Проект Європейського Союзу «Підтримка політики регіонального розвитку в Україні»

¹ Далі за текстом — Проект.

У чому актуальність і додана вартість Проекту для розвитку України?

Проект допомагає Україні у вирішенні фундаментальної проблематики, від чого великою мірою залежить успішний та сталий розвиток на найближче майбутнє та на більш віддалену перспективу.

На зламі 2013-2014 років Україна зіткнулась із новими викликами, які призвели до відторгнення Криму та розгортання повномасштабних бойових дій в Донецькій та Луганській областях, мали місце спроби розхитати ситуацію і в інших українських регіонах сходу та півдня. Наслідки таких викликів не були б такими тяжкими, якби в Україні протягом багатьох років не ігнорувались проблеми міжрегіональних відмінностей, відсутності сформованого єдиного українського економічного, інформаційного, культурного, освітнього простору, що і стало сприятливим ґрунтом для зовнішнього впливу, спрямованого на розчленування української державної території.

До зовнішнього впливу тут додались суто українські проблеми, а саме: відсутність адекватної державної регіональної політики, базованої на принципах солідарності, неупередженості, прозорого, передбачуваного та справедливого фінансування регіонального розвитку. Оскільки в Україні державна регіональна політика (ДРП) фактично не була сформована у її європейському розумінні, інтеграція регіональних інформаційних, освітніх, культурних, економічних та інших просторів в єдиний український простір не розглядалась як необхідність, доцентрові процеси в Україні перейшли в режим відцентрових. Асиметрія в економічному розвитку регіонів постійно зростала, при цьому за наявності значних просторових економічних та соціальних диспропорцій сформувався феномен невідповідності між економічною потужністю регіону та його показниками соціального благополуччя і якості життя. Існують також інші фундаментальні проблеми, зокрема: застаріла, негнучка та неефективна система державного управління регіональним розвитком та відсутність станом на кінець 2015 року довгострокового бачення розвитку країни, легітимізованого та формалізованого у вигляді Національного плану розвитку України. Такий План мав би, поміж іншим, визначати пріоритети просторового розвитку країни, вектори руху щодо моделі врядування та ступеню децентралізації влади.

Останнім часом відбулося кілька фундаментальних позитивних зрушень у напрямку змінення парадигми у регіональній політиці України, наближення її до принципів, стандартів та практик, притаманних країнам —членам Європейського Союзу. Це стосується підходів до розробки політики, її впровадження і реалізації, моніторингу та оцінки результативності, а також ефективного державного управління у сфері регіонального розвитку.

Нова парадигма передбачає перехід від надмірно централізованої моделі, що домінувала до останнього часу, від секторального (галузевого) підходу «згори вниз» до збалансованого партнерства між центральними органами виконавчої влади та місцевою владою у контексті впровадження багаторівневого управління регіональним розвитком. Вона передбачає виявлення та активізацію прихованого потенціалу розвитку об’єктів державної регіональної політики (регіонів та інших територій), інтегровані проекти розвитку, сплановані «згори вниз» та «знизу вгору», державні капіталовкладення у матеріальні та нематеріальні активи у вигляді проектів «твердої» та «м’якої» інфраструктури. Основний акцент змін полягає у тому, щоб розбудовувати конкурентоспроможний регіон шляхом залучення до цього процесу усіх суб’єктів розвитку та використовувати потенціал усіх активів регіону.

Протягом 2014 — 2015 років можна було почути все частіше достатньо оптимістичні твердження експертів і політиків про те, що в Україні народжується нова державна регіональна політика. Ці твердження мають рацію. Але слід розуміти, що саме вкладається в поняття «НОВА». Не йдеться про якійсь суто український винахід чи прорив. Натомість, йдеться про те, що в країнах ЄС вже давно стало правилом і стандартною практикою. Просто нам знадобилося набагато більше часу для того, щоб усвідомити, принаймні частково, що таке державна регіональна політика та навіщо вона потрібна для держави, мобілізувати власну політичну волю, експертні ресурси і нарешті створити систему — закон України «Про засади державної регіональної політики». Цей Закон запроваджує системний та збалансований підхід щодо розроблення та реалізації державної регіональної політики, який має передбачати адекватні планування, фінансування, виконання, моніторинг та оцінку результативності виконання відповідних проектів та програм регіонального розвитку.

Систему (тобто юридично-інституційну рамку) де-юре було створено, але треба, щоб вона запрацювала де-факто, цю систему потрібно запустити у реальному житті. Це завдання не є менш простим, ніж прийняття відповідних законів та нормативно-правових актів Уряду, можливо, навіть більш складним.

Систему щойно було створено. Завдання номер один зараз і на найближче майбутнє — реалізація, виконання конкретних проектів регіонального розвитку. Тобто робити щось таке, що матиме позитивні економічні, соціальні, ментальні, психологічні, політичні, культурологічні, демографічні, екологічні та інші результати і наслідки у вимірі територіальному і просторовому. Цю роботу вже розпочато, її слід послідовно, виважено, але вперто продовжувати, незважаючи на будь-які перешкоди, у першу чергу політичного ґатунку. Маємо на увазі недостатній рівень розуміння політиками, чим є регіональна політика взагалі, та якою вона мала б бути в контексті реалій України сьогодні та на найближче майбутнє.

Насправді, для нашої країни на найближче майбутнє це мусить бути фундаментальна політика, тобто ПРІОРИТЕТНА з огляду на її одне із, можна сказати, класичних завдань — державна регіональна політика має працювати на забезпечення єдності простору держави, цементувати міжрегіональні зв’язки. Класична регіональна політика вирішує це завдання у суто економічний спосіб, тобто у суто економічній площині. Але змістом проектів регіонального розвитку можуть бути й неекономічні проекти — культурологічні, екологічні тощо.

У контексті модернізації політики регіонального розвитку України зроблено багато, але ще більше треба зробити. Наразі є кілька проблемних питань. Наприклад, якість проектів регіонального розвитку, що можуть фінансуватися за рахунок коштів Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР), залишається низькою.

Відповідно до ч. 2 ст. 24-1 Бюджетного кодексу України кошти ДФРР спрямовуються на виконання інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку (у тому числі проектів співробітництва та добровільного об’єднання територіальних громад), що мають на меті розвиток регіонів, створення інфраструктури індустріальних та інноваційних парків і відповідають пріоритетам, визначеним у Державній стратегії регіонального розвитку та відповідних стратегіях розвитку регіонів. Проекти, які подаються для фінансування з ДФРР, мають в першу чергу орієнтуватись на розвиток регіонів, створювати нові можливості для саморозвитку громад, посилювати конкурентоспроможність регіонів.

Проте, аналіз проектів, що були подані обласними державними адміністраціями на фінансування з ДФРР у 2015 та 2016 роках, показав, що вони, у переважній більшості, не мають стратегічного характеру, в основному спрямовані на об’єкти соціальної інфраструктури окремих громад, не мають прямого і опосередкованого впливу на підвищення економічного потенціалу регіону та у своїй більшості не корелюються з досягненням стратегічних та оперативних цілей регіональних стратегій.

По своїй суті пропозиції, які подаються для фінансування за рахунок коштів ДФРР, не є проектами регіонального розвитку, визначеними п. 6 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про засади державної регіональної політики»: проект регіонального розвитку — це комплекс взаємопов’язаних заходів для розв’язання окремих проблем регіонального розвитку, оформлений як документ за встановленою законодавством формою, яким визначаються спільні дії учасників проекту, а також ресурси, необхідні для досягнення цілей проекту протягом установлених термінів.

Підхід обласних державних адміністрацій до відбору проектів на фінансування з ДФРР, який не ґрунтується на наведеному вище принципі, є неприпустимим. У довготривалій перспективі він не призведе до досягнення мети, визначеної ч. 2 ст. 24-1 Бюджетного кодексу України, і по суті є неефективним використанням коштів Державного бюджету України.

Ще одним дуже важливим для осучаснення вітчизняної політики регіонального розвитку є питання власне адекватного розуміння призначення, потенціалу та інструментарію політики регіонального розвитку. Поміняти менталітет — найскладніше завдання. Дехто, у тому числі з-поміж урядовців, продовжує розглядати ДРП як галузь, відповідальним за яку є Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (Мінрегіон). Насправді ж, ДРП не можна розглядати як окрему «галузь» чи «сектор». Регіональна політика є міжсекторальною та міжгалузевою. Перш за все у тому розумінні, що це — політика координації і гармонізації секторальних політик держави. Будь-яка секторальна політика реалізується на певній конкретній території країни. Сукупність результатів і наслідків реалізації секторальних політик на певній території можна розглядати як консолідований/агрегований (сумарний) результат політики держави на певній території. Отже, логічним буде припустити достатньо очевидну річ — за умови гармонізації різних політик, їх координації у часі і просторі агрегований позитивний результат буде значно кращим. У цьому є інтерес держави і територій.

Це тільки деякі окремі приклади проблемних питань, які сьогодні має на своєму порядку денному Уряд України у контексті практичного впровадження нової регіональної політики в Україні. Проект ЄС продовжує надавати Уряду, регіональній владі та іншим суб’єктам та об’єктам політики регіонального розвитку реальну допомогу через залучення найкращих європейських та вітчизняних експертів з метою аналчізу, вивчення та практичного застосування різноманітних механізмів та інструментів регіонального розвитку задля покращення життя людей у будь-якій точці України та в інтересах громади у будь-якому регіоні.

Структура та завдання Проекту

Основним бенефіціаром проекту є Мінрегіон. Експерти Проекту на постійній основі співпрацюють із Департаментом регіональної політики Міністерства, проводять спільні наради, прозоро та ефективно обмінюються інформацією. Експерти Проекту залучені до складу Міжвідомчої комісії з оцінки відповідності інвестиційних проектів і програм регіонального розвитку, що можуть фінансуватися за рахунок коштів ДФРР.

Іншими бенефіціарами та партнерами Проекту є Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, Адміністрація Президента України, Національна академія державного управління при Президентові України (НАДУ), Українська асоціація районних та обласних влад, Асоціація міст України, обласні та місцеві органи влади.

Технічне завдання Проекту передбачає низку очікуваних результатів:

Конкретні завдання Проекту включають, зокрема, удосконалення статистичної бази та показників оцінки регіонального економічного розвитку, актуалізацію та реалізацію добре скоординованих державної та регіональних стратегій розвитку, розробку програм подолання депресивності територій відповідно до ст. 11 Закону України «Про стимулювання розвитку регіонів», аналіз усіх регіональних стратегій розвитку та механізмів їх реалізації в Україні, підтримку національних та регіональних влад у розробці планів реалізації стратегій регіонального розвитку, ідентифікацію та реалізацію проектів регіонального розвитку.

За півроку до закінчення Проекту можна зробити проміжні підсумки, основний з яких полягає у тому, що ТЗ проекту виконується відповідно до заданих параметрів, і вже зроблено вагомий внесок у модернізацію політики регіонального розвитку в Україні на засадах та принципах ЄС, з урахуванням тих європейських підходів та практик, що є найбільш прийнятними для втілення в життя на теренах України.

Окремо хотілось би наголосити на тому, що у рамках Проекту розроблено, серед іншого, ґрунтовні аналітичні доробки, ознайомлення з котрими, ми переконані, було б гарною нагодою для політиків, урядовців та експертів краще зрозуміти сутність політики регіонального розвитку та перспективи розвитку для країни через сучасну державну регіональну політику.

Одним з таких доробків є аналітичний звіт Проекту — важливий базовий аналітичний документ, метою якого є презентація комплексної інформації щодо особливостей регіонального розвитку та системи управління, досвіду формулювання та реалізації державної регіональної політики в Україні: «РЕГІОНАЛЬНИЙ РОЗВИТОК ТА ДЕРЖАВНА РЕГІОНАЛЬНА ПОЛІТИКА В УКРАЇНІ: стан і перспективи змін у контексті глобальних викликів та європейських стандартів політики» http://www.surdp.eu/Analytical-Report