1 Далі за текстом — ПЦМ.
2 Роз’яснення від 09.03.16 р., розміщене на сайті www.minfin.gov.ua
Спочатку нагадаємо, що Правила складання паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання затверджено наказом Мінфіну від 29.12.02 р. № 1098 «Про паспорти бюджетних програм»3. При цьому при запровадженні ПЦМ на рівні місцевих бюджетів треба враховувати й вимоги наказу Мінфіну від 26.08.14 р. № 836 «Про деякі питання запровадження програмно-цільового методу складання та виконання місцевих бюджетів»4.
3 Далі за текстом — Правила.
4 Далі за текстом — наказ № 836.
Нагадуємо: ПЦМ у 2016 році запроваджується за рішенням органу місцевого самоврядування. Від звичайної бюджетної програми, яку готують зараз за постатейним методом, бюджетна програма за ПЦМ відрізняється тим, що можна виявити результат її запровадження завдяки складанню паспорта бюджетної програми.
За постатейним методом єдине, що вдається прослідкувати, це те, чи дійсно бюджетні кошти були використані на відповідну мету (ціль). Адже більшість головних розпорядників бюджетних коштів у бюджетних програмах пишуть лише загальне формулювання, яке зводиться до кількості заходів, а у кінці року з’являється інформація про їх 100% виконання. Але що це за заходи, як вони виконувались та навіщо — прослідкувати майже неможливо.
Тобто, за старим підходом до складання бюджетної програми не можна оцінити ефективність самої бюджетної програми та її доцільність виконання у наступних бюджетних роках.
За ПЦМ-бюджетуванням у кожному паспорті бюджетної програми містяться результативні показники, які дають можливість визначити, чи треба збільшити видатки за програмою, чи зменшити їх, чи взагалі їх не проводити. Крім того, головний розпорядник може завжди змінити такі показники, якщо вони не дають змоги провести таку оцінку або отримати реальний результат за ними.
Завдяки ПЦМ головний розпорядник бюджетних коштів може надати висновок щодо того, чи дійсно прийнята бюджетна програма необхідна для мешканців ввіреної йому території, чи краще у наступному бюджетному році спрямувати ці кошти на інші першочергові потреби своєї громади.
Перейдемо до роз’яснень, наданих Мінфіном.
Перше: паспорт бюджетної програми
Як роз’яснює Мінфін, паспорт бюджетної програми — це документ, передбачений бюджетним законодавством. Після ухвалення Верховною Радою України бюджету, що передбачає фінансування значної кількості різних програм, для більшості бюджетних програм складається паспорт.
Саме наявність паспорта бюджетної програми є необхідною умовою для відкриття фінансування Державною казначейською службою України5 цієї програми у бюджетному році.
5 Далі за текстом — ДКС.
Паспорт бюджетної програми повинен визначати мету, завдання, напрями використання коштів, відповідальних виконавців, результативні показники бюджетної програми. Він дає можливість оцінити ефективність і результативність використання бюджетних коштів, про що ми вже зазначили на початку статті.
Одразу зупинимось на такому моменті: основою ПЦМ і є паспорт бюджетної програми, який базується на взаємозв’язку між ресурсами на її виконання та досягнутим результатом. При цьому, щоб правильно скласти паспорт, необхідно приділити неабияку увагу меті бюджетної програми.
Друге: мета бюджетної програми
Як наголошує Мінфін: мета бюджетної програми повинна відображати цілі, яких необхідно досягти при виконанні бюджетної програми у середньостроковому періоді, відповідати пріоритетам державної політики у відповідній сфері, визначеним нормативно-правовими актами, та бути спрямована на досягнення стратегічних цілей головного розпорядника бюджетних коштів. Тобто, мета повинна бути чіткою, реальною та досяжною.
Зауважимо: зазначене компетентним органом не є чимось новим, адже прописано в абз. 2 п. 1 розд. І Правил.
Відмітимо, що у порівнянні із постатейним бюджетуванням нічого нового не відбулось. Адже формулювати мету бюджетної програми треба було й раніше.
Однак ПЦМ вимагає більш уважного підходу до цього завдання. Оскільки правильне визначення мети бюджетної програми й допоможе підібрати завдання для її виконання (реалізації) та результативні показники для її оцінки.
Якщо схематично відобразити ПЦМ у бюджетному процесі, він буде нагадувати таку схему:
| Бюджетний запит — Проект рішення — Рішення сесії — Паспорт бюджетної програми — Виконання бюджету — Звіт про виконання паспорта та Звіт про виконання бюджету — Оцінка результативності (ефективності бюджетної програми) — Прийняття раціонального управлінського рішення, виходячи з фактичних даних оцінки результативності бюджетної програми |
Третє: відповідальні за підготовку паспортів бюджетних програм
Готувати паспорти бюджетних програм мають головні розпорядники бюджетних коштів – галузеві міністерства, органи державної влади, інші установи, які відповідають за бюджетну програму. Саме на цьому наголошує Мінфін.
Окрім того, що зазначив компетентний орган, зауважимо й таке. Якщо існує проблема щодо визначення того, хто саме є головним розпорядником — керуйтесь ч. 1 ст. 22 Бюджетного кодексу України6. Саме у ній наведений перелік головних розпорядників бюджетних коштів.
6 Далі за текстом — БК.
До речі, до останніх належать й органи місцевого самоврядування7.
7 Далі за текстом — ОМС.
Пам’ятайте: не треба плутати головного розпорядника бюджетних коштів з відповідальним виконавцем бюджетної програми. Останній безпосередньо забезпечує та/або координує виконання однієї чи ряду бюджетних програм у системі головного розпорядника, є юридичною особою, має окремий рахунок та бухгалтерський баланс. У той час як головний розпорядник затверджує таку бюджетну програму та приймає управлінське рішення щодо неї.
До речі, якщо за бюджетними програмами, які поділяються на підпрограми, відповідальним виконавцем є головний розпорядник місцевого бюджету, саме йому у рішенні про місцевий бюджет й встановлюються бюджетні призначення. У такому випадку відповідальні виконавці у розрізі підпрограм бюджетної програми не визначаються.
Пам’ятайте, що відповідального виконавця визначає головний розпорядник за письмовим погодженням з відповідним місцевим фінансовим органом у процесі формування проекту бюджету на наступний рік. Відповідальний виконавець безпосередньо забезпечує та/або координує виконання однієї чи ряду бюджетних програм у системі головного розпорядника, є юридичною особою, має окремий рахунок та бухгалтерський баланс.
Відповідальними виконавцями можуть бути як сам головний розпорядник (за бюджетними програмами, виконання яких забезпечується його апаратом), так і розпорядники коштів місцевого бюджету нижчого рівня, які відповідають за виконання бюджетних програм у системі головного розпорядника.
Увага! Затверджують паспорт бюджетної програми головний розпорядник бюджетних коштів та Мінфін спільним наказом.
Четверте: початок та тривалість підготовки та затвердження паспортів бюджетних програм
Мінфін зауважив, що паспорти бюджетних програм мають бути затверджені протягом 45 днів з дати набрання чинності Законом про державний бюджет (зазвичай, 1 січня), тобто до 15 лютого.
Фактично, у головного розпорядника бюджетних коштів є 30 днів (до 30 січня) для розроблення та подання паспорту бюджетної програми до Мінфіну.
Зауважимо: у програмному забезпеченні з ПЦМ, яке є на сьогодні, відсутня можливість автоматичного формування паспорта бюджетної програми при внесенні відповідних даних до системи.
Можливо, згодом така можливість з’явиться, а поки що формувати паспорт бюджетної програми треба за вимогами, які прописані у вимогах та нормах чинного законодавства.
П’яте: процес затвердження паспортів бюджетних програм
Мінфін надав конкретну схему щодо затвердження паспорта бюджетної програми для головних розпорядників. Що являє собою процес затвердження паспорта бюджетної програми?
Спочатку головний розпорядник, який підготував паспорт, направляє його до Мінфіну. Профільний департамент зазначеного органу здійснює аналіз паспорта. Це необхідно для того, аби переконатись, що документ відповідає:
| 1 | прийнятому закону про бюджет на відповідний рік |
| 2 | розпису державного бюджету |
| 3 | порядкам використання коштів |
Після того, як Мінфін перевірив паспорт, його затверджують та надсилають до ДКС, у якій відкривається рахунок для обслуговування затвердженої бюджетної програми.
Тобто, інформація, яка зазначається у паспорті, вноситься тільки головним розпорядником бюджетних коштів, який одночасно відповідає за її правдивість.
Інакше кажучи, саме від складання паспорта бюджетної програми головним розпорядником й буде залежати фінансування програми у випадку, коли воно буде здійснюватись за рахунок коштів державного бюджету.
Шосте: неточності у паспортах бюджетних програм
Багатьох турбує питання щодо випадків, коли затвердження паспорта затримується через неточності, які містить паспорт бюджетної програми.
Компетентний орган відповів, що затримка затвердження такого паспорта може відбутись у випадках, коли:
| 1 | внесено зміни до порядків використання бюджетних коштів (наприклад, у зв’язку із зміною назви бюджетної організації чи бюджетної програми) |
| 2 | порушено строки затвердження порядків використання бюджетних коштів |
| 3 | результативні показники не: |
| висвітлюють виконання завдань бюджетної програми та реалізацію напрямів використання бюджетних коштів, визначених у паспорті | |
| дають можливості оцінити ефективність бюджетної програми |
Увага! Якщо у поданих паспортах є помилки, Мінфін повертає такі паспорти на доопрацювання головним розпорядникам бюджетних коштів.
Зверніть увагу й на наступне.
Компетентний орган при перевірці паспортів бюджетних програм не завжди сам ухвалює рішення щодо їх затвердження. Про це неодноразово зазначалось на офіційному сайті Мінфіну та, зокрема, у роз’ясненні, яке ми розглядаємо у статті. При цьому Мінфін навів приклад, який стосується головних розпорядників коштів державного бюджету, аби було зрозуміло, про що йдеться.
Приклад: у разі, якщо у назві бюджетного паспорта відбулась зміна або змінено напрямки використання коштів, то перш ніж ухвалити бюджетний паспорт, спочатку потрібно ухвалити порядок використання бюджетних коштів. При цьому даний порядок має бути ухваленим не лише Мінфіном, але й Мін’юстом, Мінекономіки, а після цього — рішенням КМУ.
Таким чином, у разі, якщо розпорядник бюджетних коштів знає, що або в назві бюджетного паспорта, або у напрямках використання відбулися зміни, то затвердження бюджетної програми потребує більшого часу, аби вона змогла пройти усі зазначені процедури.
Увага! Якщо галузеві міністерства не подадуть правильно заповнені бюджетні паспорти у належний термін для їх затвердження Мінфіном, то ДКС не зможе відкрити бюджетні рахунки для фінансування відповідної програми.
Як наслідок, фінансування не розпочнеться, що гарантовано призведе до невиплати заробітної плати, неоплати комунальних послуг тощо.
Сьоме: безперебійне фінансування бюджетної програми
У своєму роз’ясненні Мінфін надав рекомендації головним розпорядникам бюджетних коштів щодо того, яким чином можна забезпечити безперебійне фінансування бюджетної програми у новому бюджетному році та уникнути затримок із фінансуванням.
Порада єдина для усіх: головні розпорядники повинні подавати бюджетні паспорти якомога раніше після ухвалення бюджету.
Як приклад, у цьому бюджетному році, ще на початку січня Мінфін почав звертатись до головних розпорядників з проханням до 12.01.16 р. підготувати паспорти бюджетних програм та подати йому їх на затвердження.
Щоб уникнути будь-яких питань щодо своєчасності та можливих затримок із фінансуванням, Мінфін наголосив, що буде публікувати реєстр бюджетних паспортів з датою їх отримання від бюджетних організацій та з датою їх затвердження Мінфіном або, у випадку повернення паспортів на доопрацювання, з датою повернення незатверджених паспортів до відповідних головних розпорядників.
Інші питання щодо ПЦМ
1. Оприлюднення інформації у разі застосування ПЦМ8.
Багатьох головних розпорядників цікавить питання про те, яку саме інформацію у разі застосування ПЦМ треба оприлюднювати.
Вимоги щодо оприлюднення інформації про бюджет визначає ст. 28 БК.
Так, місцеві державні адміністрації та ОМС забезпечують публікацію інформації про місцеві бюджети, в тому числі рішень про місцевий бюджет та квартальних звітів про їх виконання.
Нагадуємо: рішення про місцевий бюджет має бути оприлюднене не пізніше ніж через 10 днів з дня його прийняття у газетах, визначених відповідними місцевими радами.
Головні розпорядники коштів місцевих бюджетів у разі застосування ПЦМ у бюджетному процесі:
| 1 | здійснюють публічне представлення та публікацію інформації про бюджет за бюджетними програмами та показниками, бюджетні призначення щодо яких визначені рішенням про місцевий бюджет до 15 березня року, що настає за звітним |
| 2 | оприлюднюють шляхом розміщення на своїх офіційних сайтах паспорти бюджетних програм на поточний бюджетний період (включаючи зміни до паспортів бюджетних програм) у триденний строк з дня затвердження таких документів та звіти про виконання паспортів бюджетних програм за звітний бюджетний період у триденний строк після подання таких звітів до місцевих фінансових органів |
Увага! Разом з інформацією про бюджет головні розпорядники бюджетних коштів публікують оголошення про час та місце проведення публічного представлення такої інформації.
Публічне представлення інформації про виконання місцевих бюджетів (крім бюджетів сіл і селищ) відповідно до показників, бюджетні призначення щодо яких затверджені рішенням про місцевий бюджет, здійснюють до 1 березня року, що настає за звітним.
А от інформацію про час і місце публічного представлення такої інформації треба публікувати разом з інформацією про виконання відповідних бюджетів.
2. Внесення змін до рішення про місцевий бюджет, коли не затверджено паспорт бюджетної програми.
У випадку коли паспорт бюджетної програми ще не затверджено, а у рішення про місцевий бюджет вже внесено зміни, треба керуватись наказом № 836. Це допоможе отримати правильну інформацію щодо того, як саме затверджується такий паспорт у такому випадку (тобто зі змінами чи ні).
Якщо до рішення про місцевий бюджет внесено зміни, які призводять до зміни інформації та показників бюджетної програми, паспорт якої ще не затверджено, паспорт зазначеної програми затверджується на підставі показників, встановлених рішенням про місцевий бюджет з урахуванням внесених змін. Така вимога міститься у наказі № 836.
Крім того, такий паспорт також затверджується спільним наказом головного розпорядника та фінансового органу протягом 45 днів від дня набрання чинності рішенням про місцевий бюджет.
3. Отримання даних, які треба показати за звітній період за результативними показниками, якщо у минулому році ПЦМ не застосовувався9.
9 Відповідно до відповідей експертів, отриманих на тренінгу «Функціонування місцевих бюджетів, зокрема бюджетів об’єднаних територіальних громад в умовах децентралізації», що відбувся 17.03.16 р. у м. Харкові. Тренінг проводили експерти Проекту «Зміцнення місцевої фінансової ініціативи» (ЗМФІ-ІІ), що реалізується ІБСЕД за підтримки USAID, спільно з Мінфіном.
Якщо у минулому році ПЦМ не застосовувався, а у цьому бюджетному році треба відобразити звітні дані за минулий період й за тими самими результативними показниками, треба керуватись лише даними, зазначеними в офіційній звітності такого головного розпорядника.
Тобто, щоб проставити відповідні показники, треба використовувати статистичні збірники, бухгалтерську та фінансову звітність минулого періоду в залежності від того, який саме показник треба відобразити.
Зауважимо ще раз, що саме головний розпорядник бюджетних коштів відповідає за інформацію, що міститься у паспорті бюджетної програми. Тож нічого вигадувати не потрібно. Усі дані, які вам потрібні, містяться у вашій звітності.
4. Невключення важливого блоку (завдання) до паспорту бюджетної програми.
Якщо головний розпорядник бюджетних коштів при формуванні бюджетної програми пропустив відповідний важливий блок, наприклад, не включив якесь важливе завдання, передбачене типовими переліками відповідних галузевих міністерств для визначення того чи іншого результативного показника, фінансове управління може лише надати рекомендації головному розпоряднику стосовно відсутності такої «цінної» інформації у паспорті бюджетної програми.
Зверніть увагу: внести зміни до паспорта бюджетної програми може лише головний розпорядник бюджетних коштів. Якщо він цього не зробить, тобто не візьме до уваги надані йому рекомендації, у подальшому за цією бюджетною програмою неможливо буде зробити повноцінний аналіз (оцінити її результативність).
Пам’ятайте, що відповідно до наказу № 836 головні розпорядники коштів місцевого бюджету:
| 1 | є відповідальними за розробку і затвердження спільно з місцевими фінансовими органами паспортів бюджетних програм згідно з Правилами, затвердженими наказом № 836 |
| 2 | у терміни, визначені для подання зведеної річної фінансової та бюджетної звітності, подають до місцевих фінансових органів звіти про виконання паспортів бюджетних програм за формою, затвердженою цим наказом, у паперовому та електронному вигляді |
| 3 | протягом 30 днів після складання звіту про виконання паспорта бюджетної програми подають місцевому фінансовому органу узагальнені результати аналізу ефективності бюджетних програм |
5. Розроблення порядків використання бюджетних коштів ОМС згідно зі ст. 20 БК у разі застосування ПЦМ.
Розроблення та затвердження порядків використання бюджетних коштів згідно із зазначеною статтею БК передбачено для головних розпорядників коштів державного бюджету. Для місцевих рад такі порядки не є обов’язковими для затвердження, але можуть бути затверджені радою в разі потреби.
За основу при розробленні такого документа доцільно брати вимоги, прописані у ст. 20 БК, що стосуються структури такого порядку.
Зокрема, вказаний порядок використання бюджетних коштів має містити:
| 1 | цілі та напрями використання бюджетних коштів |
| 2 | відповідального виконавця бюджетної програми, підстави та/або критерії залучення одержувачів бюджетних коштів до виконання бюджетної програми |
| 3 | завдання головного розпорядника бюджетних коштів, розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (одержувачів бюджетних коштів), що забезпечують виконання бюджетної програми, з визначенням порядку звітування про її виконання (у тому числі щодо результативних показників) та заходів впливу у разі її невиконання |
| 4 | у разі потреби порядок, терміни та підстави, а також критерії розподілу (перерозподілу) видатків між адміністративно-територіальними одиницями у розрізі розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів з урахуванням відповідних нормативно-правових актів |
| 5 | конкурсні вимоги до інвестиційних проектів, включаючи порядок та критерії їх відбору, а також критерії та умови визначення виконавців таких програм (проектів) |
| 6 | критерії та умови відбору суб’єктів господарювання, яким надається державна підтримка з бюджету, а також визначення обсягу такої підтримки |
| 7 | умови та критерії конкурсного відбору позичальників та проектів (програм), на реалізацію яких надаються кредити з бюджету, а також умови надання кредитів з бюджету та їх повернення, включаючи положення щодо здійснення контролю за їх поверненням |
| 8 | положення щодо необхідності перерахування коштів за бюджетними програмами, які передбачають надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам |
| 9 | шляхи погашення бюджетної заборгованості у разі її наявності |
| 10 | вимоги щодо необхідності відображення у первинному та бухгалтерському обліку отриманих (створених) оборотних і необоротних активів бюджетними установами та одержувачами бюджетних коштів, у тому числі отриманих (створених) в результаті проведення централізованих заходів |
| 11 | у разі потреби — положення щодо здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг, визначення умов і термінів поставки та проведення розрахунків |
| 12 | інші положення щодо особливостей бюджетної програми |
Впевнені, стаття допоможе вам опанувати ПЦМ!
