитів та позик фінансових установ, грантів міжнародних організацій тощо).
Особливості використання коштів місцевих бюджетів на природоохоронні заходи
Спершу треба нагадати, що починаючи з 2015 року надходження від екологічного податку незалежно від його частки та рівня бюджету зараховують до загального фонду. Тобто планово та фактично всі бюджети зіткнулись зі зниженням надходжень до спеціального фонду та, відповідно, до фонду охорони навколишнього природного середовища, який є його складовою.
Чи є це проблемою? Давайте поміркуємо.
Кошти місцевих, АР Крим і Державного фондів охорони навколишнього природного середовища можуть використовуватись тільки для цільового фінансування природоохоронних заходів. Чому? Тому що перелік таких заходів чітко визначений постановою КМУ від 17.09.96 р. № 1147.
До речі, до таких заходів віднесено й наукові дослідження з природоохоронних та ресурсозберігаючих питань, ведення державного кадастру територій та об’єктів природно-заповідного фонду, а також заходи для зниження впливу забруднення навколишнього природного середовища на здоров’я населення.
Наразі даний перелік є інструментом для обмеження видатків з місцевих фондів охорони навколишнього природного середовища. Чи є такий перелік вичерпним?
Так, на сьогодні такий перелік є вичерпним. Тобто використання коштів бюджетів і фондів охорони навколишнього природного середовища на заходи, що не включені до цього переліку, забороняється. Саме це й створює перепону для фінансування тих природоохоронних заходів, які не включені до переліку.
Наразі з метою вирішення даної проблеми розробляються зміни, які покликані розширити встановлений перелік природоохоронних заходів та полегшити ситуацію, що склалась.
Але що робити зараз?
Як відомо, видатки загального фонду місцевого бюджету можуть бути спрямовані на виконання заходів будь-яких програм, затверджених місцевою радою в сфері соціального та економічного розвитку, в тому числі й екологічного спрямування.
Тобто до програми економічного та соціального розвитку села, селища, міста можуть бути включені й позиції в сфері охорони навколишнього середовища, які актуальні в кожній окремій громаді та які можуть бути профінансовані за рахунок загального фонду.
Чи будуть виникати проблеми, якщо використати цей шлях?
Зауважимо: досить вагомі проблеми можуть створювати лише положення БК. Зокрема, вимога про першочерговість планування та використання коштів на фінансування захищених статей видатків за рахунок загального фонду. Не секрет, що дуже часто це призводить до поглинання майже всього загального фонду. Однак таку проблему можна віднести не стільки до механізмів використання коштів екологічного податку, скільки до обмеженості доходної частини місцевих бюджетів в цілому.
Який вихід?
Вихід один: варіантами збільшення видатків на природоохоронні заходи є всі дієві механізми збільшення доходів загального фонду місцевого бюджету. Які це механізми?
Наприклад:
| 1 | погашення заборгованості до місцевого бюджету |
| 2 | створення робочих місць та збільшення обсягів податку з доходів фізичних осіб (для об’єднаних громад, районів та міст обласного значення) |
| 3 | проведення нормативно-грошової оцінки землі та затвердження максимальних ставок земельного податку |
| Примітка. Максимальні ставки земельного податку встановлені у таких розмірах: — 3 % — для земель, щодо яких проведено нормативно-грошову оцінку; — 1 % — для земель сільськогосподарського призначення; — 12 % — для земель, що перебувають у постійному користуванні. | |
| 4 | збільшення надходжень від єдиного податку |
Ті ж кошти, які залишились у спеціальному фонді, необхідно використовувати на виконання місцевої природоохоронної програми на чітко визначені заходи.
Саме тут треба згадати вимоги п. 4 ст. 691 БК:
Цитата
| До надходжень спеціального фонду місцевих бюджетів належать, зокрема, надходження до спеціальних фондів місцевих бюджетів — 70 % грошових стягнень за шкоду, заподіяну порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища внаслідок господарської та іншої діяльності, в тому числі: — 50 % — до сільських, селищних, міських бюджетів, бюджетів об’єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад; — 20 % — до обласних бюджетів та бюджету АР Крим; — 70 % — бюджетів міст Києва та Севастополя. |
Враховуючи наднизькі надходження, особливо для сільських та селищних рад, за кошти фонду можна закуповувати смітники, проводити рекультивацію полігонів твердих побутових відходів, проводити озеленення.
На жаль, більш масштабні заходи зараз можливо проводити лише за рахунок коштів обласних фондів, якщо запити громади візьмуть до уваги.
Наголосимо: перспективним є й виконання природоохоронних заходів в рамках об’єднання громад, особливо для сіл та селищ, які зараз лишаються без доходів на виконання делегованих
повноважень.
Варто сказати й про такий момент, що стосується ст. 47 Закону № 1264.
Цитата
| Розподіл коштів екологічного податку, що надходять до АР Крим та місцевих фондів охорони навколишнього природного середовища, здійснюється Верховною Радою АР Крим, відповідними обласними, міськими (міст загальнодержавного значення) радами за поданням обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, а на території АР Крим — органу виконавчої влади АР Крим з питань охорони навколишнього природного середовища. |
Як ми зрозуміли, у деяких читачів виникла проблема щодо використання коштів місцевого фонду охорони навколишнього природного середовища, який створено саме в структурі міського бюджету.
Тобто деякі обласні ради, керуючись зазначеною нормою, наполягають на тому, що ці кошти міста можуть використовувати на природоохоронні заходи лише після затвердження їх переліку на сесії обласних рад.
Чи дійсно це так?
Щоб зрозуміти ситуацію, необхідно звернутись до змін, які у поточному році були внесені до БК, з приводу розподілу екологічного податку:
| 25 % екологічного податку (крім екологічного податку, що справляють за утворення радіоактивних відходів (включаючи вже накопичені) | зараховують до | сільських, селищних, міських бюджетів |
| 55 % екологічного податку | обласних бюджетів |
Згадайте: метою змін, яка відображена у пояснювальній записці до законопроекту, яким передбачались зміни до БК, було збільшення для місцевих бюджетів (фактично — бюджетів обласного рівня) відсотка відрахувань екологічного податку для здійснення природоохоронних заходів на рівні регіонів.
Яка ситуація склалась через зміни, що відбулись?
Так, надходження від екологічного податку з початку року сконцентрувались на рівні областей, що підтверджує відсоток відрахувань.
Водночас з цим до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у галузі охорони навколишнього природного середовища віднесено формування і використання місцевих фондів охорони навколишнього природного середовища у складі місцевих бюджетів (ст. 19 Закону № 1264).
Тобто, на нашу думку, норма щодо розподілу коштів за поданням обласних адміністрацій стосується саме обласних фондів охорони навколишнього природного середовища.
Окрім того, згідно з чинним бюджетним законодавством ОМС мають виключні видаткові повноваження щодо місцевих бюджетів.
Тож відповідні повноваження доцільно зафіксувати у положенні про місцевий фонд охорони навколишнього природного середовища.
Увага! Положення про АР Крим та місцеві фонди охорони навколишнього природного середовища затверджуються відповідно Верховною Радою АР Крим, місцевими радами, а Державного фонду охорони навколишнього природного середовища — КМУ (ст. 47 Закону № 1264).
Сільські, селищні та міські ради, в свою чергу, подають до обласних адміністрацій запити на виділення коштів з обласного фонду на ті чи інші заходи.
Отже, система розподілу екологічного податку між бюджетами України формується по вертикалі та горизонталі. По вертикалі — частки екологічних платежів закріплюються за державним та місцевими бюджетами, по горизонталі — екологічні платежі розподіляються між загальним фондом та спеціальним, який має давати змогу формувати цільові кошти та бюджет розвитку.
Як бачимо, екологічні платежі поступово втрачають своє цільове призначення в процесі їх перерозподілу за джерелами витрат, які, в свою чергу, також скорочуються у напряму природоохоронних заходів.
На даний час, враховуючи численні звернення місцевих рад, у Верховній Раді України опрацьовується законопроект про повернення коштів, що надходять від сплати екологічного податку до складу спеціальних
фондів місцевих бюджетів.
На нашу думку, на даний час є можливість проводити та фінансувати екологічні заходи на містах. В більш ширшому аспекті, враховуючи курс на реальну децентралізацію, на законодавчому рівні доцільно було б збільшити нормативи відрахувань від екологічного податку до базових рівнів бюджетів, а більш масштабні заходи проводити з використанням такого інструменту, як угоди про співробітництво громад, враховуючи їх реальні потреби.
На завершення надаємо приклади Положення про міський цільовий фонд охорони навколишнього природного середовища та Запиту на виділення коштів з обласного фонду охорони навколишнього природного середовища для здійснення природоохоронних заходів у 2015 році.
