1 Далі за текстом — Закон № 1012.
2 Див. «Місцеве самоврядування» № 1 за січень 2016 р., с. 9 та № 2 за лютий 2016 р., с. 20.
3 Далі за текстом — ЗК.
Нагадаємо, що за загальним правилом ч. 1 ст. 134 ЗК продаж та передача в оренду земельних ділянок державної та комунальної власності мають здійснюватися на земельних торгах (аукціонах). В свою чергу, ч. 2 вказаної статті встановлює перелік випадків, коли аукціони не проводяться. На думку законотворців (про що вони зазначили в пояснювальній записці ще до проекту Закону № 1012), він був досить широким. Наявність такого переліку сприяла тому, що місцеві громади втрачали значні кошти, оскільки рівень орендної плати при застосуванні неконкурентного порядку передачі їх в оренду був суттєво нижчим, ніж той, який мав би бути встановлений на аукціоні.
В пояснювальній записці також вказувалося, що застосування непрозорого порядку передачі земельних ділянок в оренду стимулювало корупційні домовленості між розпорядником земель та особою, яка бажає отримати їх в оренду.
Це викликало необхідність законодавчих змін, які покликані обмежити можливість для юридичних і фізичних осіб отримувати земельні ділянки державної та комунальної власності в оренду без проведення земельних торгів. Така можливість, на думку законотворців, має бути залишена здебільшого для випадків, коли конкуренція при набутті відповідного права відсутня.
Крім того, певний час існували проблеми у законодавчому регулюванні процедури проведення земельних торгів, про що також було згадано в пояснювальній записці до проекту Закону № 1024. Ми також про цю проблему писали на сторінках нашого видання. Йдеться про постійний брак коштів у місцевих бюджетах, що змушувало, зокрема, органи місцевого самоврядування перебувати в стані постійного пошуку коштів на розробку землевпорядної документації для формування земельної ділянки, проведення її нормативної та грошової оцінки тощо (переш ніж «виставити» її на земельний аукціон). Тому законотворець запропонував надати можливість покладення цих витрат на виконавця торгів (ліцензовану організацію, яка проводить аукціон) із наступним їх відшкодуванням переможцем аукціону. Ми також згадували про цю проблему, коли висвітлювали тему земельних торгів. Хоч така можливість опосередковано і передбачалася ст. 136 ЗК, тим не менш виникали труднощі із її застосуванням на практиці в зв’язку з відсутністю детального порядку її реалізації. Власне, озвучені проблемні питання і покликаний вирішити Закон № 1012. А от щодо зняття їх з порядку денного покаже вже лише практика.
Зміни за Законом № 1012
Одразу слід означити, що Закон № 1012 складається з двох блоків:
| перший | скорочує кількість випадків, коли державну та комунальну землю можна отримати без аукціону (перелічені у ч. 2 ст. 134 ЗК) |
| другий | коригує механізм проведення аукціону |
Перший блок. Отже, основною новелою Закону № 1012 стало суттєве скорочення кількості випадків, коли землі державної та комунальної власності передаються в обробіток без аукціону.
Відтепер ч. 2 ст. 134 ЗК передбачається, що не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них у разі:
| 1 | розташування на земельних ділянках об’єктів нерухомого майна (будівель, споруд), що перебувають у власності фізичних або юридичних осіб | |
| 2 | використання земельних ділянок для потреб, пов’язаних з користуванням надрами, та спеціального водокористування відповідно до отриманих дозволів | |
| 3 | використання релігійними організаціями, які легалізовані в Україні, земельних ділянок під культовими будівлями | |
| 4 | будівництва об’єктів, що в повному обсязі здійснюється за кошти державного та місцевих бюджетів | |
| 5 | надання земельних ділянок державним та комунальним підприємствам, бюджетним установам, вищим навчальним закладам, а також господарським товариствам, у статутному капіталі яких державна або комунальна частка акцій (часток, паїв) перевищує 60 відсотків Примітка. Абзац 6 ч. 2 ст. 134 ЗК було виключено. Його виключення обумовлювалося тим, що державні та комунальні підприємства, бюджетні установи, вищі навчальні заклади могли отримувати земельні ділянки на праві постійного користування (яке набувається без аукціону). У той же час отримання ними земельних ділянок в оренду стимулювало використовувати їх не для здійснення основної діяльності, а лише для передачі у суборенду. | |
| 6 | надання земельних ділянок підприємствам, установам і громадським організаціям у сфері культури і мистецтв (у тому числі національним творчим спілкам та їх членам) під творчі майстерні | |
| 7 | надання земельних ділянок в оренду для реконструкції кварталів застарілої забудови, для будівництва соціального та доступного житла, якщо конкурс на його будівництво вже проведено | |
| 8 | розміщення іноземних дипломатичних представництв та консульських установ, представництв міжнародних організацій згідно з міжнародними договорами України | |
| 9 | надання земельної ділянки, викупленої для суспільних потреб чи примусово відчуженої з мотивів суспільної необхідності для забезпечення таких потреб | |
| 10 | надання земельних ділянок державної або комунальної власності для потреб приватного партнера в рамках державно-приватного партнерства відповідно до закону | |
| 11 | надання земельної ділянки замість викупленої для суспільних потреб чи примусово відчуженої з мотивів суспільної необхідності та повернення такої земельної ділянки колишньому власнику чи його спадкоємцю (правонаступнику) у випадку, якщо така потреба відпала | |
| 12 | будівництва, обслуговування та ремонту об’єктів інженерної, транспортної, енергетичної інфраструктури, об’єктів зв’язку та дорожнього господарства (крім об’єктів дорожнього сервісу) | |
| 13 | створення озеленених територій загального користування Примітка. Абзац 14 ч. 2 ст. 134 ЗК було виключено. Виключення обумовлене тим, що термін «озеленені території загального користування» є надто широким і дає можливість дуже довільного трактування. Земельні ділянки державної і комунальної власності, які необхідні для утворення громадських парків, скверів тощо, доцільно надавати не будь-яким юридичним особам в оренду, а державним чи комунальним підприємствам на праві постійного користування. | |
| 14 | будівництва об’єктів забезпечення життєдіяльності населених пунктів (сміттєпереробних об’єктів, очисних споруд, котелень, кладовищ, протиерозійних, протизсувних і протиселевих споруд) | |
| 15 | передачі громадянам земельних ділянок для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів, для сінокосіння і випасання худоби, для городництва Примітка. В цій редакції абз. 16 ч. 2 ст. 134 ЗК було виключено. Обумовлено тим, що земельні ділянки для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів можуть передаватись громадянам безоплатно у власність відповідно до ст. 121 ЗК. Можливість надання ділянок вказаного призначення ще й в оренду без проведення аукціонів призводить до втрат місцевих бюджетів і стимулює корупцію. | передачі громадянам земельних ділянок для сінокосіння і випасання худоби, для городництва Примітка. Відтепер абз. 16 ч. 2 ст. 134 ЗК має таку редакцію. |
| 16 | надання земельних ділянок особам взамін тих, що були викуплені (примусово відчужені) для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності за рішенням органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування Примітка. Абзац 17 ч. 2 ст. 134 було виключено. | |
| 17 | розміщення інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції Примітка. Абзац 18 ч. 2 ст. 134 ЗК було виключено. Його виключення об´рунтовано тим, що організація оптових ринків сільськогосподарської продукції є прибутковим бізнесом, тому надання пільг для отримання земель для їх розташування є зайвим. | |
| 18 | надання земельних ділянок суб’єктам господарювання, що реалізують відповідно до Закону України «Про особливості провадження інвестиційної діяльності на території Автономної Республіки Крим» зареєстровані в установленому порядку інвестиційні проекти. Надання такої земельної ділянки у власність здійснюється згідно із законодавством після завершення строку реалізації інвестиційного проекту за умови виконання суб’єктом господарювання договору про умови реалізації цього інвестиційного проекту на території Автономної Республіки Крим | |
| 19 | надання земельної ділянки, викупленої для суспільних потреб чи примусово відчуженої з мотивів суспільної необхідності для забезпечення таких потреб Примітка. Абзац 20 ч. 2 ст. 134 було виключено. | |
| 20 | надання земельної ділянки взамін викупленої для суспільних потреб чи примусово відчуженої з мотивів суспільної необхідності та повернення такої земельної ділянки колишньому власнику або його спадкоємцю (правонаступнику) у разі, якщо така потреба відпала Примітка. Абзац 21 ч. 2 ст. 134 ЗК було виключено. | |
| 21 | поновлення договорів оренди землі | |
| 22 | використання земельних ділянок для здійснення концесійної діяльності Примітка. Абзац 23 ч. 2 ст. 134 ЗК було виключено. Виключення обумовлено тим, що його положення дублюють положення абз. 24 цієї ж частини. | |
| 23 | передачі в оренду, концесію майнових комплексів або нерухомого майна, розташованого на земельних ділянках державної, комунальної власності | |
| 24 | надання в оренду земельних ділянок індустріальних парків керуючим компаніям цих індустріальних парків | |
| 25 | надання земельних ділянок в інших випадках, визначених законом Примітка. Абзац 26 ч. 2 ст. 134 було виключено. Виключення обумовлене тим, що наявність вказаної підстави призводить, по-перше, до розбалансування земельного законодавства, а по-друге, надає можливість безконтрольного розширення практики передачі державних і комунальних земель у непрозорий спосіб. | |
Слід зазначити, що сьогодні в суспільстві активно обговорюється новела, яка скасувала можливість одержання без аукціону земельних ділянок для ведення фермерського господарства або особистого селянського господарства. Це ж стосується і виділення земельних ділянок для садівництва, будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів.
Дехто вважає (і це є помилковим), що нововведення негативно відіб’ються на малому фермерстві, вб’ють особисте селянське господарство та зроблять неможливим, наприклад, оформлення землі під житловими будинками. Помилка таких «дехто» полягає в тому, що вони сприймають ці норми як такі, що скасували одночасно і так звану «безаукціонну» оренду, і безоплатну приватизацію земельних ділянок.
Увага! Положення ст. 134 ЗК стосуються лише продажу земельних ділянок (в тому числі і права оренди), тоді як норми ст. 116 і 121 ЗК щодо безоплатної приватизації земельних ділянок залишаються чинними.
Тобто, як і раніше, кожен громадянин зможе скористатися своїм правом на безоплатну приватизацію, яке закріплене в ст. 116 ЗК, звісно, у межах норм, визначених ст. 121 ЗК.
Слід також враховувати, що на захисті таких громадян також стоїть ч. 3 ст. 134 ЗК, яка прямо передбачає, що при безоплатній приватизації земельні торги не проводяться.
Зауважте, що ч. 3 ст. 134 ЗК було змінено шляхом її доповнення. Відтепер вона визначає, що земельні торги не проводяться при наданні (передачі) земельних ділянок громадянам у випадках, передбачених ст. 34, 36 та 121 цього Кодексу, а також при передачі земель загального користування садівницькому товариству та дачному кооперативу. Крім того, земельні торги не проводяться при безоплатній передачі земельних ділянок особам, статус учасника бойових дій яким надано відповідно до п.п. 19 і 20 ч. 1 ст. 6 Закону України від 22.10.93 р. № 3551-XII «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту»4.
4 Далі за текстом — Закон № 3551.
Відповідно до п.п. 19 і 20 ст. 6 Закону № 3551 учасниками бойових дій визнаються:
«19) військовослужбовці (резервісти, військовозобов’язані) та працівники Збройних Сил України, Національної гвардії України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Державної прикордонної служби України, Державної спеціальної служби транспорту, військовослужбовці військових прокуратур, особи рядового та начальницького складу підрозділів оперативного забезпечення зон проведення антитерористичної операції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику, державну політику у сфері державної митної справи, поліцейські, особи рядового, начальницького складу, військовослужбовці, працівники Міністерства внутрішніх справ України, Управління державної охорони України, Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України, Державної служби України з надзвичайних ситуацій, Державної пенітенціарної служби України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, перебуваючи безпосередньо в районах антитерористичної операції у період її проведення.
Порядок надання статусу учасника бойових дій особам, зазначеним в абзаці першому цього пункту, категорії таких осіб та терміни їх участі (забезпечення проведення) в антитерористичній операції, а також райони антитерористичної операції визначає Кабінет Міністрів України;
20) особи, які у складі добровольчих формувань, що були утворені або самоорганізувалися для захисту незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України, брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, перебуваючи безпосередньо в районах антитерористичної операції у період її проведення, за умови, що в подальшому такі добровольчі формування були включені до складу Збройних Сил України, Міністерства внутрішніх справ України, Національної гвардії України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань та правоохоронних органів.
Порядок надання статусу учасника бойових дій особам, зазначеним в абзаці першому цього пункту, категорії таких осіб, терміни їх участі в антитерористичній операції чи в забезпеченні її проведення, а також райони антитерористичної операції визначаються Кабінетом Міністрів України.»
Іншою нормою, яка викликала невдоволення в певних колах, є скасування можливості одержувати в оренду земельні ділянки державної та комунальної власності без аукціону державним та комунальним підприємствам та господарським товариствам з часткою держави або територіальної громади більше 60 %. Практика показує, що спекуляцій тут також вистачало. Тому законодавець вирішив урівняти права всіх господарюючих суб’єктів.
В той же час нагадаємо, що ст. 92 ЗК передбачає для підприємств, установ та організацій, що належать до державної та комунальної власності, можливість набувати земельні ділянки (державної та комунальної власності) в постійне користування. Щоправда, слід мати на увазі: постійний користувач земельної ділянки, на відміну від орендаря, не зможе передати її в користування (оренду).
Другий блок. Як вже було зазначено, він стосується порядку проведення земельних аукціонів. Той, хто стикався з їх проведенням, знає, що це непроста процедура, яка вимагає в першу чергу підготовки документів на земельні ділянки (ми про це писали на сторінках нашого видання). А це кошти з місцевого бюджету, стан якого здебільшого бажає кращого.
Тому законотворець запропонував, а Верховна Рада України підтримала пропозицію: передбачити у ЗК можливість не витрачати бюджетні кошти на підготовку та організацію земельних торгів, а покласти відповідні витрати на виконавця, який проводить аукціон, з наступним відшкодуванням їх переможцем аукціону.
Відповідні зміни були внесені до ст. 135, 136 та 137 ЗК.
Для кращого розуміння змін пропонуємо вам деякі з них проаналізувати шляхом порівняння з тими нормами, які вони замінили. Почнемо з ч. 5 ст. 135 ЗК:
| попередня редакція | нова редакція |
| Земельні торги проводяться відповідно до договору між організатором земельних торгів та виконавцем земельних торгів за рахунок коштів, що сплачуються організатором як винагорода виконавцю, та реєстраційних внесків учасників торгів. (абз. 1 ч. 5 ст. 135 ЗК) | Земельні торги проводяться відповідно до договору між організатором земельних торгів та їх виконавцем. Фінансування організації та проведення земельних торгів здійснюється організатором земельних торгів або їх виконавцем відповідно до договору, укладеного між ними, у тому числі за рахунок реєстраційних внесків учасників земельних торгів. Витрати (видатки), здійснені організатором або виконавцем земельних торгів на їх проведення, відшкодовуються йому переможцем земельних торгів. (абз. 1 та 2 ч. 1 ст. 135 ЗК) |
Як бачите, відтепер прямо передбачається, що виконавець може взяти на себе всі витрати, пов’язані з організацією та підготовкою лотів. Щоправда, цьому має передувати укладення відповідного договору між організатором та виконавцем. Це саме той механізм, щодо якого раніше існувала прогалина в ЗК.
Інша норма, яка зазнала зміни, це ч. 5 ст. 136 ЗК. Порівняємо її у двох редакціях:
| попередня редакція | нова редакція |
| Підготовка лотів до проведення земельних торгів здійснюється за рахунок коштів організатора земельних торгів. Фінансування підготовки лотів до продажу земельних ділянок державної, комунальної, приватної власності або прав на них (оренди, суперфіцію, емфітевзису) на земельних торгах також може здійснюватися за рахунок коштів виконавця земельних торгів на підставі договору про підготовку лотів для продажу між організатором земельних торгів та виконавцем земельних торгів з наступним відшкодуванням витрат виконавцю земельних торгів за рахунок коштів, що сплачуються покупцем лота. | Фінансування підготовки лотів до проведення земельних торгів здійснюється організатором земельних торгів або їх виконавцем відповідно до договору між ними. Витрати, здійснені організатором земельних торгів або їх виконавцем на підготовку лотів до проведення земельних торгів, відшкодовуються переможцем земельних торгів за кожним лотом. |
Знову ж таки в цю норму було включено виконавця як суб’єкта, який здійснює фінансування підготовки лотів до проведення торгів. Крім того, було уточнено момент погашення витрат, які здійснюються організатором або виконавцем під час підготовки лотів.
Окремо необхідно зазначити і про ч. 6 ст. 136 ЗК. Вона також зазнала змін:
| попередня редакція | нова редакція |
| Закупівля послуг з виконання робіт із землеустрою, оцінки земель у процесі підготовки лотів до продажу земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них (оренди, суперфіцію, емфітевзису) на земельних торгах та визначення виконавця земельних торгів організатором земельних торгів здійснюється у порядку, визначеному законодавством про здійснення державних закупівель, а у разі, якщо законодавство про здійснення державних закупівель не застосовується, — на конкурентних засадах у порядку, що визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері земельних відносин. | Закупівля послуг з виконання робіт із землеустрою, оцінки земель у процесі підготовки лотів до продажу земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них (оренди, суперфіцію, емфітевзису) на земельних торгах та визначення виконавця земельних торгів організатором земельних торгів здійснюється у порядку, визначеному законодавством про здійснення державних закупівель. |
Як бачите, з ч. 6 ст. 136 ЗК вилучається положення, згідно з яким закупівля послуг з виконання робіт із землеустрою, оцінки земель у процесі підготовки лотів до продажу земельних ділянок державної та комунальної власності або прав на них на земельних торгах у разі, якщо законодавство про здійснення державних закупівель не застосовується, здійснюється відповідно до порядку, визначеного центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері земельних відносин. Ідеться про Порядок закупівлі послуг з виконання робіт із землеустрою, оцінки земель та визначення виконавця земельних торгів на конкурентних засадах, затверджений наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25.09.12 р. № 579.
Слід зазначити: щодо цієї зміни фахівці робили зауваження. Закон № 1012 не передбачив врегулювання відповідних відносин, що виникли згідно з зазначеним порядком до набрання ним чинності як законом, зокрема, коли вже визначені виконавці робіт із землеустрою, оцінки земель, виконавці земельних торгів, сформована конкурсна комісія, підготовлена конкурсна документація тощо.
Відтак, на думку все тих же фахівців, це може призвести до неповноти правового регулювання вже розпочатого механізму відповідно до попередньої редакції ч. 6 ст. 137 ЗК. В свою чергу, невизначеність вказаних вище норм може призвести до їх довільного тлумачення органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами.
Тож щодо цієї зміни, напевно, будуть виникати запитання, а як результат, можна чекати на роз’яснення відповідних компетентних органів.
В той ж час не можна не відмітити і позитив вказаної норми. Її поява має започаткувати дерегуляцію закупівель послуг з виконання робіт із землеустрою, оцінки земель у процесі підготовки лотів до продажу земельних ділянок державної чи комунальної власності та визначення виконавця земельних торгів. Відтепер такі процедури провадитимуться самостійно органами місцевого самоврядування лише на їх розсуд (без дотримання процедури, встановленої наказами Міністерства аграрної політики України).
Наступні зміни були внесені до ст. 137 ЗК. На особливу увагу заслуговує ч. 31 цієї статті. Розглянемо її до і після змін:
| попередня редакція | нова редакція |
| Ціна продажу земельної ділянки, а також плата за користування земельною ділянкою, право користування якою набуто на торгах, підлягає сплаті переможцем не пізніше трьох банківських днів з дня укладення відповідного договору. | Ціна продажу земельної ділянки, плата за користування земельною ділянкою, право користування якою набуто на торгах, а також сума витрат, здійснених організатором або виконавцем земельних торгів на підготовку лота до продажу, організацію та проведення земельних торгів, підлягають сплаті переможцем земельних торгів не пізніше трьох банківських днів з дня укладення відповідного договору |
Трансформована норма відтепер містить повний перелік виплат, які має внести переможець торгів. Як бачите, до такого переліку відтепер потрапила і сума витрат, здійснених організатором або виконавцем земельних торгів на підготовку лота до продажу, організацію та проведення земельних торгів. Вона також має бути сплачена не пізніше трьох банківських днів з дня укладення відповідного договору.
