Про дороги та повноваження ОМС
Ремонт доріг — завжди проблема, особливо для сільських та селищних рад. Тому щоб відповісти на запитання, треба розібратись із тим, які бувають дороги та хто має право їх фінансувати. Щоб це зробити, звернемось по допомогу до Закону України від 08.09.05 р. № 2862-IV «Про автомобільні дороги»1. Саме цей документ регулює відносини, пов’язані з функціонуванням та розвитком автомобільних доріг.
1 Далі за текстом — Закон № 2862.
Закон № 2862 надає визначення терміна «автомобільна дорога» — це лінійний комплекс інженерних споруд, призначений для безперервного, безпечного та зручного руху транспортних засобів.
Автомобільні дороги поділяються на (ст. 5 Закону № 2862):
| 1 | автомобільні дороги загального користування |
| Примітка. Автомобільні дороги загального користування поділяються на автомобільні дороги державного та місцевого значення. | |
| 2 | вулиці і дороги міст та інших населених пунктів |
| 3 | відомчі (технологічні) автомобільні дороги |
| 4 | автомобільні дороги на приватних територіях |
Державне управління автомобільними дорогами загального користування (тими, що знаходяться у державній власності) здійснює Державне агентство автомобільних доріг України (Укравтодор), яке має органи управління на місцях – Служби автомобільних доріг. У свою чергу органи місцевого самоврядування2 здійснюють управління функціонуванням та розвитком вулиць і доріг міст, інших населених пунктів, які знаходяться у їх віданні (тобто у комунальній власності згідно зі ст. 16, 17 Закону № 2862).
2 Далі за текстом — ОМС.
Джерело фінансування доріг залежить від того, в чиєму управлінні знаходиться така дорога: або у віданні органу державного управління автомобільними дорогами загального користування державного значення або у комунальній власності ОМС.
Зауважимо: автомобільні дороги місцевого значення поділяються на обласні та районні (ст. 8 Закону № 2862):
| обласні автомобільні дороги | автомобільні дороги, що з’єднують адміністративні центри областей з іншими населеними пунктами в межах області та із залізничними станціями, аеропортами, річковими портами, пунктами пропуску через державний кордон, місцями відпочинку і не належать до доріг державного значення |
| районні автомобільні дороги | автомобільні дороги, що з’єднують адміністративні районні центри з іншими населеними пунктами, інші населені пункти між собою, з підприємствами, об’єктами культурного значення, іншими дорогами загального користування у межах району |
Увага! Перелік доріг місцевого значення, у тому числі їх ділянок, що суміщаються з вулицями міст та інших населених пунктів, затверджують обласні державні адміністрації один раз на три роки (ст. 8 Закону № 2862).
Раніше ОМС не мали права фінансувати дороги, що перебували у державній власності та знаходились у віданні органу державного управління автомобільними дорогами загального користування.
Про це свідчить лист ГоловКРУ від 12.06.09 р. № 07-14/735 «Щодо ремонту доріг в населених пунктах за рахунок коштів місцевого бюджету».
Тобто ОМС могли профінансувати лише ремонт доріг місцевого значення, що перебували у комунальній власності.
Нагадаємо, що у згаданому листі висновок перевіряючих зводився до наступного: якщо дороги знаходяться у віданні відповідної сільської ради, то вона може проводити відповідні ремонти за рахунок коштів місцевого бюджету, але не має права витрачати кошти місцевого бюджету на ремонт доріг, які знаходяться у віданні органу державного управління автомобільними дорогами загального користування.
Сьогодні ситуація щодо фінансування доріг значно змінилась.
Відтепер ремонт доріг, які знаходяться у державній власності (тобто у віданні Укравтодору), можна фінансувати не лише з державного бюджету, але й за рахунок місцевих бюджетів. Підставою є Закон України від 02.06.15 р. № 491-VIII «Про внесення зміни до статті 91 Бюджетного кодексу України щодо співфінансування ремонту доріг державного значення»3, яким розширені можливі напрями здійснення видатків місцевими бюджетами.
3 Далі за текстом — Закон № 491.
Тепер до видатків місцевих бюджетів, що можуть здійснюватись з усіх місцевих бюджетів, належать видатки на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання доріг місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах, а також капітальний та поточний ремонт вулиць і доріг населених пунктів та інших доріг, які є складовими автомобільних доріг державного значення (як співфінансування на договірних засадах).
У відповідність до такої «дорожньої» зміни приведені й Закон № 2862 та Закон України від 21.05.97 р. № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»4. До цих нормативно-правових документів потрапили зміни відповідно до Закону України від 02.06.15 р. № 490-VIII «Про внесення змін до деяких законів України щодо співфінансування ремонту доріг державного значення»5.
4 Далі за текстом — Закон № 280.
5 Далі за текстом — Закон № 490.
Відповідно до змін ОМС:
| 1 | в частині управління функціонуванням і розвитком вулиць і доріг міст та інших населених пунктів мають право здійснювати капітальний та поточний ремонт вулиць і доріг населених пунктів та інших доріг, які є складовими автомобільних доріг державного значення, за рахунок коштів відповідних місцевих бюджетів (як співфінансування на договірних засадах) |
| 2 | мають такі повноваження, зокрема: |
| виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у галузі будівництва (ст. 31 Закону № 280/97) здійснюють організацію за рахунок власних коштів і на пайових засадах будівництво, реконструкцію і ремонт об’єктів комунального господарства та соціально-культурного призначення, жилих будинків, шляхів місцевого значення, а також капітальний та поточний ремонт вулиць і доріг населених пунктів та інших доріг, які є складовими автомобільних доріг державного значення (як співфінансування на договірних засадах) | |
| районні та обласні ради делегують відповідним місцевим державним адміністраціям такі повноваження як об’єднання на договірних засадах коштів підприємств, установ та організацій, розташованих на відповідній території, і населення, а також бюджетних коштів на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання на пайових засадах об’єктів соціальної і виробничої інфраструктури, шляхів місцевого значення, на капітальний та поточний ремонт вулиць і доріг населених пунктів та інших доріг, які є складовими автомобільних доріг державного значення (як співфінансування на договірних засадах), та на заходи щодо охорони праці та охорони навколишнього природного середовища (ст. 44 Закону № 280) |
Який механізм співфінансування ремонту «державних» доріг?
На жаль, чинним законодавством не визначений механізм проведення співфінансування з державного та місцевого бюджету доріг, що перебувають у державній власності.
На думку редакції, норми, які прописані у Законах № 490 та 491, не передбачають обов’язкових умов щодо виділення для ремонту дороги, що перебуває у державній власності, видатків із Державного бюджету України за умови співфінансування. Тобто у випадку, коли співфінансування робіт з відповідною Службою автомобільних доріг неможливе (наприклад, через невиділення відповідних коштів з державного бюджету чи їх нестачу), сільська чи селищна рада може фінансувати поточний ремонт такої дороги виключно зі свого бюджету.
І це логічно, адже проблема недостатності чи відсутності коштів у державному бюджеті на ремонт та утримання доріг державного значення й призводила до «автомобільних» проблем, особливо щодо тих доріг, які знаходились в аварійному стані та пролягали поряд або через територію села (селища). Отже, проводити необхідні роботи з ремонту доріг, що перебувають у державній власності, можна за умови виділення коштів тільки місцевими бюджетами або коштами місцевого бюджету спільно із тими, що закладені до держбюджету на поточний рік.
З огляду на це, розробником та замовником робіт з поточного ремонту доріг, що перебувають у державній власності, може виступати як сільська (селищна) рада після прийняття відповідної програми, так і Служба автомобільних доріг як балансоутримувач такої дороги.
Але навіть у випадку виділення коштів з державного бюджету на ремонт таких доріг переважна частина коштів все одно буде надходити саме з місцевих бюджетів (якщо відповідні ради спроможні надати таке фінансування). Оскільки, зазвичай, коштів, наданих з державного бюджету, не вистачає на повноцінний ремонт доріг.
Для того щоб сільська (селищна) рада змогла профінансувати ремонт доріг, які є складовими автомобільних доріг державного значення, вона має передбачити ці кошти у кошторисі на наступний бюджетний період.
Зауважимо: планувати видатки на ремонт доріг, які є складовими автомобільних доріг державного значення, сільська (селищна) рада може як за рахунок загального, так і за рахунок спеціального фондів. Але щодо останнього варіанта — на законодавчому рівні такий механізм фінансування також не визначено.
Здебільшого на даний час місцеві ради проводять фінансування видатків на ремонт доріг державного значення саме за рахунок загального фонду.
Але за загальним правилом для виконання поточного ремонту вищевказаних доріг зі спеціального фонду сільського (селищного) бюджету можна використати:
| 1 | кошти вільного залишку спеціального фонду сільського (селищного) бюджету, які утворились станом на 1 січня нового бюджетного року |
| 2 | додатково одержані доходи спеціального фонду сільського бюджету (наприклад, за рахунок грантів, благодійної допомоги тощо) |
Як фінансувати?
Якщо сільська (селищна) рада збирається проводити поточний ремонт дороги, що перебуває у державній власності, спільно із Службою автомобільних доріг (тобто як співфінансування на договорних засадах), то механізм такого співфінансування з місцевого та державного бюджетів має бути прописаний в рішенні сільської (селищної) ради про співфінансування проекту.
Зазвичай Служби автомобільних доріг, які підвідомчі Укравтодору, здійснюють функції з управління автомобільними дорогами загального користування державного значення і виступають одержувачами бюджетних коштів, які спрямовуються на розвиток їх мережі за відповідними програмами ремонту та утримання доріг.
Обсяги фінансування дорожніх робіт та утримання доріг державного значення визначаються Держагентством залежно від виділених на це коштів у державному бюджеті на відповідний рік та протяжності доріг у регіонах.
На нашу думку, механізм співфінансування поточного ремонту такої дороги з державного та місцевого бюджетів жодним чином не може відбуватись без участі Служби автомобільних доріг.
Отже, відповідна місцева рада, яка має бажання та кошти на проведення поточного ремонту такої дороги, має звернутись в Службу автомобільних доріг з проханням включити дорогу, що потребує ремонту, в регіональну програму ремонту доріг на основі співфінансування на відповідний рік, наприклад, на 2017 рік. Таким чином місцева рада зможе провести ремонт доріг, балансоутримувачем яких виступає Служба автомобільних доріг, за рахунок свого бюджету. У свою чергу, це дозволить Службі автомобільних доріг скласти власні «ремонтні» плани, враховуючи передусім інтенсивність руху транспортних засобів по тій чи іншій дорозі державного значення для визначення обсягу необхідних робіт з поточного ремонту.
Як зазначають експерти, для покращення стану автошляхів сільські (селищні) ради мають виділяти зі своїх бюджетів на поточний ремонт доріг, що знаходяться в державній власності, не менше 10-20 % від об’єму загального фінансування, але за умови, коли на це не лише закладені кошти в державному бюджеті, але й дійсно виділені із нього. Потім відповідна Служба автомобільних доріг як балансоутримувач цієї дороги розробляє за свій рахунок проект, готує кошторисну документацію та розпочинає виконувати дорожні роботи.
За процедурою закупівлі нею може бути визначена й підрядна організація, яка буде виконувати роботи з поточного ремонту дороги після укладення із нею відповідного договору. Але навіть у цьому випадку поточний ремонт буде проводитись за участі Служби автомобільних доріг та під її наглядом на усій ділянці дороги, яка потребує ремонту.
Вважаємо, що участь у співфінансуванні ремонту певної ділянки дороги, що перебуває у державній власності, можуть брати не лише сільські та селищні ради, але й новостворені об’єднані територіальні громади (ОТГ), районні та обласні ради, а також районні та обласні державні адміністрації.
Зокрема, районні та обласні ради можуть розробити та прийняти власні Програми розвитку автомобільних доріг та залучити до їх виконання сільські, селищні та міські ради (за бажанням останніх), а ОМС — власні Програми розвитку автомобільних доріг та залучити для їх виконання кошти створених ними цільових фондів (у разі наявності).
Як уже зазначалось, механізм проведення співфінансування не визначений законодавчими нормами.
Як свідчить практика, необхідні роботи з ремонту доріг, що перебувають у державній власності, виконуються лише за умови виділення коштів тільки місцевими бюджетами. Тобто на даний час ОМС фінансує ремонт «державної» дороги на 100 %.
Як правило, для проведення ремонту доріг комунальної власності сільська рада затверджує своїм рішенням відповідну бюджетну програму. Для виконання поточного ремонту доріг, які є складовими автомобільних доріг державного значення, сільській (селищній) раді треба діяти аналогічно. Рада має затвердити окрему бюджетну програму для виконання цієї мети або спільну. Наприклад, програму «Про фінансування робіт, пов’язаних з будівництвом, реконструкцією та ремонтом автомобільних доріг місцевого та державного значення». Метою такої програми може стати забезпечення належних умов для пересування людей, переїзду транспортних засобів вулицями сіл (селища) тощо.
Послідовність дій фінансового органу6 у випадку виділення коштів з місцевого бюджету на ремонт дороги, що перебуває у державній власності, має бути такою:
6 Цим терміном охоплюються всі ОМС та місцеві бюджети відповідно до наказу Мінфіну від 23.08.12 р. № 938 «Про затвердження Порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів».
| 1 | рішення ради про затвердження програми на утримання та ремонт доріг, а також рішення ради про місцевий бюджет в частині фінансування ремонту доріг державного значення |
| 2 | внесення до мережі розпорядників та одержувачів коштів Служби автомобільних доріг |
| Примітка. Якщо сільська (селищна) рада вирішила визначити себе замовником робіт (розпорядником коштів), їй необхідно мати дозвіл/договір (угоду) від балансоутримувача дороги державного значення (Служби автомобільних доріг) | |
| 3 | розпис, план використання коштів |
Як закласти кошти на поточний ремонт доріг загального користування, що перебувають у державній власності, сільській (селищній) раді?
При вирішенні цього питання треба пам’ятати, що розробником та замовником робіт з поточного ремонту доріг, що перебувають у державній власності, може виступати як сільська (селищна) рада після прийняття відповідної програми, так і Служба автомобільних доріг як балансоутримувач такої дороги.
Тож у випадку, коли рада бажає планувати видатки на ремонт таких доріг за рахунок загального фонду (наприклад, за рахунок акцизного податку з реалізації суб’єктами господарювання роздрібної торгівлі підакцизних товарів), видатки треба передбачати за КТКВК 170703 «Видатки на проведення робіт, пов’язаних із будівництвом, реконструкцією, ремонтом та утриманням автомобільних доріг» на КЕКВ 2240 «Оплата послуг (крім комунальних)».
Якщо замовником/одержувачем коштів визначено Службу автомобільних доріг, то при плануванні закладається КЕКВ 2282 «Окремі заходи по реалізації державних (регіональних) програм» або КЕКВ 2610 «Субсидії та поточні трансферти підприємствам». У такому випадку послідовність дій для виконання ремонту такої дороги буде наступною:
| 1 | відкриття рахунків на ім’я Служби автомобільних доріг в розрізі кожного окремого місцевого бюджету |
| 2 | перерахування грошових коштів з рахунків місцевих бюджетів на рахунки Служби автомобільних доріг |
| 3 | контроль за виконанням затверджених планів використання коштів місцевого бюджету |
Якщо сільська (селищна) рада обирає іншого виконавця робіт з поточного ремонту такої дороги на договірних засадах, Служба автомобільних доріг все одно буде здійснювати функції з технічного нагляду за їх виконанням, оскільки залишається балансоутримувачем такої дороги. Про це треба пам’ятати при виділенні коштів з місцевого бюджету на ремонт такої дороги та бажано зафіксувати це у відповідному рішенні.
У цій ситуації сільська (селищна) рада, незважаючи на те, що обрала іншого виконавця дорожніх робіт, все одно має звернутись до Служби автомобільних доріг за погодженням на виконання робіт по ремонту доріг загального користування, що знаходяться у державній власності за кошти місцевого бюджету.
Зауважимо, що новостворені ОТГ також можуть 100-відсотково фінансувати ремонт дороги державного значення, але весь контроль за його ходом теж покладається на Службу автомобільних доріг.
Увага! Сільська (селищна) рада для проведення фінансування доріг, які є складовими автомобільних доріг державного значення, може використати й кошти цільового дорожнього фонду (якщо його створено й прийнято Положення про цільовий дорожній фонд відповідної сільської чи селищної ради).
Однак, щоб це зробити, необхідно внести зміни відповідним рішенням ради до вже затвердженого Положення. Ними треба передбачити можливість використовувати кошти дорожнього фонду не лише на поточний ремонт доріг комунальної власності, але й державного значення.
Нагадаємо:
| 1 | цільовий дорожній фонд сільської (селищної) ради є сукупністю грошових коштів, утворюваних відповідно до законодавства України, у складі спеціального фонду сільського (селищного) бюджету та створений відповідно до вимог Закону України від 18.09.91 р. № 1562-XII «Про джерела фінансування дорожнього господарства України»7 |
| Примітка. Зарахування коштів до такого фонду здійснюється шляхом безготівкових розрахунків через територіальний орган Державної казначейської служби України з акумуляцією їх на відповідному рахунку. | |
| 2 | головні розпорядники коштів Фонду затверджуються рішенням сільської (селищної) ради про бюджет на відповідний бюджетний період залежно від функціонального призначення витрат |
| 3 | обсяг доходів і витрат Фонду затверджується рішенням сільської (селищної) ради про сільський (селищний) бюджет на відповідний бюджетний період |
7 Далі за текстом — Закон № 1562.
Увага! У дорожні фонди (ст. 5 Закону № 1562):
| 1 | спрямовується плата за: |
| передачу доріг у концесію або в оренду | |
| проїзд автомобільними дорогами транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, вагові або габаритні параметри яких перевищують нормативні | |
| проїзд автомобільними дорогами України транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів іноземних держав | |
| проїзд платними автомобільними дорогами | |
| Примітка. Зазначені плати встановлюються в порядку та за тарифами, встановленими КМУ. | |
| 2 | можуть спрямовуватись: |
| добровільні внески юридичних та фізичних осіб, у тому числі іноземних, об’єднань громадян, міжнародних організацій тощо | |
| інші надходження, що не суперечать законодавству України | |
Про цільове використання бюджетних коштів
Відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а також правові засади утворення та погашення державного і місцевого боргу регулюються Бюджетним кодексом України.
Як ми вже зазначали, ОМС отримали законні повноваження на здійснення видатків з місцевого бюджету на ремонт доріг, що знаходяться в державній власності. Тож застосовувати бюджетні порушення за це перевіряючи не будуть, окрім випадків, коли рада не буде дотримуватись вимог чинного законодавства.
Наприклад, у разі здійснення видатків на ремонт таких доріг не за тим КЕКВ або проводити їх ремонт за рахунок коштів, які виділялись для реалізації іншої мети тощо. Такі дії контролюючи органи будуть класифікувати як нецільове використання бюджетних коштів. Адже бюджетні кошти мають використовуватись тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями та бюджетними асигнуваннями.
Редакція газети висловлює вдячність за допомогу у підготовці статті головному бухгалтеру Головного управління Державного казначейства України у Харківській області Наталі Севостьяновій.
