Підґрунтя для запровадження нових правил гри
Отже, нагадаємо, що 08.10.15 р. Верховною Радою України було прийнято Закон України № 731-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції»1, який набрав чинності 26.11.16 р.
1 Далі за текстом — Закон № 731.
Слід зазначити, що про необхідність прийняття законодавчого акта, який би закріпив певні правила гри в частині фінансування політичних правил, говорили вже давно представники різних сил, наводячи при цьому досвід інших держав.
Так, зокрема, в пояснювальній записці ще до проекту Закону № 731 зазначалося, що законодавством переважної більшості європейських країн (окрім Андорри, Білорусі, Мальти, Молдови і Швейцарії) передбачено пряме державне фінансування політичних партій. Крім іншого, в цій же пояснювальній записці вказувалося, що державне фінансування політичних партій дозволяє посилити рівень фінансової, організаційної і кадрової спроможності партій, диверсифікувати джерела фінансування партійної діяльності, зменшити рівень залежності партій від великих донорів (у разі впровадження обмежень щодо джерел приватного фінансування та розміру внесків від одного донора протягом певного періоду часу), зменшити ризики корупції у політиці за рахунок зменшення залежності партій від приватних донорів, компенсувати скорочення кількості членів партій і, відповідно, надходжень від членських внесків, переорієнтувати діяльність партій з постійного пошуку джерел фінансування на внутрішньопартійний розвиток, створити умови для чесної та вільної політичної конкуренції, розвитку нових партій тощо.
Разом з тим наводилося, що українським законодавством щорічного державного фінансування партій не передбачено. Також вказувалося, що, на відміну від переважної більшості європейських країн, Законом України від 05.04.01 р. від № 2365-III «Про політичні партії в Україні»2 не встановлено будь-яких обмежень щодо розміру внесків, які можуть бути отримані політичними партіями. Відсутність таких обмежень створює можливості для фінансування партій обмеженим колом фізичних та юридичних осіб та зумовлює залежність партій від приватного фінансування.
2 Далі за текстом — Закон № 2365.
Крім іншого, в пояснювальній записці було наведено низку інших недоліків, притаманних нашому законодавству в сфері діяльності політичних партій, які неодмінно і невідкладно необхідно змінювати.
Так, зокрема, наголошувалося, що Закон № 2365, як і інші закони у сфері фінансування політичних партій та передвиборної агітації, не закріплюють чіткого визначення поняття внеску на користь партії. Це, в свою чергу, дає можливість надавати матеріальну допомогу партіям, не включаючи її до поняття «внесок» та не фіксувати факт її отримання.
Більше того, розробники Закону № 731 вказували на те, що чинним законодавством України не встановлено будь-яких вимог до змісту щорічних звітів політичних партій про доходи і видатки, а також звітів партій про майно. Також зазначалося, що згідно з чинним на той момент законодавством такі звіти не подавалися до жодного органу влади, а лише підлягали щорічному оприлюдненню. Відповідальності за їх неоприлюднення не передбачалося. На практиці більшість партій не оприлюднювали такі звіти взагалі, тоді як звіти тих партій, які забезпечували їх оприлюднення, як правило, містили лише інформацію про загальний обсяг надходжень на банківські рахунки партій та здійснені протягом року витрати, а також про балансову вартість майна партії. Відповідно, виборці не мали доступу до інформації про те, з яких саме джерел фінансуються партії, в якому обсязі та на які саме потреби витрачаються відповідні кошти.
Зроблено було акцент і на тому, що положення Закону № 2365 не узгоджувалися з положеннями законів, які встановлюють порядок проведення загальнодержавних та місцевих виборів, що дозволяло партіям легко обходити обмеження щодо фінансування передвиборної агітації, передбачені виборчим законодавством.
Наприклад, згідно із законами про вибори власні внески партій та місцевих партійних організацій до їхніх виборчих фондів відповідно на виборах народних депутатів України та місцевих виборах не підлягають обмеженням за кількістю та розміром перерахувань. При цьому було передбачено заборону на здійснення внесків до виборчих фондів на виборах юридичними особами. Разом з тим, оскільки Закон № 2365 дозволяв здійснювати внески на користь партій юридичними особами (з певними обмеженнями щодо категорій юридичних осіб), партії цілком легально могли перераховувати отримані ними від юридичних осіб кошти до своїх виборчих фондів під виглядом власних внесків політичних партій. Аналогічно можна було обійти і положення законів про вибори щодо граничної величини внеску до виборчого фонду, оскільки розмір власних внесків партій та місцевих організацій партій до відповідних виборчих фондів на виборах не обмежувався кількістю та розміром перерахувань, а Законом № 2365 не встановлювалося будь-яких обмежень щодо розміру внесків на користь партій: фізичні та юридичні особи могли здійснювати необмежені внески на підтримку партій і їхніх місцевих організацій зі статусом юридичної особи, а партії та місцеві партійні організації цілком легально перераховували такі внески до виборчих фондів на виборах як власні внески відповідних партій, місцевих організацій партій.
Крім іншого, розробниками законопроекту вказувалося на те, що всупереч міжнародним стандартам у сфері фінансування політичних партій та виборчих кампаній в Україні (на той момент) був відсутній дієвий та незалежний орган, наділений повноваженнями щодо здійснення контролю за фінансуванням партій та передвиборної агітації.
Слід нагадати, що на той період відповідні контрольні повноваження були розподілені між Міністерством юстиції України, органами Державної фіскальної служби, Центральною виборчою комісією та окружними (територіальними) комісіями з відповідних виборів.
Міністерство юстиції та органи фіскальної служби в силу своєї природи не можуть вважатись незалежними органами, тоді як повноваження виборчих комісій щодо контролю за фінансуванням передвиборної агітації є обмеженими. У більшості європейських держав контроль у сфері фінансування політики здійснюється або органом адміністрування виборчого процесу, або спеціалізованим антикорупційним органом, або спеціально уповноваженим органом у сфері контролю за фінансуванням передвиборної агітації.
Також розробники проекту Закону № 731 звернули увагу на те, що (на той момент) Кримінальним кодексом України та Кодексом України про адміністративні правопорушення було встановлено юридичну відповідальність лише за надання незаконної матеріальної (фінансової) підтримки суб’єктам виборчого процесу у здійсненні ними передвиборної агітації. Інші ж порушення законодавства у сфері фінансування політичних партій і виборів (неподання фінансових звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів, здійснення незаконних внесків до виборчих фондів, отримання партіями внесків із заборонених законом джерел, неоприлюднення щорічних звітів партій про доходи і видатки та звітів партій про майно тощо) або взагалі не тягли будь-якої відповідальності, або мали наслідком застосування санкцій, які не були пропорційними ступеню суспільної небезпеки відповідних протиправних діянь.
Положення національного законодавства щодо фінансування партій і виборчих кампаній неодноразово критикувались міжнародними організаціями, у тому числі Групою держав проти корупції (GRECO), Венеціанською комісією, Організацією економічного співробітництва та розвитку, ОБСЄ/БДІПЛ, Міжнародною фундацією виборчих систем. Проте переважну більшість рекомендацій цих організацій щодо удосконалення законодавства у сфері фінансування політичних партій та передвиборної агітації Україною виконано не було.
З огляду на це, існувала потреба у внесенні комплексних змін до законів України щодо фінансування політичних партій та передвиборної агітації, які б дозволяли послабити рівень залежності партій від приватного фінансування, узгодити положення законодавства щодо фінансування партій з положеннями законодавства щодо фінансування передвиборної агітації, забезпечити прозорість фінансування політики та розширити доступ громадян та засобів масової інформації до інформації про обсяги і джерела фінансування партій і виборчих кампаній, обсяги і напрями витрачання відповідних коштів, забезпечити ефективний контроль за дотриманням встановлених законом вимог у відповідній сфері, а також притягнення осіб, які вчинили порушення у сфері фінансування партій і виборів, до відповідальності.
Враховуючи означене вище, розробники проекту Закону № 731 основним завданням цього документа визначили зменшення ризиків політичної корупції шляхом внесення комплексних змін до законодавства України у сфері фінансування політичних партій та передвиборної агітації. При цьому в пріоритет були поставлені такі цілі:
| 1 | посилення фінансової незалежності політичних партій, зменшення рівня залежності партій від фінансування приватними донорами (олігархами, промислово-фінансовими групами тощо) та зменшення відповідних корупційних ризиків |
| 2 | зміцнення внутрішньопартійної демократії, створення умов для вільної і чесної міжпартійної конкуренції та розвитку нових партій шляхом запровадження державного фінансування партій (у тому числі партій, які за результатами виборів народних депутатів України не взяли участі у розподілі депутатських мандатів у загальнодержавному виборчому окрузі, однак отримали значну кількість голосів виборців), встановлення обмежень щодо приватних внесків на користь партій |
| 3 | посилення прозорості фінансування політичних партій та їхніх місцевих організацій, а також посилення прозорості фінансування передвиборної агітації |
| 4 | запровадження дієвого державного контролю у сфері фінансування партій та виборчих кампаній |
| 5 | встановлення ефективних, пропорційних та дієвих санкцій за порушення у сфері фінансування партій та передвиборної агітації |
| 6 | врахування міжнародних стандартів у сфері фінансування політики та кращих європейських практик у відповідній сфері в національному законодавстві України |
| 7 | створення фінансових стимулів для забезпечення збалансованого гендерного представництва у складі Верховної Ради України, відповідних місцевих рад |
| 8 | виконання рекомендацій Групи держав проти корупції, Венеціанської комісії, ОБСЄ/БДІПЛ та інших міжнародних організацій щодо удосконалення законодавства у сфері прозорості фінансування політики |
| 9 | зміцнення умов для лібералізації візового режиму між Україною та ЄС |
Нові правила гри: внески та звітність
Тепер, власне, поговоримо про те, а які ж норми чинного законодавства зазнали змін і чи всі перелічені вище цілі віднайшли своє закріплення в них. Розглянемо основні з них.
Внески: розмір, механізм здійснення та контроль над їх надходженням
Почати необхідно з того, що законодавцем врешті-решт було уточнено поняття «внески» та конкретизовано форми надання матеріальної та фінансової підтримки політичним партіям.
Відповідних змін зазнала ст. 14 Закону № 2365. Відтепер в ній, зокрема, зазначається, що надання матеріальної та фінансової підтримки політичним партіям здійснюється у формі:
| 1 | внесків на підтримку партій |
| 2 | державного фінансування статутної діяльності політичних партій у порядку, встановленому цим та іншими законами України |
При цьому визначено, що внеском на підтримку політичної партії є грошові кошти чи інше майно, переваги, пільги, послуги, позики (кредити), нематеріальні активи, будь-які інші вигоди нематеріального або негрошового характеру, у тому числі членські внески членів політичної партії, спонсорство третіми особами заходів чи іншої діяльності на підтримку політичної партії, товари, роботи, послуги, надані або отримані безоплатно чи на пільгових умовах (за ціною, нижчою за ринкову вартість ідентичних або подібних робіт, товарів та послуг на відповідному ринку), отримані політичною партією, її зареєстрованою в установленому порядку місцевою організацією, пов’язаною особою політичної партії чи її місцевої організації, висунутим політичною партією чи її місцевою організацією кандидатом на виборах народних депутатів України, виборах Президента України, місцевих виборах (шляхом перерахування або переказування до виборчого фонду на відповідних виборах) або надані політичній партії, зареєстрованій в установленому порядку місцевій організації політичної партії, пов’язаній особі політичної партії чи її місцевої організації, висунутому політичною партією чи її місцевою організацією кандидату на виборах народних депутатів України, виборах Президента України, місцевих виборах (шляхом перерахування або переказування до виборчого фонду на відповідних виборах).
Як бачите, з набуттям чинності Законом № 731 внесками вважаються не лише грошові кошти й майно, а й будь-які інші вигоди нематеріального або грошового характеру.
Увага! Закон зобов’язує політичну партію, а також місцеву організацію політичної партії (яка в установленому порядку набула статусу юридичної особи) відкрити рахунки в установах банків України, на які перераховуватимуться всі кошти у безготівковій формі, які набуватимуться політичною партією чи її місцевою організацією.
Передбачається, що реквізити банків, в яких відкриті рахунки політичної партії та її місцевих організацій (які в установленому порядку набули статусу юридичної особи), і банківські реквізити таких рахунків оприлюднюються на офіційному веб-сайті політичної партії (за наявності) та зазначаються у звіті про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру політичної партії.
Крім іншого, про відкриття та закриття таких рахунків відповідні установи банків України мають повідомляти Рахункову палату та Національне агентство з питань запобігання корупції3 протягом трьох банківських днів у порядку, встановленому Національним банком України за погодженням з НАЗК.
3 Далі за текстом — НАЗК.
Законом чітко визначено, що зазначені вище рахунки мають бути відкриті в установах банків України виключно в національній валюті України, а грошові — здійснюються лише через банківські операції.
З метою ідентифікації громадянина України, який здійснює грошовий внесок на користь політичної партії без відкриття рахунка, установа банку чи відділення зв’язку, до яких звернувся такий громадянин, встановлюють прізвище, ім’я та (за наявності) по батькові, місце проживання, реєстраційний номер облікової картки платника податків або ідентифікаційний номер згідно з Державним реєстром фізичних осіб — платників податків та інших обов’язкових платежів, номер та (за наявності) серію паспорта громадянина України, в якому проставлено відмітку про відмову від одержання ідентифікаційного номера чи номера паспорта із записом про відмову від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків України в електронному безконтактному носії, дату і місце народження.
Як бачите, все досить суворо. Такі вимоги в частині перевірки даних особи та її документів покликані в першу чергу убезпечити від здійснення анонімних переказів або переказу коштів неналежною особою. Крім іншого, це надає можливість тримати під контролем розміри внесків. До цих питань ми повернемося нижче.
Слід зазначити, що поряд з низкою інших правил, які, до слова сказати, вже давно працюють в інших державах світу, Законом № 731 було запроваджено (розширено) певні обмеження у здійсненні внесків на підтримку політичних партій. Вони віднайшли своє закріплення в ст. 15 Закону № 2365.
Отже, відтепер не допускається здійснення внесків на підтримку політичних партій:
| 1 | органами державної влади та органами місцевого самоврядування |
| 2 | державними та комунальними підприємствами, установами та організаціями, а також юридичними особами, в яких не менше 10 % статутного капіталу чи прав голосу прямо або опосередковано належать державі, органам місцевого самоврядування чи нерезидентам або кінцевими бенефіціарними власниками (контролерами) яких є особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування відповідно до Закону України від 14.10.14 р. № 1700-VII «Про запобігання корупції» |
| 3 | іноземними державами, іноземними юридичними особами, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами, кінцевими бенефіціарними власниками (контролерами) яких є іноземці чи особи без громадянства |
| 4 | незареєстрованими громадськими об’єднаннями, благодійними та релігійними об’єднаннями (організаціями) |
| 5 | громадянами України, які не досягли 18-річного віку, громадянами України, яких судом визнано недієздатними, а також анонімними особами або під псевдонімом |
| 6 | іншими політичними партіями |
| 7 | фізичними та юридичними особами, з якими укладено договір про закупівлю робіт, товарів чи послуг для забезпечення потреб держави або територіальної громади згідно із Законом України від 10.04.14 р. № 1197-VII «Про здійснення державних закупівель», — протягом строку дії такого договору та протягом одного року після припинення його, крім випадків, якщо загальна сума коштів, отримана за таким договором протягом строку дії договору та протягом двох років після припинення його дії, не перевищує 10 % загальної суми доходу фізичної або юридичної особи за відповідний період |
| 8 | фізичними та юридичними особами, які мають непогашений податковий борг |
Звертаємо вашу увагу на те, що у Законі № 731 (Законі № 2365) здійснено посилання на Закон України від 10.04.14 р. № 1197-VII «Про здійснення державних закупівель», який втратив чинність 01.08.16 р. Сьогодні діє Закон України від 25.12.15 р. № 922-VIII «Про публічні закупівлі».
Увага! В ст. 15 Закону № 2365 встановлено не лише обмеження щодо осіб, які можуть (не можуть) здійснювати внески на користь політичних партій та їх місцевих організацій, а й щодо розміру таких внесків.
Так, передбачається, що загальний розмір (сума) внеску (внесків) на підтримку політичної партії від громадянина України протягом одного року не може перевищувати 400 розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня року, в якому здійснювалися внески.
При цьому загальний розмір (сума) внеску (внесків) на підтримку політичної партії від юридичної особи протягом року не може перевищувати 800 розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня року, в якому здійснювалися внески.
Якщо фізична або юридична особа здійснює або може здійснювати вирішальний вплив на діяльність однієї або кількох юридичних осіб (зокрема, є кінцевим бенефіціарним власником (контролером) юридичної особи), внески такої фізичної або юридичної особи і підконтрольних їй юридичних осіб вважаються внеском однієї особи і обмежуються загальним розміром (сумою) внеску (внесків), встановленим ст. 15 Закону № 2365.
Слід віддати належне розробникам Закону № 731, які передбачили умови обрахунку розміру (суми) внеску у формі робіт, товарів або послуг. Встановлено, що він визначається на основі ринкової вартості ідентичних або подібних робіт, товарів та послуг на відповідному ринку за методологією, розробленою та затвердженою НАЗК за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної фінансової політики. На момент підготовки цього матеріалу відповідний документ ще не прийнято.
Звертаємо вашу увагу ще на одну важливу річ. Закон № 731 визначив як обов’язкову умову, що разом з платіжним документом на здійснення грошового внеску на підтримку політичної партії до установи банку України чи відділення зв’язку має бути подана письмова заява про відсутність обставин (тобто віднесення до неналежних осіб або перевищення встановленого розміру внеску), наявність яких є підставою для відмови у прийнятті платіжного документа на здійснення грошового внеску. Така заява подається за формою, затвердженою НАЗК. Без подання такої заяви платіжний документ на здійснення грошового внеску не приймається.
Надаючи таку заяву, кожна особа бере на себе відповідальність за те, що вона не порушує норми діючого законодавства в частині здійснення внеску на користь політичної партії чи її місцевої організації.
А якщо все ж таки відбудеться перерахування коштів з порушенням встановлених вимог? На цей випадок законодавець зобов’язав політичну партію, її місцеву організацію, розпорядника виборчого фонду політичної партії, її місцевої організації чи кандидата від політичної партії (місцевої організації партії) відмовитися від внеску особи, яка відповідно до закону не має права здійснювати такий внесок, або якщо розмір внеску (сумарний розмір внесків) особи (групи осіб) перевищує встановлений законом розмір. Така відмова має відбутися протягом трьох днів від дня, коли уповноваженій особі політичної партії, місцевої організації політичної партії чи розпоряднику коштів виборчого фонду стало відомо про це.
Якими ж мають бути дії у такій ситуації? Все просто. В тій же ст. 15 Закону № 2365 передбачається, що на підставі:
| 1 | заяви про відмову від внеску чи його відповідної частини з цієї причини за підписом керівника політичної партії, місцевої організації політичної партії, розпорядника виборчого фонду політичної партії, місцевої організації політичної партії чи кандидата від політичної партії (місцевої організації партії) на відповідних виборах |
| 2 | платіжного документа |
установа банку, в якій відкрито рахунок, на який зараховано внесок, повертає такий внесок або його відповідну частину особі, яка його внесла.
В разі ж неможливості повернення такий внесок чи його відповідна частина перераховується до державного бюджету. Порядок повернення добровільного внеску чи його частини визначає Національний банк України.
Фінансова звітність політичної партії як вона є
Як і раніше, фінансова звітність політичної партії передбачена ст. 17 Закону № 2365, але відтепер є відмінності.
Так, раніше дуже «скудно» передбачалося, що політична партія зобов’язана щорічно опубліковувати в загальнодержавному засобі масової інформації фінансовий звіт про доходи і видатки, а також звіт про майно політичної партії. Крім іншого, зазначалося, що політичні партії ведуть бухгалтерську звітність у встановленому порядку. Власне і все.
З набуттям чинності Законом № 731 цю статтю було оновлено. Відтепер вона деталізує, яким чином ведеться бухгалтерський облік і не лише, якою є звітність, коли вона подається, як і кому.
Означимо, що станом на сьогодні політичні партії, місцеві організації політичних партій зобов’язані вести бухгалтерську звітність (у встановленому порядку), проводити щорічний внутрішній фінансовий аудит своєї діяльності, а також проходити зовнішній незалежний фінансовий аудит у випадках, передбачених цим Законом.
При цьому конкретизовано, що щорічний внутрішній фінансовий аудит діяльності політичної партії, її місцевої організації (яка у встановленому законом порядку набула статусу юридичної особи) здійснюється органом (посадовою особою) відповідної політичної партії, місцевої організації політичної партії, уповноваженим здійснювати внутрішньопартійний фінансовий контроль (аудит) за надходженнями та витратами політичної партії (місцевої організації партії).
Крім іншого, передбачено, що політична партія, яка була суб’єктом виборчого процесу на виборах Президента України, виборах народних депутатів України або брала участь у чергових чи позачергових місцевих виборах, а також політична партія, яка отримує державне фінансування (про нього ми поговоримо нижче), зобов’язані пройти зовнішній незалежний фінансовий аудит звітності про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру в рік, наступний за роком проведення таких виборів чи отримання державного фінансування.
Зовнішній незалежний фінансовий аудит проводиться аудиторською фірмою, що відповідає означеним у ст. 17 Закону № 2365 критеріям (ми не будемо на них зупинятися, ознайомитеся з ними самостійно). Хочеться лише зазначити, що ці критерії є досить суворими, що, цілком можливо, потягне за собою значне подорожчання послуг за здійснення аудиту. Як наслідок, вважають більшість фахівців, це призведе до того, що не всі партії зможуть його собі дозволити і в майбутньому, можливо, такі партії припинять свою діяльність та будуть ліквідовуватися.
Щодо строків подання звітності передбачається, що політична партія щоквартально, не пізніше ніж на сороковий день після закінчення звітного кварталу, зобов’язана подати до НАЗК у паперовій формі (за підписом керівника політичної партії, засвідченим печаткою політичної партії), а також на електронному носії звіт політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру4 за відповідний квартал, а також оприлюднює такий звіт на своєму офіційному веб-сайті (за наявності) у цей самий строк.
4 Далі за текстом — Звіт.
У Звіті обов’язковому оприлюдненню підлягають прізвище, ім’я, по батькові та місце проживання фізичної особи. Інші відомості про фізичну особу, віднесені до інформації з обмеженим доступом, оприлюдненню не підлягають.
Форма Звіту затверджена рішенням НАЗК від 09.06.16 р. № 3 «Про затвердження форми Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру».
Зі змістом Звіту, його складовими можна ознайомитися в ст. 17 Закону № 731.
Також доводимо до вашого відома, що рішенням НАЗК від 28.07.16 р. № 2 було затверджено Положення про порядок подання Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру.
До Звіту за четвертий квартал звітного року додаються висновки щорічного внутрішнього аудиту та незалежного зовнішнього фінансового аудиту політичної партії (якщо його проведення є обов’язковим відповідно до Закону № 2365), які є його невід’ємними частинами.
Також передбачається, що до Звіту додаються копії документів, що підтверджують відображені у ньому відомості (у тому числі копії платіжних документів, довідок установ банків про рух коштів на рахунках).
Увага! Звіт оприлюднюється на офіційному веб-сайті НАЗК, у тому числі у формі відкритих даних, не пізніше ніж на десятий день з дня його надходження та розміщується у відкритому доступі впродовж не менше п’яти років.
У Звіті обов’язковому оприлюдненню підлягають прізвище, ім’я, по батькові та місце проживання фізичної особи. Інші відомості про фізичну особу, віднесені до інформації з обмеженим доступом, оприлюдненню не підлягають.
І нарешті найцікавіше, що має велике значення для нашої держави. Закон № 2365 передбачив, що аналіз Звіту, підготовка і затвердження висновку за результатами такого аналізу здійснюються НАЗК у строк, що не перевищує двох місяців з дня його надходження. Як бачите, на арені з’являється орган, на якого покладено цю важливу місію.
Результати такого аналізу оприлюднюються на офіційному веб-сайті НАЗК не пізніш як на п’ятий день з дня затвердження висновку за результатами аналізу Звіту.
Слід зазначити, що вже станом на сьогодні можна звернутися до веб-сайта НАЗК та ознайомитися із звітами політичних партій, які були люб’язно надані для аналізу.
Вказане нововведення має велике значення, оскільки відтепер кожна особа має право ознайомитися із зазначеними звітами, промоніторити ті відомості, які в них містяться, і, відповідно, зробити свої висновки щодо діяльності політичної партії та раціональності використання нею коштів.
Аналіз Звіту передбачає встановлення відповідності оформлення Звіту, включених до нього звітних даних вимогам законодавства, своєчасності подання Звіту, повноти та достовірності відображеної у Звіті інформації, встановлення наявності або відсутності порушень законодавства щодо фінансування політичних партій або передвиборної агітації.
Увага! У разі виявлення під час аналізу Звіту чи під час перевірки інформації про порушення законодавства у сфері фінансування політичних партій або передвиборної агітації ознак порушення вимог законодавства (які є підставою для притягнення до адміністративної, кримінальної чи іншої передбаченої законом відповідальності) НАЗК у п’ятиденний строк з дня виявлення відповідних ознак письмово повідомляє про це органи (посадових осіб), уповноважені забезпечити притягнення осіб, які вчинили порушення вимог законодавства, до передбаченої законом відповідальності. Крім іншого, передбачається надсилання відповідним органам (посадовим особам) матеріалів, що підтверджують факт вчинення відповідного правопорушення. Якщо в цьому немає необхідності, НАЗК самостійно забезпечує притягнення відповідних осіб до такої відповідальності в межах своїх повноважень, а також оприлюднює інформацію про це на своєму офіційному веб-сайті.
Державне фінансування: підстави для отримання
Враховуючи, що механізм державного фінансування є новим для нашої держави, Закон № 2365 було доповнено відповідним розділом IV-1, власне в якому і було закріплено етапи та правила його впровадження.
Отже, у ст. 171 Закону № 2365, яка визначає форми державного фінансування політичних правил, вказується, що за рахунок коштів державного бюджету:
| 1 | фінансується статутна діяльність політичних партій, не пов’язана з їхньою участю у виборах народних депутатів України, виборах Президента України і місцевих виборах, у тому числі оплата праці працівників статутних органів політичної партії, її місцевих організацій в порядку, передбаченому законодавством |
| 2 | відшкодовуються витрати політичних партій, пов’язані з фінансуванням їхньої передвиборної агітації під час чергових та позачергових виборів народних депутатів України |
Відповідно до ст. 172 Закону № 2365 щорічний обсяг державного фінансування статутної діяльності політичних партій, які відповідно до цього Закону мають право на таке фінансування, становить 0,02 розміру мінімальної заробітної плати, встановленого на 1 січня року, що передує року виділення коштів державного бюджету, помноженого на загальну кількість виборців, які взяли участь у голосуванні у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі на останніх чергових або позачергових виборах народних депутатів України. При цьому загальна кількість виборців, які взяли участь у голосуванні у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі, визначається на підставі даних протоколу Центральної виборчої комісії про результати останніх чергових або позачергових виборів народних депутатів України у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі.
А тепер про тих, хто ж має право на отримання державного фінансування статутної діяльності. Такі суб’єкти наведені в ст. 173 Закону № 2365.
Отже, саме вказаною нормою передбачається, що політична партія має право на отримання державного фінансування її статутної діяльності, якщо на останніх чергових або позачергових виборах народних депутатів України її виборчий список кандидатів у народні депутати України у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі отримав не менше 2 % голосів виборців від загальної кількості голосів виборців, поданих за всі виборчі списки кандидатів у народні депутати України у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі.
Відповідно до Прикінцевих та перехідних положень Закону № 731 державне фінансування політичних правил з певними особливостями розпочалося з 1 липня 2016 року, адже останні позачергові вибори народних депутатів відбулися в нашій державі в 2014 році (і це необхідно враховувати).
Так, станом на сьогодні передбачено, що щорічне державне фінансування статутної діяльності політичних партій, на підтримку виборчих списків яких під час останніх позачергових виборів народних депутатів України 2014 року у єдиному загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі було подано не менше 5 % дійсних голосів виборців, надається таким партіям у визначеному Законом № 2365 порядку за умови подання ними передбачених цим Законом документів, звітів, оформлених з дотриманням вимог цього Закону, за перший і другий квартали 2016 року, а також за умови внесення змін до статутів, передбачених цим Законом. При цьому державне фінансування статутної діяльності таких партій здійснюється починаючи з третього кварталу 2016 року.
Таким чином, виходить, що до наступних чергових (позачергових) виборів народних депутатів механізм визначення політичних партій, які мають право на державне фінансування політичних партій і який передбачений ст. 173 Закону № 2365, не діє. Тобто у цьому році до відбору політичних партій, які мають право на державне фінансування статутної діяльності, застосовано бар’єр не 2 %, а 5 %.
Звертаємо вашу увагу на те, що для отримання коштів з державного бюджету, що виділяються на державне фінансування статутної діяльності політичної партії, політична партія зобов’язана відкрити окремий рахунок у національній валюті України в установі банку України. Кошти, отримані політичною партією з державного бюджету на фінансування її статутної діяльності, зараховуються виключно на такий окремий рахунок. Зарахування на такий рахунок інших коштів, ніж кошти державного бюджету, виділені на фінансування статутної діяльності партії, забороняється.
А тепер щодо того органу, який уповноважений приймати рішення про надання політичній партії державного фінансування її статутної діяльності або про відмову у наданні такого фінансування. Таким органом є знову ж таки НАЗК.
За загальними правилами ст. 173 Закону № 2365 підставою для прийняття такого рішення є результати останніх чергових або позачергових виборів народних депутатів України у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі у п’ятиденний строк з дня офіційного оприлюднення результатів виборів народних депутатів України за умови подання керівником або іншою уповноваженою особою партії довідки установи банку України про відкриття окремого рахунка партії в національній валюті України.
Увага! Передбачається, що політична партія має право подати до НАЗК заяву про відмову від державного фінансування її статутної діяльності.
Хочемо також звернути вашу увагу на те, що, окрім фінансування статутної діяльності, Закон № 731 запровадив можливість здійснення відшкодування витрат політичної партії, пов’язаних з фінансуванням її передвиборної агітації на виборах народних депутатів України. Його слід відрізняти від фінансування статутної діяльності політичної партії. Механізм такого відшкодування закріплено у ст. 174 Закону № 2365.
Відповідно до п. 3 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 731 відшкодування витрат партій на здійснення передвиборної агітації на позачергових виборах народних депутатів України 2014 року згідно з цим Законом не проводиться. Відшкодування витрат партій на здійснення передвиборної агітації на виборах народних депутатів України розпочинається за результатами наступних чергових або позачергових виборів народних депутатів України.
І хоча до наступних чергових (позачергових) виборів народних депутатів України наші політичні партії не будуть задіяні в процесі відшкодування витрат на здійснення передвиборчої агітації, поговорити про нього не буде зайвим (аби бути обізнаними на майбутнє).
Отже, за загальними правилами ст. 174 Закону № 2365 передбачається, що політична партія має право на відшкодування витрат, пов’язаних з фінансуванням своєї передвиборної агітації на виборах народних депутатів України, якщо на останніх чергових або позачергових виборах народних депутатів України така партія взяла участь у розподілі депутатських мандатів. Тобто якщо б це відбувалося за результатами виборів народних депутатів у 2014 році, то право на відшкодування витрат на передвиборчу агітацію отримали б всі шість партій, які взяли участь у розподілі депутатських мандатів.
Відшкодування витрат, пов’язаних з фінансуванням передвиборної агітації політичної партії на виборах народних депутатів України, здійснюється у розмірі фактично здійснених політичною партією витрат, але не більше максимального розміру виборчого фонду політичної партії, кандидати у народні депутати України від якої зареєстровані у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі, встановленого Законом України від 17.11.11 р. № 4061-VI «Про вибори народних депутатів України»5. Відповідно до ст. 48 вказаного законодавчого акта він не може перевищувати 90 тис. розмірів мінімальної заробітної плати.
5 Далі за текстом — Закон № 4061.
Слід зазначити, що, на відміну від механізму прийняття рішення щодо виділення коштів на статутну діяльність політичної партії, рішення про відшкодування витрат, пов’язаних з фінансуванням передвиборчої агітації, приймається не НАЗК, а Центральною виборчою комісією. Таке рішення має бути прийняте на підставі остаточного фінансового звіту про надходження та використання коштів виборчого фонду політичної партії, поданого в порядку, встановленому Законом № 4061, не пізніш як у шістдесятиденний строк з дня офіційного оприлюднення результатів виборів.
Підставами для відмови у відшкодуванні політичній партії витрат, пов’язаних з фінансуванням її передвиборної агітації, є встановлення Центральною виборчою комісією, НАЗК або судом у передбаченому законом порядку:
— факту неподання проміжного та/або остаточного фінансового звіту про надходження і використання коштів виборчого фонду політичної партії у передбачений законом строк;
— подання неповних звітів;
— включення до звітів завідомо недостовірної інформації.
Законом № 731 було визначено, що кошти для відшкодування політичним партіям витрат, пов’язаних з фінансуванням їхньої передвиборної агітації, передбачаються законом про Державний бюджет України на рік, наступний за роком проведення виборів народних депутатів України. При цьому головним розпорядником коштів для відшкодування політичним партіям витрат, пов’язаних з фінансуванням їхньої передвиборної агітації, є Центральна виборча комісія.
Увага! Для отримання відшкодування витрат, пов’язаних з фінансуванням своєї передвиборної агітації, політична партія зобов’язана відкрити окремий рахунок у національній валюті України в установі банку України.
Тобто, як бачите, для зарахування коштів у вигляді понесених політичною партією витрат на передвиборчу агітацію і для зарахування коштів на статутну діяльність політичної партії мають бути відкриті два різні рахунки.
А тепер більш детально поговоримо про порядок виділення та розподілу між політичними партіями коштів на фінансування їхньої статутної діяльності, який закріплений в ст. 175 Закону № 2365 і який вже активно впроваджується в життя.
Отже, зазначеною нормою передбачається, що кошти, виділені з державного бюджету на фінансування статутної діяльності політичних партій, розподіляються НАЗК між політичними партіями у такому порядку:
| 1 | сума в розмірі 10 % щорічного обсягу державного фінансування статутної діяльності політичних партій, передбаченого ст. 172 цього Закону, розподіляється порівну між політичними партіями, які отримали право на таке фінансування згідно з цим Законом, якщо за результатами останніх чергових чи позачергових виборів народних депутатів України кількість представників однієї статі серед обраних від відповідних політичних партій народних депутатів України, які набули своїх повноважень, не перевищує двох третин від загальної кількості народних депутатів України, обраних від цієї політичної партії (за результатами останніх позачергових виборів право на отримання вказаних коштів в нашій державі отримала лише одна партія) |
| 2 | сума в розмірі 100 % щорічного обсягу державного фінансування статутної діяльності політичних партій, передбаченого ст. 172 цього Закону, розподіляється між політичними партіями, які мають право на отримання такого фінансування згідно з цим Законом, пропорційно до кількості дійсних голосів виборців, поданих за списки кандидатів у народні депутати України від таких політичних партій у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі на виборах народних депутатів України (тобто йдеться про розподіл суми, яка залишилася після виділення з неї 10 % коштів партії, про яку зазначено вище у пункті) |
Увага! Передбачається: якщо жодна з політичних партій, які отримали право на державне фінансування своєї статутної діяльності згідно з цим Законом, не забезпечила обрання до Парламенту депутатів, кількість представників однієї статті яких не перевищує двох третин загальної кількості депутатів, обраних від цієї партії, то вказані 10 % коштів не підлягають розподіленню будь-яким іншим чином і відповідно з державного бюджету не надаються.
Законом № 2365 чітко визначено і строк, з якого починається фінансування, а саме, політичні партії отримують право на державне фінансування їхньої статутної діяльності з дня, наступного за днем відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання (це, звичайно, за загальними правилами). Станом на сьогодні не забуваємо враховувати Перехідні та прикінцеві положення Закону № 731, адже саме ними передбачаються особливості фінансування політичних партій, депутати від яких були обрані за результатами останніх позачергових виборів.
Крім іншого, передбачається, що право на державне фінансування статутної діяльності політичних партій припиняється з дня відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання, крім випадку, якщо такі політичні партії за результатами виборів народних депутатів України отримали це право повторно.
НАЗК забезпечує щоквартальне перерахування коштів, виділених з державного бюджету на фінансування статутної діяльності політичних партій, на окремі рахунки відповідних політичних партій.
Кошти, виділені з державного бюджету на фінансування статутної діяльності політичних партій, перераховуються на зазначені рахунки політичних партій у розмірі 25 % загального розміру щорічного державного фінансування для кожної політичної партії на початку кожного кварталу.
Державне фінансування: повернення та контроль
Як розумієте, коли держава виділяє певні кошти, мають бути передбачені і підстави, у разі настання яких таке фінансування може припинитися.
Тож повідомляємо, що Закон № 2365 не став винятком із загального правила. Стаття 176 вказаного законодавчого акта передбачила підстави та порядок повернення політичною партією коштів, отриманих на фінансування її статутної діяльності.
В згаданій статті вказується, що політична партія має право використати кошти, отримані на фінансування її статутної діяльності, протягом одного календарного року з дня першого перерахування таких коштів на рахунок політичної партії у відповідному календарному році.
Якщо ж після завершення календарного року кошти, отримані протягом року на фінансування статутної діяльності політичної партії, не були використані, політична партія зобов’язана перерахувати залишки невикористаних коштів до державного бюджету.
Отже, накопичувати кошти з року в рік на вийде. Політична партія має їх використати протягом встановленого Законом № 2365 строку.
Окрім повернення коштів, передбачається і зупинення державного фінансування статутної діяльності політичної партії. Відповідні підстави перелічені в ст. 177 оновленого Закону № 2365. Так, передбачається, що державне фінансування статутної діяльності політичної партії зупиняється за рішенням НАЗК у разі:
| 1 | неподання політичною партією Звіту у встановлений Законом № 2365 строк |
| 2 | подання політичною партією Звіту, оформленого з грубим порушенням встановлених вимог, або Звіту, який містить недостовірні відомості про майно політичної партії чи кошти або витрати політичної партії в розмірі більше 20 розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня відповідного календарного року |
Увага! Передбачається, що НАЗК приймає рішення про зупинення державного фінансування статутної діяльності політичної партії до усунення політичною партією причин, що зумовили зупинення державного фінансування її статутної діяльності.
Закон № 2365 дозволяє політичній партії «виправитися» шляхом усунення причин, які стали підставою для зупинення фінансування. У такому разі НАЗК не пізніш як через п’ять днів після отримання Звіту з усунутими недоліками розглядає питання про відновлення державного фінансування статутної діяльності відповідної політичної партії.
Увага! Державне фінансування статутної діяльності політичної партії відновлюється з початку кварталу, наступного за кварталом, в якому прийнято рішення про відновлення державного фінансування статутної діяльності політичної партії.
Також необхідно враховувати, що кошти, не отримані політичною партією внаслідок зупинення державного фінансування її статутної діяльності, відшкодуванню або поверненню політичній партії не підлягають.
І нарешті, Законом № 2365 відтепер передбачаються також підстави взагалі припинення державного фінансування статутної діяльності політичної партії. Вони закріплені в ст. 178 вказаного законодавчого акта. Отже, підставами для припинення державного фінансування статутної діяльності політичної партії є:
| 1 | застосування до політичної партії заходів кримінально-правового характеру, передбачених Кримінальним кодексом України, у встановленому законом порядку |
| 2 | повторне протягом року вчинення будь-якого з таких порушень: — неподання політичною партією до НАЗК у встановлений Законом строк Звіту; — подання політичною партією до НАЗК Звіту, оформленого з грубим порушенням встановлених вимог, або Звіту, який містить недостовірні відомості про майно політичної партії чи кошти або витрати політичної партії в розмірі більше 20 розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня відповідного календарного року; — умисне отримання політичною партією внеску, отриманого від особи, яка не мала права здійснювати такий внесок, або в розмірі, що перевищує встановлений Законом розмір |
| 3 | реорганізація (крім злиття і приєднання до інших політичних партій), ліквідація (саморозпуск) політичної партії |
| 4 | заборона діяльності політичної партії, анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії в порядку, встановленому законом |
| 5 | встановлення судом за позовом НАЗК або Рахункової палати фактів, які свідчать про те, що кошти, виділені з державного бюджету на фінансування статутної діяльності політичної партії, використані політичною партією на фінансування її участі у виборах народних депутатів України, виборах Президента України, місцевих виборах або на цілі, не пов’язані із здійсненням її статутної діяльності |
| 6 | невикористання коштів, отриманих на фінансування статутної діяльності політичної партії, протягом одного року з дня, коли такі кошти вперше були зараховані на окремий рахунок політичної партії в установі банку |
| 7 | повторне протягом року зарахування на окремий рахунок політичної партії, відкритий в установі банку України для зарахування коштів державного бюджету на фінансування статутної діяльності політичної партії, коштів, які заборонено зараховувати на такий рахунок відповідно до Закону |
| 8 | подання політичною партією до НАЗК заяви про відмову від державного фінансування |
Рішення про припинення державного фінансування статутної діяльності політичної партії приймається НАЗК протягом п’яти днів з дня отримання ним відповідних документів.
Тепер щодо документів, які підтверджують настання обставин для припинення державного фінансування статутної діяльності політичної партії. Так, ч. 3 ст. 178 Закону № 2365 визначено, що обставини, передбачені:
| позиціями 1, 4, 5 зазначеної вище таблиці | встановлюються рішенням суду, що набрало законної сили |
| позиціями 2, 6, 7, 8 зазначеної вище таблиці | встановлюються НАЗК |
| позицією 3 зазначеної вище таблиці | встановлюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації (легалізації) об’єднань громадян, інших громадських формувань |
Слід також враховувати, що у разі реорганізації політичної партії, яка відповідно до Закону № 2365 має право на державне фінансування статутної діяльності, шляхом злиття або приєднання до інших політичних партій політична партія — правонаступник політичної партії, що припинила свою діяльність, отримує право на державне фінансування статутної діяльності у межах коштів, які виділялися з державного бюджету на фінансування статутної діяльності політичної партії, що припинила свою діяльність шляхом злиття або приєднання до інших політичних партій.
І наостанок поговоримо про державний контроль за цільовим використанням політичною партією коштів, виділених з державного бюджету на фінансування її статутної діяльності. Механізм його здійснення закріплено в ст. 179 Закону № 2365.
Так, передбачається, що державний контроль за законним та цільовим використанням політичними партіями коштів, виділених з державного бюджету на фінансування їхньої статутної діяльності, здійснюють Рахункова палата та НАЗК.
В цій статті прямо встановлено, що у разі виявлення Рахунковою палатою чи НАЗК фактів, які свідчать про те, що кошти, виділені з державного бюджету на фінансування статутної діяльності політичної партії, використані нею на фінансування участі у виборах народних депутатів України, виборах Президента України, місцевих виборах або на цілі, не пов’язані із статутною діяльністю, Рахункова палата чи НАЗК невідкладно звертається до суду з позовом про встановлення відповідних фактів. Тобто кінцевим документом, який засвідчить вказаний факт, є рішення суду.
Слід також зазначити, що Рахункова палата та НАЗК не лише здійснюють контроль за використанням політичною партією коштів, отриманих на фінансування статутної діяльності. На ці органи та інші також покладено обов’язок здійснювати взагалі державний контроль за діяльністю політичних партій.
Крім означених органів, такий контроль здійснюють:
| центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації (легалізації) об’єднань громадян, інших громадських формувань | за додержанням політичною партією вимог Конституції та законів України, а також статуту політичної партії, крім випадків, коли здійснення такого контролю законом віднесено до повноважень інших органів державної влади |
| Центральна виборча комісія, окружні виборчі комісії, територіальні виборчі комісії на відповідних місцевих виборах | за додержанням політичними партіями встановленого порядку участі у виборчому процесі, а також у межах визначених законом повноважень за своєчасністю подання до відповідних виборчих комісій проміжних та остаточних фінансових звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів на виборах, відповідністю їх оформлення встановленим вимогам, достовірністю включених до них відомостей |
Увага! Політичні партії зобов’язані подавати на вимогу контролюючих органів необхідні документи та пояснення.
При цьому передбачається, що рішення контролюючих органів можуть бути оскаржені у встановленому законом порядку.
