«Життєва необхідність» у децентралізації земельних відносин
Акцентуючи увагу на одвічній земельній реформі, необхідно не забувати про те, що Законом України від 06.09.12 р. № 5245-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» були внесені зміни до ст. 122 Земельного кодексу України1.
1 Далі за текстом — ЗК.
Зокрема, з 1 січня 2013 року згідно з ч. 1, 3 та 4 ст. 122 ЗК:
— сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб;
— районні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для індивідуального дачного будівництва;
— центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Однак такі законодавчі зміни засвідчили про повну мінімізацію впливу територіальних громад на прийняття рішень щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення, розумне розпорядження якими дозволило б ефективно наповнювати місцеві бюджети.
Основний Закон України, а саме ст. 142 Конституції України, визначає, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об’єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.
Крім того, у ст. 143 Конституції України встановлено, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності.
Враховуючи, що єдиним шляхом врегулювання цього питання є передача земель державної власності до комунальної власності, а не повноважень щодо розпорядження землями державної власності.
Необхідно наголосити, що протягом 2014-2016 років у Верховній Раді Україні було зареєстровано 13 законопроектів з питань визначення розпорядника та процедури розпорядження землями державної власності, які знаходяться за межами населених пунктів.
Комітетом з питань аграрної політики та земельних відносин ще у лютому 2015 року було підтримано проект Закону України «Про деякі заходи щодо посилення ролі територіальних громад в управлінні земельними ресурсами» (реєстр. № 1159 від 02.12.14 р.) та рекомендовано Верховній Раді України прийняти його за основу і в цілому як закон. Цим законопроектом пропонувалось віднести до комунальної власності відповідних територіальних громад сіл, селищ та міст всі землі державної власності, які знаходяться за межами населених пунктів, та надати право щодо їх розпорядження сільськими, селищними та міськими радами, а також передати від районних державних адміністрацій органам місцевого самоврядування повноваження щодо виділення земельних часток (паїв), а також щодо зміни цільового призначення земельних ділянок приватної власності. Однак даний законопроект не знайшов підтримки депутатів, за нього проголосувало лише 147 народних обранців.
Інші 12 законопроектів з цього питання було комплексно розглянуто на засіданнях Комітету з питань аграрної політики та земельних відносин, які відбулися 12 та 19 квітня 2016 року, і прийнято консолідоване рішення рекомендувати Верховній Раді України прийняти за основу законопроект № 4355 від 31.03.16 р. «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування з управління земельними ресурсами та посилення державного контролю за використанням і охороною земель»2.
2 Далі за текстом — проект № 4355.
19 квітня 2016 року Верховною Радою України проект № 4355 від 31.03.16 р. за результатами розгляду у першому читанні було прийнято за основу.
Зокрема, проектом № 4355 пропонується передати сільським, селищним та міським радам повноваження з розпорядження землями державної власності, які знаходяться за межами населених пунктів, як делеговані повноваження (крім земель оборони, земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення на об’єктах природно-заповідного фонду загальнодержавного значення та інших, які мають важливе значення для держави) та встановити порядок передачі земель державної власності у власність територіальних громад, що об’єднались відповідно до закону.
Вищезазначене узгоджується з п. 1.3.1 Розділу VII Угоди про коаліцію депутатських фракцій «Європейська Україна» щодо повсюдності юрисдикції місцевого самоврядування на рівні територіальних громад та п. 1.2 Розділу ХІ цієї Угоди, якою передбачається передача у комунальну власність земель державної власності, розташованих за межами населених пунктів, крім тих, на яких розташовані об’єкти державної власності. Також положення проекту № 4355 узгоджуються із Концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, затвердженою розпорядженням КМУ від 01.04.14 р. № 591-р, де передбачено розширення повноважень органів місцевого самоврядування щодо розпорядження земельними ділянками, у тому числі за межами населених пунктів.
Омріяні фінансові можливості від плати за землю
Прогноз результатів, про який йдеться у розд. 6 Пояснювальної записки до проекту № 4355, свідчить про те, що наслідком прийняття цього законопроекту будуть зміцнення матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування, більш якісне і обґрунтоване планування розвитку територій, а також оптимізація державного контролю за використанням та охороною земель. До того ж, надання органам місцевого самоврядування реальних повноважень щодо управління земельним фондом об’єднаної громади дозволить чітко і прозоро формувати дохідну частину місцевих бюджетів в частині плати за землю.
На даний час, згідно з інформацією із сайту «Децентралізація влади» (http://decentralization.gov.ua/region/approved), об’єдналось 184 громади з 791 перспективної.
Зокрема, у Харківській області з 51 перспективної об’єднаної громади утворено лише 3 територіальні громади (Мереф’янська, Старосалтівська та Чкалівська), що свідчить про низький темп вказаного процесу.
Інфографіка «Структура власних доходів бюджетів об’єднаних громад (утворених у 2015 році)» за 1 півріччя 2016 року презентує загальне зростання на 1,3 млрд грн. (в 3 рази!), при цьому плата за землю посідає друге місце серед індикаторів доходів, складаючи 238 млн грн., або 18 %.
Втім такий показник плати за землю може почати активно падати навіть при зворотно пропорційному зростанню кількості об’єднаних громад, що обумовлено високим невпинно зростаючим соціальним навантаженням на бюджет, яке формується завдяки активному процесу реалізації першочергових прав окремих категорій громадян, звільнених від податку на землю, зокрема, учасників бойових дій — учасників антитерористичної операції.
Окрім того, п. 281.1 ст. 281 Податкового кодексу України визначено
що від сплати податку звільняються: інваліди першої і другої групи; фізичні особи, які виховують трьох і більше дітей віком до 18 років; пенсіонери (за віком); ветерани війни та особи, на яких поширюється дія Закону України від 22.10.93 р. № 3551-XII «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту»3, фізичні особи, визнані законом особами, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.
3 Далі за текстом — Закон № 3551.
Реалізація першочергових прав громадян на землю — у пріоритеті
Антитерористична операція, яка триває вже понад 2 роки на сході країни, призвела до формування нової величезної соціальної категорії громадян: учасники бойових дій — учасники антитерористичної операції.
Так (джерело УНІАН), під час парламентських слухань на тему «Державні гарантії соціального захисту учасників антитерористичної операції, Революції Гідності та членів їх родин: стан і перспективи» перший заступник голови Верховної Ради І. Геращенко повідомила, що понад 266 тис. учасників АТО отримали статус учасника бойових дій та понад 6 тис. членів сімей загиблих учасників АТО.
Пункт 14 ст. 12 Закону № 3551-XII наголошує на тому, що учасникам бойових дій надаються пільги щодо першочергового відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва.
Важливо зазначити, що вказаним Законом наголошується і на першочергових правах осіб щодо відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва для членів сімей загиблих та безвісти пропалих учасників антитерористичної операції (абз. 6 — 8 п. 1 ст. 10).
Зокрема, за офіційними даними Держгеокадастру (станом на 02.11.16 р.), головними управліннями Держгеокадастру прийнято 93427 наказів про надання дозволів на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельних ділянок загальною площею 110139,44 га (з яких для ведення садівництва — 34918 наказів на земельні ділянки загальною площею 3873,52 га, для ведення особистого селянського господарства — 58334 накази на земельні ділянки загальною площею 106250,69 га). Також станом на 02.11.16 р. прийнято 34858 наказів про затвердження документації із землеустрою та надання земельних ділянок у власність загальною площею 38365,06 га (з яких для ведення садівництва — 14635 наказів на земельні ділянки загальною площею 1535,72 га, для ведення особистого селянського господарства — 20192 накази на земельні ділянки загальною площею 36826,57 га).
Акцентуючи увагу на досягненнях Харківської області в цьому напрямку, необхідно підкреслити, що станом на 02.11.16 р. Головним управлінням Держгеокадастру у Харківській області прийнято 3893 накази про надання дозволів на розроблення документації із землеустрою на загальну площу 4796,2934 га. Прийнято Головним управлінням Держгеокадастру у Харківській області 2328 наказів про затвердження документації із землеустрою та надання 2329 земельних ділянок у власність загальною площею 2565,4125 га (з яких 1029 земельних ділянок для ведення садівництва площею 123,6770 га, 1300 земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства площею 2441,7355 га), що виводить Харківську область на лідируючі позиції серед областей України у напрямку реалізації першочергових прав учасників антитерористичної операції на земельні ділянки сільськогосподарського призначення.
На відміну від Головного управління Держгеокадастру у Харківській області на даний час органами місцевого самоврядування Харківської області у межах своїх повноважень прийнято розпоряджень про затвердження документації із землеустрою та передачу у власність лише 14 земельних ділянок для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) загальною площею 2,5452 га.
Такий низький показник прийняття рішень органами місцевого самоврядування щодо виділення земельних ділянок учасникам антитерористичної операції обґрунтований відсутністю планів зонування або детальних планів територій, обов’язковість яких передбачена ч. 3 ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Вирішення зазначеної проблеми можливе за рахунок наявності відповідних коштів в місцевих бюджетах, акумулювання яких може бути досягнуто завдяки ефективному об’єднанню громад в рамках реформи децентралізації.
Втім, такий повільний темп у реалізації першочергових прав учасників антитерористичної операції і у випадку отримання місцевими радами повноважень розпорядження землями сільськогосподарського призначення призведе до широкомасштабного соціального вибуху. Зокрема, значним гальмом, що безпосередньо уповільнює такий темп, є прийняття час від часу органами місцевого самоврядування рішень про виділення земельних ділянок лише тим учасникам антитерористичної операції, які є жителями відповідних громад, що демонструє порушення вимог Конституції України (ст. 14 та 41), ЗК (ст. 121) та, як наслідок, демонструє повний нігілізм норм законодавства в галузі права соціального забезпечення.
Залишається також актуальним питання забезпечення внутрішньо переміщених осіб земельними ділянками, що обумовлено значною кількістю такої соціальної категорії громадян.
Згідно з дослідженнями Центру моніторингу з питань внутрішньо переміщених осіб Норвезької ради з питань біженців, Україна посідає 8 місце у світі за загальною кількістю вимушених переселенців. Зокрема, згідно з даними з Єдиної інформаційної бази даних про внутрішньо переміщених осіб (ЄІБД), станом на 21.04.16 р. обліковано 1 млн 780 тис. внутрішньо переміщених осіб, з них майже 1 млн 100 тис. — жінки, 700 тис. — чоловіки.
Чинним законодавством на даний час передбачено, що відповідно до ч. 9 ст. 11 Закону України від 20.10.14 р. № 1706-VII «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб», органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень вирішують питання щодо набуття відповідно до законодавства внутрішньо переміщеними особами за місцем їх фактичного перебування прав на земельну ділянку із земель комунальної власності, і відповідно до ч. 1 ст. 122 ЗК це питання відноситься виключно до компетенції органів місцевого самоврядування.
До того ж, у разі прийняття проекту № 4355 до цих повноважень ще будуть додані повноваження з реалізації прав на землю для ведення садівництва і для ведення особистого селянського господарства, розташовану за межами населених пунктів, обмежити реалізацію яких неможливо, беручи до уваги норми ст. 121 ЗК.
І наостанок
Проектом № 4355 запропоновано оновити норми ст. 117 ЗК, завдяки яким передача земель із державної до комунальної власності може бути здійснена лише після встановлення меж населених пунктів та встановлення (відновлення) меж територій об’єднаних територіальних громад, що створює потребу в розробленні, погодженні із сусідніми громадами та затвердженні проектів землеустрою, які включають винесення меж територіальних громад в натуру (на місцевість) з каталогом координат їх поворотних точок.
Слід зазначити, що територія територіальної громади не є адміністративно-територіальною одиницею, передбаченою Конституцією України, а межі громад ніколи не встановлювалися, що загрожує заблокувати впровадження проекту на невизначений час. Наприклад, на сьогодні, за даними Держгеокадастру, в Україні лише 50 населених пунктів мають офіційно визначені межі (в Харківській області — с. Революційне, Вовчанський район) (Щорічник «Моніторинг земельних відносин в Україні. 2014-2015» проекту «Підтримка реформ у сільському господарстві та земельних відносинах в Україні») (http://www.kse.org.ua/uk/research-policy/land/governance-monitoring/database-2014-2015/).
Втім, пропоную залишатись всім оптимістами, розуміючи, що прийняття проекту № 4355 в рамках реформи децентралізації є неминучим.
