Вимоги N-ської місцевої прокуратури
Статтею 1858 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачена адміністративна відповідальність за невиконання посадовою особою законних вимог прокурора у вигляді штрафу від двадцяти до сорока неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Діяльність органів прокуратури регламентована Законом України від 14.10.14 р. № 1697-VII «Про прокуратуру»1. Законодавчого поняття терміна «законна вимога прокурора» немає, а тому слід виходити із загальних засад, визначених ст. 19 Конституції України, згідно з якими правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Діяльність посадових осіб та органів є правомірною, якщо така діяльність прямо передбачена законодавством, тобто діє принцип «дозволено лише те, що прямо дозволено законодавством».
1 Далі за текстом — Закон № 1697.
З метою повного висвітлення ситуації, яка склалась в органі місцевого самоврядування N-ського району, пропонуємо до огляду вимогу прокурора, тим більше, що інформація про аналогічні вимоги надходить до нас і з інших регіонів України.
Вимоги Закону № 1697
У своїй прокурорській вимозі прокурор посилається на ст. 23 Закону № 1697, яка має назву «Представництво інтересів громадянина або держави в суді».
Відповідно до даної статті представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Отже, можливість прокурорського представництва в суді обумовлена діяльністю, у нашому випадку, органу місцевого самоврядування за обставин, коли:
а) він не здійснює своїх функцій по захисту інтересів держави;
б) функція із захисту інтересів держави відбувається на неналежному рівні.
Аналізуючи дані вимоги, слід говорити про делікту поведінку посадових та службових осіб органу місцевого самоврядування. І дані факти мають уже існувати (а не можуть виникнути коли-небудь в майбутньому). Імовірність такої поведінки, припущення про таку вірогідність є недостатнім приводом для перебирання повноважень з органу місцевого самоврядування до прокуратури, оскільки прокуратура більше не здійснює нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, що було передбачено старим законом про прокуратуру. Превентивна функція неправомірної діяльності органів місцевого самоврядування відсутня.
Далі йде дуже важлива вимога ч. 4 ст. 23 Закону № 1697, відповідно до якої наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов’язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб’єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи його законним представником або суб’єктом владних повноважень.
Імовірніше за все, надсилаючи подібного роду вимоги, прокурори керуються абз. 3 ч. 4 ст. 23 Закону № 1697, в якій зазначено: «Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб’єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії».
У разі відсутності суб’єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:
| 1 | витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів місцевого самоврядування, що знаходяться у цих суб’єктів, у порядку, визначеному законом |
| 2 | отримувати від посадових та службових осіб органів місцевого самоврядування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою |
Задля цього прокурор має обґрунтувати таку вимогу необхідністю встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави.
Законодавчого визначення поняття «інтереси держави» не існує. У зв’язку із цим Конституційний Суд України в абз. 2 п. 3 свого рішення від 08.04.99 р. у справі № 1-1/99 зазначив таке:
«Для вирішення справи суттєвим вбачається з’ясування поняття «інтереси держави». У процесі дослідження встановлено, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб’єктів права власності та господарювання тощо».
Згідно з абз. 4 п. 2 вказаного рішення із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Окрім названого, правильним вбачається і зазначення встановлених підстав вважати, що конкретний орган місцевого самоврядування не здійснює чи неналежним чином здійснює свої функції.
У зв’язку із неоднозначністю трактування повноважень прокурора, доречно виходити із визначених ст. 3 Закону № 1697 засад діяльності прокуратури:
| 1 | верховенства права та визнання людини, її життя і здоров’я, честі і гідності, недоторканності і безпеки найвищою соціальною цінністю |
| 2 | законності, справедливості, неупередженості та об’єктивності |
| 3 | територіальності |
| 4 | презумпції невинуватості |
| 5 | незалежності прокурорів, що передбачає існування гарантій від незаконного політичного, матеріального чи іншого впливу на прокурора щодо прийняття ним рішень при виконанні службових обов’язків |
| 6 | політичної нейтральності прокуратури |
| 7 | недопустимості незаконного втручання прокуратури в діяльність органів законодавчої, виконавчої і судової влади |
| 8 | поваги до незалежності суддів, що передбачає заборону публічного висловлювання сумнівів щодо правосудності судових рішень поза межами процедури їх оскарження у порядку, передбаченому процесуальним законом |
| 9 | прозорості діяльності прокуратури, що забезпечується відкритим і конкурсним зайняттям посади прокурора, вільним доступом до інформації довідкового характеру, наданням на запити інформації, якщо законом не встановлено обмежень щодо її надання |
| 10 | неухильного дотримання вимог професійної етики та поведінки |
Окрім цього, відповідно до п. 3 ч. 4 ст. 19 Закону № 1697 прокурор зобов’язаний діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Вимоги профільного закону про ОМС
Місцеве самоврядування в Україні — це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ст. 2 Закону України від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»2).
2 Далі за текстом — Закон № 280.
Принципами місцевого самоврядування відповідно до ст. 4 Закону № 280 серед інших є:
| 1 | поєднання місцевих і державних інтересів |
| 2 | правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами |
| 3 | підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб, а не перед органами прокуратури) |
| 4 | державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування |
Стаття 20 Закону № 280 зазначає, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.
Гарантіями діяльності органів місцевого самоврядування відповідно до ст. 72 Закону № 280 є:
| 1 | самостійна реалізація наданих повноважень |
| 2 | невтручання у законну діяльність органів та посадових осіб органів місцевого самоврядування |
Фактично, згадану вимогу прокурора можна розцінити як втручання в законну діяльність органу місцевого самоврядування, направлене на здійснення повного та тотального контролю за ним.
Абсолютно законною вимогою серед інших згаданих є прохання повідомляти про перебування на розгляді судів та розгляд судами справ, де стороною являється відповідний орган місцевого самоврядування.
Що ж до позовів про визнання права власності на комунальну власність, то відповідно до термінології Закону № 280 право комунальної власності — право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Чи належить цей спір до спорів, що стосуються інтересів держави, питання риторичне.
Вимога отримувати усю іншу інформацію, що стосується поточної діяльності органу місцевого самоврядування, в порядку встановленої періодичності та постійності в рамках реалізації повноважень прокурора з представництва інтересів держави в суді, на нашу думку, є незаконною, а отже такою, яка не створює складу адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 1858 КУпАП. Тим більше, що органи прокуратури, здійснюючи моніторинг додержання державних інтересів, можуть ознайомлюватися із рішеннями сесій рад на їх офіційних сайтах, що ж до інших прийнятих рішень, то вони стосуються поточної діяльності органу місцевого самоврядування та не мають бути предметом прокурорського нагляду.
За нашою інформацією, з метою визначення правомірності подібних вимог прокурора орган місцевого самоврядування N-ського району вирішив звернутись до Генеральної прокуратури України для висловлення офіційної позиції, а також до Всеукраїнської асоціації сільських та селищних рад та Української асоціації районних та обласних рад для вироблення єдиної позиції з даного питання.
Із нетерпінням чекаємо на отримані відповіді для висвітлення їх на сторінках нашого видання.
Разом із тим, ми не рекомендуємо не відповідати на вимоги прокурора, робити вигляд, ніби вони не направлялись. Кожне звернення має бути зареєстроване та розглянуто. Кожному поставленому питанню чи вимозі має бути надана оцінка та проведена «експертиза» її правомірності. У разі правомірності вимоги — її необхідно задовольняти у встановлені законодавством строки, в іншому випадку на незаконну вимогу прокурора має бути надано повну та детальну відповідь із посиланням на вимоги чинного законодавства, яким обґрунтовується неможливість надання інформації чи копії документів.
Звернення до вищого керівництва прокурора, який надіслав вимогу, із проханням розібратися у ситуації та перевірити законність кожної конкретної вимоги є виправданим та правильним кроком.
Ще одним варіантом виходу із ситуації є більш радикальний: надати відповідь про неможливість задовольнити вимогу та чекати, коли прокурор ініціює питання про притягнення до відповідальності за ст. 1858 КУпАП, а далі в загальному порядку доводити недотримання прокурором вимоги про законність і, як наслідок, про закриття адміністративного провадження у зв’язку із відсутністю події та складу адміністративного правопорушення. Такий підхід може раз і назавжди вирішити спірну ситуацію, однак слід зважити, чи впевнені ви у своїх діях.
І, нарешті, найефективніший спосіб — це звернення до Конституційного Суду України із поданням щодо офіційного тлумачення ч. 4 ст. 23 Закону № 1697.
