1 Далі за текстом — ПЦМ.
Про експеримент
Активна участь Чугуївської міської ради в експерименті з впровадження ПЦМ у бюджетуванні надала змогу вийти на практично запроваджену модель паралельного бюджетування — за ПЦМ та традиційним підходом.
У ході експерименту в достатньому обсязі були забезпечені теоретичні питання з ПЦМ завдяки навчальним, інформаційним та тренінговим заходам. Але практика виявилась все одно складною, хоча й корисною. Теоретичне підґрунтя створило міцну базу для впровадження ПЦМ під час реального бюджетування.
На власному досвіді Чугуївська міська рада змогла побачити основні перешкоди, що заважають практичному застосуванню ПЦМ на рівні місцевих громад. Які це перешкоди?
Так, серед основних перешкод можна виділити, зокрема:
1 | наявність можливостей подвійного (паралельного) ведення бюджетного процесу — фактично домінує традиційний підхід |
Примітка. Традиційний підхід включає планування видатків на короткострокову перспективу — один рік.Основний недолік при цьому — зосередження уваги на поточних видатках і адміністративних потребах, які визначаються з використанням затверджених, часто необґрунтованих нормативів. Стара система бюджетного планування характеризується високою централізацією управління бюджетними коштами й суворим контролем за цільовим витрачанням фінансових ресурсів. У традиційному бюджетуванні навіть не йде мова про ефективність використання таких коштів. | |
2 | чисто номінальне існування стратегічного планування та середньострокового прогнозування на державному та й, відповідно, місцевому рівнях |
3 | несприйняття вищим керівництвом методу на рівні громад |
4 | організаційну та психологічну неготовність фінансових органів та головних розпорядників до суттєвих змін у процесі складання та виконання місцевого бюджету |
5 | відсутність на даному етапі адаптованого до ПЦМ програмного забезпечення на рівні місцевих фінорганів та розпорядників коштів місцевих бюджетів |
В результаті ПЦМ не спрацьовує на глобальному та місцевому рівнях. Основна причина — непередбачуваність та непрогнозованість у законодавчому та економічному полі. Державний бюджет приймається аврально, зміни до Бюджетного кодексу України приймаються в передостанній день року та щомісяця протягом 2015 року. Це нівелює основну ідею ПЦМ — прогнозованість, наступність, ресурсну обґрунтованість та економічну доцільність видатків.
Крім того, програми економічного та соціального розвитку областей та місцевого рівня — атавізми радянських часів, що приймаються на один рік. По суті, вони є програмами «від досягнутого» в попередній період до теперішнього часу, що є основою для формування так само застарілих бюджетів «споживання».
У цьому випадку головною метою фінансування стає утримання тієї мережі установ, що історично склалася. Але при цьому питання про кількість та якість наданих послуг, зміну надавача таких послуг не можуть бути поставленими. ПЦМ і покликаний це змінити.
Стратегічні плани розвитку громад — це не тільки основа для середньострокового та річного бюджетного планування. На даному етапі це — умова для подання інвестиційних проектів за рахунок державного фонду регіонального розвитку. Наприклад, Харківська область у 2015 році отримає 152516,95 тис. грн., за даними Мінрегіону.
Щоб зрозуміти, навіщо потрібен стратегічний план розвитку громад, необхідно визначити компоненти стратегічного плану. Що це?
До головних компонентів стратегічного плану відносять:
1 | головну мету діяльності установи (законодавче обґрунтування) |
2 | стратегічні цілі, що визначають собою соціально значущі результати для суспільства |
3 | завдання (конкретні напрями діяльності) |
4 | показники виконання програм і завдань (в тому числі опис споживачів послуг установи, їх потреб та задоволеності діяльністю організації) |
5 | фінансове обґрунтування |
Щоб викладена інформація була більш зрозумілою, наведемо конкретний приклад:
Стратегія розвитку м. Чугуєва як структурної частини Харківської агломерації до 2020 р. (Витяг) |
Базуючись на систематизованому матеріалі асоціативних мереж, vision-міста в сучасному глобалізованому просторі, визначено як Місто Чугуїв — 2020 і намічені основні стратегічні цілі розвитку: 1. Чугуїв — комфортний та безпечний простір для життя (стратегічна мета 1) 1.1. У місті мають розвиватись високі технології. Як наслідок, у місті очікуються: — «місто без відходів» — повна утилізація твердих побутових відходів, а також впровадження сучасних систем збирання, вилучення, переробки та знешкодження відходів; — розподіл питного та технічного водопостачання, перехід на замкнену систему технічного водопостачання, а також повна відмова від хлорування при здійсненні водопідготовки та заміна водопровідних мереж; — максимально повний перехват поверхневого стоку за допомогою фітотехнологій; — реалізація ідеї «поляризованого ландшафту», а саме: розподіл у просторі виробничої діяльності, житла, рекреації та території збереження біорозмаїття, створення мікрозаповідників. 1.2. Має підвищитись тривалість життя мешканців міста. 1.3. Місто Чугуїв матиме якісний житлово-комунальний комплекс. 1.4. Необхідно створити комфортні умови життєдіяльності людини. 1.5. Чугуїв має стати містом з розвиненою соціальною інфраструктурою, що створить умови для розвитку дошкільного виховання, освіти, культури, охорони здоров’я, фізичної культури і відпочинку, поліпшення демографічної ситуації. 1.6. Місто повинно мати високий рівень забезпеченості житлом виходячи з потреб і можливостей різних верств населення, особливо соціально незахищених. 1.7. ЧУГУЇВ МАЄ СТАТИ МІСТОМ З РОЗВИНЕНОЮ ІНЖЕНЕРНОЮ ІНФРАСТРУКТУРОЮ (впровадження нових технологій, мереж і споруд енергопостачання, теплозабезпечення, водопостачання, каналізації, енергозберігаючих систем інженерно-технічного забезпечення міста). 1.8. Місто матиме розвинену транспортну інфраструктуру. |
Давайте розглянемо ПЦМ та стратегічне планування на прикладі галузі житлово-комунального господарства (м. Чугуїв):
Проблеми експерименту
У процесі експерименту із запровадженням ПЦМ головні розпорядники зіткнулись з проблемою порушення термінів надання бюджетних запитів та звітів паспортів. Незважаючи на це, у процесі програмно-цільового бюджетування відповідальність головних розпорядників за ефективне та раціональне використання бюджетних коштів значно підвищилась.
Як наслідок, Чугуївська міська рада отримала значно кращі результати від виконання бюджетних програм, ніж до застосування ПЦМ. Це неминуче привело до розвитку міста, покращення його інфраструктури та підвищення надання населенню соціальних послуг.
Окремо треба сказати про збільшення завантаженості працівників бухгалтерії, оскільки значно збільшився документообіг.
На думку спеціалістів Чугуївської міської ради, таку проблему створює відсутність адаптованого до ПЦМ програмного забезпечення. Через усе це навантаженість відобразилась і на спеціалістах фінансового управління. Чому? Тому що бюджет міста Чугуєва складає 53 бюджетних програми. Отже, на всіх етапах їх прийняття треба уважно опрацювати усі бюджетні запити, паспорти та зміни до них, звіти паспортів, проаналізувати ефективність кожної прийнятої бюджетної програми. Звичайно, зробити це досить складно, але можливо.
Для того щоб полегшити таке завдання, корисно спочатку визначитись із пріоритетними програмами міста, села, селища. Наприклад, в переліку пріоритетних програм для м. Чугуєва головне місце посідають програми галузі житлово-комунального господарства (ЖКГ), а саме «Благоустрій міста», «Утримання та розвиток інфраструктури міських доріг».
Наведемо приклад.
Перелік бюджетних програм по галузі ЖКГ (витяг з додатка 3-1 до рішення сесії Чугуївської міської ради «Про міський бюджет на 2014 рік»):
Код Програмної класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів (КПКВК) | Код Тимчасової класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів (КТКВК) | Найменування |
4000000 | 40 | Управління житлово-комунального господарства та екології Чугуївської міської ради |
4010000 | Відповідальний виконавець у системі головного розпорядника: управління ЖКГЕ | |
4010060 | 010116 | Керівництво та управління у сфері житлово-комунального господарства |
4016021 | 100102 | Капітальний ремонт житлового фонду місцевих органів влади |
4016060 | 100203 | Благоустрій міст |
4016310 | 150101 | Реалізація заходів щодо інвестиційного розвитку територій |
4016650 | 170703 | Утримання та розвиток інфраструктури міських доріг |
4019230 | 240900 | Цільові фонди утворені органами місцевого самоврядування |
4019140 | 240604 | Інша діяльність у сфері охорони навколишнього природного середовища |
Увага! Пріоритетні напрямки розвитку, визначені в Стратегії розвитку міста, повинні напряму відображатись в реєстрі бюджетних програм ще на етапі подання бюджетних запитів.
Наприклад, при складанні бюджетного запиту (форма 2015-5) за КПКВК 4016060 «Благоустрій міста» застосовані дані титульного списку робіт по благоустрою міста на 2015 рік. Також необхідно зазначати дані виконання видатків за попередній бюджетний період, видатки затверджені розписом на поточний бюджетний період, видатки на плановий бюджетний період та видатки на наступні за плановим два бюджетні періоди (на 2016 — 2017 роки доцільно застосовувати прогнозний індекс споживчих цін).
Так, програма «Благоустрій міста» може включати в себе 6 підпрограм, у тому числі:
— забезпечення належного стану санітарного утримання міста;
— забезпечення та утримання об’єктів зеленого господарства у належному стані;
— забезпечення функціонування мереж зовнішнього освітлення;
— забезпечення благоустрою споруд (пам’ятників, колодязів, фонтану);
— проведення капітальних видатків;
— погашення кредиторської заборгованості за 2012 рік (субвенція з ДБ).
Обов’язково по кожній підпрограмі треба застосовувати ретельно перевірені показники затрат, продукту, ефективності та якості.
Увага! Така деталізація програми на підпрограми надає можливість головному розпоряднику коштів ефективно здійснювати виконання своїх завдань та визначати результати аналізу ефективності програми, робити поглиблений аналіз причин у разі низької ефективності оцінки програми.
Розглянемо приклад:
Тепер перейдемо до корисних порад стосовно підготовки бюджетних запитів.
Перше. Ретельно аналізуйте виконання програми за попередні періоди.
Друге. Враховуйте, що при застосуванні ПЦМ недосягнення запланованого результату не призводить до збільшення фінансового ресурсу. Досить часто буває навпаки: якщо результат не досягнуто, то програма може бути скорочена або зовсім припинена. І навпаки: при ефективному використанні бюджетного ресурсу програма розширюється і, відповідно, ресурси збільшуються. Слідкувати за ефективністю прийнятої програми — у ваших інтересах.
Третє. Недофінансування за бюджетною програмою (наприклад, при виникненні кредиторської заборгованості, особливо за державними субвенціями) при застосуванні формул з оцінки ефективності часто призводить до визнання програми неефективною суто математично. Але така проблема виникає не з вини розпорядника бюджетних коштів, адже часто сама програма може бути дуже важливою для громади. Вплив сторонніх факторів не можна скидати з рахунків при оцінюванні ефективності програми.
Доцільно в кожному конкретному випадку аналізувати причини та наслідки ще на етапі формування запитів та прийнятті рішень про включення програм до місцевого бюджету.
Дещо про паспорт бюджетної програми
Завдання пaспоpта бюджетної пpогpaми єдине. Він документально фіксує опції мети, зaвдaння, результативних показників бюджетної програми, її склад, відповідальних виконавців, підстави для виконання (нормативно-правову та інструктивну бази) та обсяги бюджетних призначень, встановлені pішеннями пpо місцевий бюджет нa відповідний бюджетний пеpіод.
Саме нa підставі таких показників треба здійснювати контpоль зa цільовим тa ефективним викоpистaнням бюджетних коштів, а також проводити aнaліз виконaння бюджетної пpогpaми.
Звернемо увагу на основні практичні моменти, на які треба орієнтуватись при розробці паспортів бюджетних програм:
1 | паспорти бюджетних програм розробляють за кожним КПК окремо |
2 | бюджетні програми затверджують щорічно виключно в межах наявних бюджетних ресурсів |
3 | показників не повинно бути забагато, не слід переобтяжувати ними програмно-цільовий бюджет |
Примітка. Показники мають бути найбільш характерними, найбільш ілюстративними. Вони повинні давати чітке уявлення про призначення бюджетної програми у загальноміській інфраструктурі та про результати, яких планується досягти у ході реалізації програми. Природно, що розробнику повинні бути відомі джерела інформації для підтвердження показників, інакше ваша програма буде оцінена необ’єктивно. | |
4 | пaспоpти бюджетних пpогpaм мають склaдaти усі без винятку головні pозпоpядники коштів місцевих бюджетів щорічно |
5 | чітко визначайте управлінську підзвітність за реалізацію кожної програми |
6 | вносити зміни в паспорти бюджетних програм треба як мінімум при внесенні змін до місцевого бюджету, внесенні змін до розпису (якщо зміни призводять до зміни результативних показників), змін у спецфонді бюджетної установи (власні надходження), що призводять до виникнення нових завдань бюджетної програми |
Примітка. Своєчасне внесення змін до паспортів суттєво спростить життя розпорядникам на етапі звітування та аналізу ефективності. Не забувайте це робити — цим ви полегшуєте свою роботу. | |
Наводимо приклад: Паспорт із програми «Благоустрій міст» (витяг)
Увага! За результатами 2014 року всі головні розпорядники коштів виконували аналіз ефективності бюджетних програм. Така робота допомагає оцінити доцільність бюджетних програм, виявити неефективні, надасть інформацію про те, що саме треба змінити в них, як їх покращити, за рахунок чого, в який спосіб.
Наведемо й приклад стосовно ефективності бюджетної програми.
Результати аналізу ефективності бюджетної програми станом на 01.01.15 р.:
1. 4000000 Управління житлово-комунального господарства та екології Чугуївської міської ради
(КПКВК МБ) (найменування головного розпорядника)
2. 4010000 Управління житлово-комунального господарства та екології Чугуївської міської ради
(КПКВК МБ) (найменування відповідального виконавця)
3. 4016060100203 «Благоустрій міста»
(КПКВК МБ (КТКВК) (найменування бюджетної програми)
Результати аналізу ефективності:
№ з/п | Назва підпрограми / завдання бюджетної програми | Кількість нарахованих балів | ||
висока ефективність | середня ефективність | низька ефективність | ||
1 | Забезпечення належного стану санітарного утримання міста | 250 | ||
2 | Забезпечення та утримання об’єктів зеленого господарства у належному стані | 200 | ||
3 | Забезпечення функціонування мереж зовнішнього освітлення | 208 | ||
4 | Забезпечення благоустрою споруд (пам’ятників, колодязів, фонтану) | 200 | ||
5 | Проведення капітальних видатків | 195 | ||
6 | Погашення кредиторської заборгованості за 2012 рік (субвенція з ДБ) | 95 | ||
Загальний результат оцінки програми | 191 | |||
На підставі отриманих результатів був зроблений поглиблений аналіз причин низької ефективності бюджетної програми:
№ з/п | Назва завдання бюджетної програми | Пояснення щодо причин низької ефективності, визначення факторів, через які не досягнуто запланованих результатів |
1 | Погашення кредиторської заборгованості за 2012 рік (субвенція з ДБ) | Заборгованість за 2012 рік (не були проведені платежі казначейською службою) |
Отримані результати дають можливість головному розпоряднику провести поглиблений аналіз причин середньої та низької ефективності роботи окремих підпрограм та спрямувати свою роботу на ефективне використання бюджетних коштів.
Наприклад, у поточному році Чугуївською міською радою було затверджено 53 паспорти бюджетних програм. Усі головні розпорядники коштів оформили звіти паспортів про виконання бюджетних програм та провели аналіз ефективності бюджетних програм, у тому числі й управління житлово-комунального господарства та екології Чугуївської міської ради.
Після цього фінансове управління за результатами аналізу ефективності бюджетних програм, проведених головними розпорядниками коштів, здійснило загальний огляд ефективності виконання бюджету.
Так, при узагальненні результатів ефективності бюджетних програм було встановлено, що з 53 програм 7 мали низьку ефективність. При поглибленому аналізі вивчення причин низької ефективності визначено, що фактором, через який не досягнуто запланованих результатів, стало непроведення платежів Державною казначейською службою України та наявна кредиторська заборгованість за рахунок субвенції на соціально-економічний розвиток територій. Тобто це фактори, виконання яких не залежить від головного розпорядника коштів.
Однак може бути й навпаки. Аналіз може показати фактори, на які міг вплинути головний розпорядник. Не варто вважати це грубою помилкою. При подальшому плануванні треба враховувати такі помилки та приймати заходи, які зможуть ліквідувати негативні наслідки заздалегідь або під час виконання програми. В результаті ефективність вашої програми підвищиться, а ви матимете безцінний досвід.
Повернемось до прикладів. На 2015 рік всі бюджетні програми, які діяли в попередніх роках, Чугуївська міськрада прийняла до затвердження та виконання.
Одразу зауважимо, що порівняно з 2013 та 2014 роками кількість бюджетних програм хоча й збережена (53), але обсяг фінансування за деякими з них значно зріс.
Так, у 2013 році при плані 119572,4 тис. грн. використано 98282,2 тис. грн., у 2014 році при плані 114125,3 тис. грн. використано 108859,3 тис. грн. Також зросли видатки на програми по галузях «Освіта», «Соціальний захист та соціальне забезпечення» та на капітальні видатки. Часто таке збільшення пов’язано зі зростанням соціальних виплат, проведенням видатків на погашення кредиторської заборгованості за минулі роки.
На збільшення обсягів фінансування може вплинути й висока результативність по виконанню бюджетних програм за попередні періоди, виникнення нагальної обґрунтованої необхідності. Наприклад, збільшено капітальний ремонт об’єктів за рахунок бюджету розвитку.
Одночасно може спостерігатись й зменшення видатків за окремими програмами чи їх складовими. Наприклад, за рахунок проведення заходів з енергозбереження Чугуївська міська рада спостерігала зменшення обсягу фінансування на оплату енергоресурсів. До речі, це позитивно позначилось на відповідних показниках ефективності.
У 2015 році, враховуючи суттєве зростання цін на енергоносії для всіх категорій платників, такої тенденції в абсолютних значеннях, на жаль, не спостерігається, проте споживання енергоносіїв в натуральному вимірі продовжує скорочуватись.
Висновки
Застосування ПЦМ на практиці дозволяє планувати бюджет на середньострокову перспективу та поступово перейти від виключно контролю за цільовим використанням бюджетних коштів до контролю за фактичними результатами від наданих бюджетних коштів. Це складний шлях реформування, який треба подолати і фінансовим органам, і головним розпорядникам.
На нашу думку, враховуючи вимоги Бюджетного кодексу України, доцільно вже у 2015 році розпочати оформлення бюджетних запитів на 2016 рік, випробувати весь процес виконання місцевого бюджету за ПЦМ у 2016 році паралельно з традиційним та на 2017 рік вийти з досвідом, а головне — підготовленими до змін розпорядниками бюджетних коштів.
Встановлення практичного зв’язку між ПЦМ та стратегічним плануванням, в умовах хронічного недофінансування, дозволить спрямовувати бюджетні кошти виключно на пріоритети для громади та в рази підвищувати якість управлінських та фінансових рішень, що приймаються ОМС.
Спробуйте! Самі побачите, наскільки ПЦМ корисний для кожної громади!
