Загальне про громадські слухання
Нагадаємо, що ця форма участі громадян у місцевому самоврядуванні передбачена ст. 13 Закону України від 21.05.97 р. № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»1. Відповідно до неї територіальній громаді надається право проводити громадські слухання — зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування.
1 Далі за текстом — Закон № 280.
Увага! На законодавчому рівні закріплено, що громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік.
Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов’язковому розгляду органами місцевого самоврядування2.
2 Далі за текстом — ОМС.
Частиною 4 ст. 13 Закону № 280 встановлено, що порядок організації громадських слухань визначається статутом територіальної громади. Тобто цю функцію делеговано місцевим радам, які шляхом прийняття рішення мають затвердити статут та передбачити в ньому положення, що регламентують проведення громадських слухань (але це в ідеальному варіанті). На практиці дуже часто порядок організації громадських слухань визначається в окремих локальних документах (положеннях, порядках), які затверджуються знову ж таки рішеннями місцевих рад.
Щодо мети та предмета громадських слухань
А тепер визначимося: для чого ж і з яких питань проводяться громадські слухання? Для початку зазначимо, що внаслідок проведення слухань місцева влада може:
| 1 | дізнатися думку громадян стосовно напрямів здійснення керівництва на підзвітній місцевій раді території; вивчити суспільну думку членів територіальної громади з метою її подальшого врахування у діяльності ОМС |
| 2 | ознайомити громадян з результатами діяльності ОМС шляхом заслуховування звітів посадових осіб; підвищити рівень інформованості членів територіальної громади стосовно того, що зробили, роблять або збираються зробити ОМС та їхні посадові особи |
| 3 | підвищити соціальну обґрунтованість рішень місцевої ради, її виконавчих органів, актів голови та інших посадових осіб місцевого самоврядування на стадіях їх підготовки, прийняття і впровадження, упередження негативних соціальних наслідків цих актів |
| 4 | отримувати пропозиції та поради від членів громади щодо розв’язання поточних проблем та підтримки громади при лобіюванні її інтересів перед іншими владними структурами |
| 5 | отримувати поради від мешканців міста (села, селища) — споживачів надаваних послуг, як краще розв’язати існуючу проблему |
Часто на практиці громадські слухання проводяться перед прийняттям певного рішення ради з винесенням на них питання, яке покликане врегулювати це рішення, аби дізнатися думку громадськості та отримати його схвалення (або несхвалення).
Отже, основною метою громадських слухань є отримання зворотнього зв’язку від громади, залучення громадян до вирішення проблем і реалізації рішень.
Таким чином, можна зробити висновок, що громадські слухання — форма безпосередньої участі членів територіальної громади, посадових осіб ОМС у спільному обговоренні та прийнятті рішень з найбільш важливих питань місцевого значення.
Це свого роду один із механізмів узгодження інтересів різноманітних груп, що проявляють зацікавленість у розв’язанні тієї чи іншої проблеми, яка становить суспільний інтерес.
Нагадаємо, що визначення предмета слухань як питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування, вміщено в ч. 1 ст. 13 Закону № 280. Його дотримуються майже всі місцеві ради. Більше того, окремі з них деталізують переліки питань, які можуть розглядатися на громадських слуханнях, інша частина рад наводить переліки питань, з яких громадські слухання мають проводитися обов’язково, а є й такі, які перелічують питання, що не можуть бути предметом громадських слухань.
Так, наприклад, однією з місцевих рад у документі про громадські слухання було зазначено, що предметами обговорення на громадських слуханнях можуть бути: проекти нормативно-правових актів міської ради та її виконавчого комітету, міського голови; проекти та програми, що виконуються чи плануються до виконання територіальною громадою; найважливіші питання місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування; звіти депутатів міської ради, міського голови та інших посадових осіб місцевого самоврядування; порушення питань, внесення пропозицій за результатами звітів депутатів місцевих рад та посадових осіб місцевого самоврядування.
Увага! Певними експертами були висловлені побоювання на рахунок встановлення переліку питань, які не можуть бути винесеними на громадські слухання. В окремих радах до них належать: ініціативи, що мають політичний характер, питання, що суперечать Конституції чи законодавству України, питання загальнодержавного значення тощо.
Деякі фахівці вважають, що встановлення будь-яких обмежень стосовно предмета громадських слухань є недоречним та тягне за собою обмеження прав членів територіальної громади, які передбачені ст. 13 Законом № 280.
Зупиняючись на предметі громадських слухань, слід також зважати ще на один момент. Дуже часто перелік питань, які виносяться на громадські слухання, є схожим з тими, які розглядаються на загальних зборах громадян за місцем проживання. Але...
Громадські слухання слід відрізняти від зборів громадян. Ці дві форми мають різні правові наслідки. Так, якщо пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов’язковому розгляду ОМС, то рішення загальних зборів громадян підлягає врахуванню ОМС в їх діяльності.
Щодо змісту документів, які регламентують порядок проведення громадських слухань
Говорячи про громадські слухання, не можна оминути увагою змістовну частину локального документа ради, який визначає порядок їх проведення. Від цього залежить можливість застосування громадських слухань на практиці. І тут варто звернути увагу нашого читача на одне дослідження, яке свого часу було проведене Координаційною радою з питань розвитку громадянського суспільства при Президентові України3. В ході даного дослідження експерти проаналізували відповідні норми Статутів територіальних громад та Положень про громадські слухання усіх обласних центрів та міст республіканського підпорядкування. Ними були виділені, з одного боку, найбільш типові порушення й обмеження, що віднайшли застосування з боку місцевих рад, з іншого — звернено увагу на прогресивні демократичні норми, що були прийняті і застосовані.
3 Далі за текстом — Координаційна рада.
Отже, на думку експертів, процедури проведення слухань майже у всіх досліджених випадках є невиправдано складними і таким чином ускладнюють реалізацію права на них. Окремі ОМС, приймаючи відповідні локальні акти, як з’ясувалося, фактично узурпували право скликати громадські слухання. Як наслідок, було максимально обмежено права територіальних громад на застосування такого інструмента участі у місцевому самоврядуванні, як громадські слухання. Така ситуація, як розумієте, часто унеможливлює участь членів територіальної громади у процесі вирішення питань місцевого значення, що є, на нашу думку, неприпустимим.
ОМС повинні максимально бути наближені до громадян, аби розуміти їх потреби, інтереси тощо. Запорукою тому можуть бути доступні для застосування форми участі громадськості у місцевому самоврядуванні. Отже, ОМС вже на етапі розроблення відповідного документа мають думати про те, наскільки легко він може бути втілений в життя. Для цього варто у відповідному розділі статуту територіальної громади (положенні) визначати порядок ініціювання громадських слухань, їх підготовки та проведення тощо.
Щодо суб’єктів ініціювання громадських слухань
У більшості опрацьованих нами документів серед тих, хто має право ініціювати слухання, визначають:
| 1 | не менше (визначеної радою кількості) членів територіальної громади |
| 2 | сільського (селищного, міського) голову |
| 3 | міську раду на вимогу не менше (визначеної радою кількості) депутатів міської ради |
| 4 | виконавчий комітет ради |
Деякі фахівці вважають, що застосування в повній мірі перерахованого вище переліку є порушенням чинного законодавства, зокрема ст. 13 Закону № 280, яка, на їх думку, прямо передбачила право ініціювання громадських слухань лише для територіальної громади.
На нашу ж власну думку, застосування більш розширеного переліку суб’єктів, які можуть ініціювати проведення громадських слухань, ніж той, на який «натякається» в Законі № 280, надає більше шансів для їх проведення, особливо якщо враховувати ту інертність, яка досить часто спостерігається серед пересічних громадян. Тим паче що серед застосованих переліків обов’язково присутній такий суб’єкт, як представники територіальної громади.
Щодо призначення громадських слухань
В той же час необхідно відрізняти ініціювання громадських слухань від їх призначення. Як правило, таке право у локальних документах закріплене за відповідним головою, який призначає громадські слухання своїм розпорядженням. Чи правильно це? Спірне запитання. Деякі фахівці вважають таку практику узурпацією влади. Інші фахівці дотримуються тієї думки, що такий механізм дисциплінує ініціаторів та слугує таким собі фільтром, який убезпечує громадськість від «зайвих коливань» (проведення громадських зборів з питань, які не належать до питань місцевого самоврядування, до загальнодержавних питань тощо). Погодьтеся, раціональне зерно щодо цього присутнє, адже організація громадських зборів вимагає часу та присутності членів територіальної громади. Отже, громадяни повинні бути впевнені в тому, що їх час буде витрачено недаремно. Тому застосування у механізмі організації та проведення громадських слухань окремо етапу їх призначення (з попередньою оцінкою доцільності їх проведення) є незайвим.
Так, наприклад однією місцевою радою в Положенні про проведення громадських слухань визначено, що громадські слухання, ініціатором проведення яких виступає міський голова чи виконавчий комітет відповідної ради, оголошуються безпосередньо шляхом видання або прийняття відповідного розпорядчого документа (розпорядження, рішення).
При цьому визначається, що розпорядчий документ відповідного голови, виконавчого комітету про призначення громадських слухань має обов’язково містити: вид громадських слухань; тему слухань (проблему, питання та проекти нормативно-правових актів); дату, час та місце їх проведення; відомості щодо ініціатора проведення слухань; перелік виконавчих органів та посадових осіб органів місцевого самоврядування, відповідальних за своєчасну і якісну підготовку громадських слухань; склад посадових осіб, які будуть брати участь у громадських слуханнях; склад підготовчого комітету, відповідального за підготовку слухань; відомості щодо осіб, що запрошуються на слухання.
Щодо класифікації громадських слухань
Також звертаємо вашу увагу на те, що більшість рад в своїх локальних документах (якими регламентовано порядок проведення громадських слухань) передбачили класифікацію слухань за територіальною ознакою: або міські, районні, мікрорайонні, квартальні вуличні тощо, або тільки загальноміські і районні.
Слід зазначити, що класифікація має повне право на існування. Погодьтеся: питання, що порушуються на громадських слуханнях, можуть стосуватися різних територій населеного пункту, а отже, і мають вирішуватися за участю різних груп жителів.
Щодо взяття участі в громадських слуханнях
Тепер щодо взяття участі різними суб’єктами в громадських слуханнях. Майже всі ради визначили, що участь у них може взяти будь-який дієздатний член громади віком від 18 років. При цьому деякі ради передбачили також, що учасниками громадських слухань, крім членів територіальної громади, можуть бути: депутати ради; посадові особи, представники органів виконавчої влади та місцевого самоврядування; представники політичних партій, рухів, професійних і творчих спілок, органів самоорганізації населення, релігійних організацій та інших об’єднань громадян, що діють на відповідній території; представники підприємств, установ та організацій, що розташовані на відповідній території. Особи, що не є членами громади, можуть брати участь у громадських слуханнях з правом дорадчого голосу.
Звертаємо увагу нашого читача на те, що Координаційна рада свого часу позитивно оцінила означений вище підхід ОМС. Крім іншого, Координаційною радою акцент було зроблено на тому, що, наприклад, в Харкові, Вінниці зобов’язано брати участь у громадських слуханнях депутатів (міської чи районної у місті ради) та посадових осіб місцевого самоврядування, компетенції яких стосуються питання, винесені на обговорення. Більше того, Координаційною радою було рекомендовано всім радам запозичити таку практику та втілювати її в життя на власній території.
Щодо інформування про проведення громадських слухань
Тепер щодо поширення інформації про час і місце проведення громадських слухань, що є невід’ємною частиною процесу організації громадських слухань. Погодьтеся, участь громадян у вирішенні питань місцевого значення (у тому числі через громадські слухання) є найбільш успішною, коли члени територіальної громади мобілізовані для участі офіційними органами влади. Відсутність же інформації про слухання може суттєво перешкодити їх проведенню.
Яка ж станом на сьогодні склалася практика щодо повідомлення потенційних учасників громадських слухань про їх проведення? Так, деякі локальні документи рад передбачають наступні способи поширення інформації: через засоби масової інформації; електронні засоби масової інформації; у спосіб, що є прийнятним для громади; через офіційний веб-сайт ОМС; через місцеве радіомовлення; шляхом письмових оголошень, інші публічні оголошення; адресна розсилка.
Зауважуємо, що лише деякі документи місцевих рад передбачають розміщення інформації про проведення громадських слухань на офіційних веб-сайтах. При цьому більшість рад використовують інші способи поширення інформації.
Як показує моніторинг місцевих рад, більшість з них мають свій офіційний веб-сайт. Отже, всі такі ради мають технічну можливість розміщувати на ньому оголошення про громадські слухання. Невикористання такого ресурсу є щонайменше дивним (при цьому ніхто не применшує роль інших способів розповсюдження інформації про громадські слухання).
Крім того, необхідно пам’ятати про вимоги п. 6 ч. 1 ст. 15 Закону України від 13.01.11 р. № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації». Ця стаття вимагає обов’язкового поширення (у тому числі на офіційному веб-сайті) інформації про механізми чи процедури, за допомогою яких громадськість може представляти свої інтереси або в інший спосіб впливати на реалізацію повноважень розпорядника інформації.
Крім іншого, більшість місцевих рад в своїх документах закріплюють, що члени громади мають бути проінформовані не лише про день, місце тощо проведення громадських слухань, а й про те, де, в які дні та час вони можуть ознайомитися з матеріалами, підготовленими ініціатором проведення громадських слухань, до їх початку.
При цьому передбачається, що секретар ради організовує публікацію та забезпечує відкритий доступ членів громади до матеріалів, доданих ініціатором до повідомлення про проведення громадських слухань.
Слід зазначити, що строки для розміщення оголошення про проведення громадських слухань коливаються від 7 до 30 днів до проведення слухань. Є ради, в яких, на жаль, це питання залишається неврегульованим.
Увага! Відсутність правового регулювання, як то конкретизація виписаних правил і обов’язків, негативно впливає на організацію будь-якого процесу.
Отже, рекомендуємо всім радам використовувати якомога більше способів поширення інформації: засоби масової інформації, дошки оголошень міста, соціальні медіа та мережі тощо. Обов’язково використовувати офіційний веб-сайт ради: створити на ньому спеціальний розділ, наприклад, «Громадська участь», підрозділ «Громадські слухання», де розміщувати усю інформацію, що стосується проведення громадських слухань, в тому числі і результатів розгляду радою питань, прийнятих на них.
Слід зважати на те, що залежно від ініціатора проведення громадських слухань може існувати різна форма інформування про їх проведення. Пам’ятаємо, що в будь-якому випадку про проведення громадських слухань мають бути обізнані як мешканці, так і місцева влада. Це можна робити шляхом введення певної форми повідомлення про майбутні громадські слухання та відповідно закріплення її у локальному документі ради, який визначає механізм проведення слухань.
Як правило, передбачається, що повідомлення подається до місцевої ради, де воно підлягає реєстрації та розгляду протягом установленого у порядку про проведення громадських слухань строку.
За результатами розгляду повідомлення призначаються громадські слухання і вживаються необхідні заходи для їх проведення (якщо, звісно, всі попередні дії були вчинені відповідно до вимог, передбачених у порядку проведення громадських слухань).
Наприклад, в одному з проаналізованих нами Положень про проведення громадських слухань закріплено: про проведення громадських слухань, що скликаються за ініціативою інших суб’єктів (тобто не за ініціативою голови чи ОМС), ці суб’єкти мають повідомити секретаря міської ради та дотримуватися порядку, встановленого цим Положенням.
Повідомлення про ініціативу щодо проведення громадських слухань від інших суб’єктів ініціювання громадських слухань вноситься на ім’я секретаря міської ради у вигляді письмового звернення, в якому зазначаються: вид громадських слухань; дата, час та місце запланованих громадських слухань; тема (проблема, питання та проекти нормативно-правових актів), що пропонується до розгляду; пропозиції щодо запрошення посадових осіб; особа чи особи, уповноважені представляти ініціатора.
Щодо організації проведення громадських слухань
У відповідному документі (який регламентує порядок проведення громадських слухань) здебільшого встановлюється, що на громадських слуханнях приймається регламент роботи, який обов’язково передбачає доповідь ініціатора слухань, доповіді інших учасників, виступи від експертних груп (які можуть створюватися до проведення громадських слухань).
Всі пропозиції учасників громадських слухань заносяться до протоколу засідання, за який відповідає секретар слухань.
До речі, громадські слухання, як і збори громадян, веде головуючий (хто буде виконувати цю роль, також необхідно передбачати у порядку проведення громадських слухань).
Результативність громадських слухань часто залежить від особи, яка на них головує. На слухання часто виносяться питання (особливо якщо вони ініційовані представниками територіальної громади), щодо вирішення яких існує конфлікт між територіальною громадою і місцевою владою.
Враховуючи означене, важливим і ключовим заходом для уникнення будь-яких маніпуляцій громадською думкою і виникнення нестандартних ситуацій під час проведення слухань має бути прозора процедура виборів головуючого.
Вона має бути прописана у відповідному документі місцевої ради.
Як показує практика та вивчення документів деяких місцевих рад, в окремих територіальних громадах на громадських слуханнях головує представник ініціатора громадських слухань. Є порядки, які наділяють правом головування на громадських слуханнях міського голову або призначену ним посадову особу. Інші ради передбачають, що головуючим може бути як міський голова, так і представник ініціатора чи обрана особа. Є ради, в яких, на жаль, взагалі вказане питання не вирішене.
Слід вкотре наголосити, що відсутність правового регулювання порядку визначення головуючого на громадських слуханнях призводить до виникнення конфлікту між учасниками і зриву їх проведення. Крім іншого, узурпування права щодо головування на громадських зборах лише за представниками місцевої влади може призвести до виникнення недовіри мешканців до такої форми участі громадськості у вирішенні питань місцевого значення. Як наслідок, вони не сприймаються як інструмент впливу на рішення місцевої влади в особі ради чи її виконавчих органів.
За оцінками експертів найкращою є демократична процедура виборів головуючого учасниками громадських слухань. Ініціатори чи той ОМС (що також можливе), що готують слухання, можуть запропонувати свою кандидатуру, але вона має бути обрана більшістю голосів від присутніх на загальних і рівних виборах поруч з іншими запропонованими кандидатурами.
Щодо складання документа, у якому фіксуються перебіг та результати громадських слухань
Як вже було означено вище, всі пропозиції учасників громадських слухань фіксуються у протоколі, який ведеться протягом всього процесу слухань. Цей документ згодом має бути оприлюднений та переданий ОМС. Фактично протокол є документальним підтвердженням власне факту проведення слухань. Крім іншого, він є єдиним документом, в якому закріплюються рішення, які були прийняті на громадських слуханнях, тобто окремо документи з назвою «рішення» не приймаються.
Зауважте, що станом на сьогодні обов’язок ведення протоколу у всіх територіальних громадах покладається на секретаря громадських слухань. А от способи його обрання чи призначення різняться.
Так, наприклад, в деяких територіальних громадах секретарем на громадських слуханнях є уповноважена особа, що організовує громадські слухання (призначається ініціатором). В інших ним є працівник ОМС (працівник апарату міської ради, спеціально призначений працівник виконавчого комітету) або представник органу самоорганізації населення. Більшість же рад дотримуються демократичних принципів: в їх документах закріплено, що секретарем є особа, обрана на громадських слуханнях. В той же час слід зазначити, що в деяких радах дане питання не врегульоване взагалі, і дарма. Врегулювання цього питання і закріплення його у певному документі має велике значення. Протокол є тим єдиним документом, який має засвідчити факт проведення слухань, і від якості його підготовки може залежати результативність розгляду питань (закріплених в протоколі) ОМС (чи доступно вони викладені, чи в повному обсязі тощо).
Слід враховувати: якщо від головуючого залежить проведення громадських слухань, то від секретаря — подання їх результатів ОМС.
Якщо на слуханнях не присутні посадові особи чи депутати місцевої ради, тоді протокол громадських слухань є єдиним документом, який доводить їх зміст і результати (пропозиції) до посадових осіб. А це, в свою чергу, є однією з найважливіших цілей організації та проведення слухань.
Враховуючи означене, доречним є, щоб секретарем була особа, яка щонайменше володіє достатніми знаннями та досвідом для складання документів з відповідною правовою природою.
Більше того, бажано, щоб така особа користувалася повагою та довірою серед учасників громадських слухань, а цього можна досягти шляхом запровадження механізму саме обрання секретаря на громадських слуханнях з числа кандидатур, присутніх на слуханнях (ними в тому числі можуть бути службовці чи депутати місцевої ради, ініціатори слухань, інші учасники).
Наприклад, в одному Положенні про проведення громадських слухань прямо передбачено: «Із учасників громадських слухань відносною більшістю голосів обирається секретар громадських слухань. Він веде протокол громадських слухань. Протокол підписують головуючий та секретар громадських слухань».
Для ведення громадських слухань із їх учасників відносною більшістю голосів може обиратися президія.
Для підрахунку голосів учасників громадських слухань із них відносною більшістю голосів обирається лічильна комісія у складі не менше 3 осіб. Не можуть бути членами лічильної комісії головуючий, секретар ради, члени президії громадських слухань.
Нагадаємо, що згодом пропозиції (рішення), які віднайшли своє закріплення в протоколі громадських слухань, мають бути опрацьовані відповідними ОМС та у разі потреби винесені на розгляд найближчої сесії ради.
Так, наприклад одна місцева рада у своєму Положенні закріпила, що за результатами громадських слухань складається протокол, який підписується головуючим і секретарем зборів. Протокол оформляється і передається не пізніше ніж через 2 дні з дня проведення громадських слухань у 4 (чотирьох) примірниках. Перші два примірники протоколу слухань головуючий на громадських слуханнях передає секретареві міської ради, один з яких секретар залишає на зберігання, а інший передає відповідним органам та особам у порядку, визначеному цим Положенням. Третій примірник протоколу залишають ініціаторові, четвертий примірник вивішують для ознайомлення в місці проведення громадських слухань.
Щодо легітимності громадських слухань
Складне і неоднозначне запитання, відповідь на яке не містить жодний існуючий станом на сьогодні нормативно-правовий акт, звісно, якщо не враховувати відповідні документи місцевих рад, які, власне, єдині регламентують порядок проведення громадських слухань.
В той же слід відмітити, що навіть нормативні акти окремих місцевих рад не завжди конкретизують питання легітимності громадських слухань. Тому на практиці дуже часто дотримуються тієї позиції, що легітимними є слухання, скликані та проведені без порушень процедури, визначеної в законі та нормативних актах місцевих рад.
Щодо права виступати на громадських слуханнях
Як вже неодноразово зазначалося і про що, власне, йдеться в ст. 13 Закону № 280, основна мета громадських слухань — надати можливість всім бажаючим членам територіальної громади (і не лише) висловити свої думки, зауваження, пропозиції з конкретного питання місцевого значення на відкритій зустрічі з посадовими особами та депутатами ради для того, щоб вони могли їх врахувати, здійснюючи управління місцевими справами. А щоб досягти цієї мети, слухання мають бути організовані таким чином, аби можливість висловитися була у кожного (як правило, зареєстрованого) учасника слухань, який має таке бажання.
Увага! Не завжди відповідні документи місцевих рад гарантують означене право представникам територіальних громад, більше того, вони навіть його обмежують.
Так, наприклад, у деяких територіальних громадах слово для виступу надається усім учасникам слухань та запрошеним особам, в інших — в обов’язковому порядку слово для виступу надається представникам усіх груп, які висловили свою позицію під час підготовки громадських слухань. В той же час у більшості територіальних громад дане питання не врегульоване взагалі.
В одному з Положень про громадські слухання, зокрема, зазначається, що «Головуючий по черзі надає слово для виступу учасникам слухань та запрошеним особам. Усі отримують слово тільки з його дозволу. Члени громади, які беруть участь у слуханнях, до їх початку реєструються в списку учасників громадських слухань — членів територіальної громади. Незареєстровані члени громади не можуть брати участь у слуханнях. У вказаному списку обов’язково зазначаються прізвища, імена, по батькові членів громади, дата їх народження, місце проживання, паспортні дані та ставляться їхні особисті підписи».
Отже, як бачите, в наведеному прикладі дотримано тієї позиції, що як брати участь, так і мати право на слово на громадських слуханнях мають лише зареєстровані члени громади. Більше того, робиться це з дозволу головуючого, основний обов’язок якого — це стежити за порядком під час проведення громадських слухань.
Ще що важливо і про що було згадано на початку цієї статті. Бажано і доречно, аби на громадських слуханням приймався регламент. Це спрощує і перебіг громадських слухань, і роботу головуючого. І ось чому (покажемо на прикладі).
Так, однією радою в документі, який регламентує порядок проведення громадських слухань, було визначено, що на початку громадських слухань голосуванням затверджується регламент їх проведення.
Регламентом визначається час для звітів і доповідей, виступів, запитань і відповідей тощо. Регламент слухань має обов’язково передбачати доповіді представника ініціатора слухань, доповідь посадової особи органу місцевого самоврядування, виступи депутатів відповідних рад, членів експертних груп і фахівців підприємств, установ та організацій, за напрямком діяльності яких проводяться слухання.
Загальний час громадських слухань встановлюється регламентом громадських слухань у кожному конкретному випадку залежно від значущості теми громадських слухань.
Крім того, в тому ж документі закріплено, що не допускаються розгляд на громадських слуханнях та прийняття підсумкових документів з питань, які не були внесені до порядку денного і про які не були повідомлені учасники громадських слухань у порядку, визначеному цим вказаним документом.
Більше того, в цьому ж документі визначено, що учасники громадських слухань повинні дотримуватися регламенту та норм етичної поведінки, не допускати вигуків, образ та інших дій, що заважають обговоренню винесених на розгляд питань.
У разі порушення порядку на вимогу головуючого порушники мають залишити місце, де проводяться громадські слухання. При невиконанні вказівки головуючого про видалення порушника до нього можуть бути застосовані примусові заходи у зв’язку з порушенням порядку в громадському місці відповідно до чинного законодавства.
Головуючий може перервати виступаючого, якщо його виступ не стосується теми слухань або перевищує встановлений регламент.
Беручи до уваги наведений приклад, можна дійти висновку, що все ж таки детальне визначення в окремому документі порядку організації та проведення громадських слухань (особливо активної його фази — самі громадські слухання) має велике значення. Закріплення чітких правил дає право вимагати їх дотримання від усіх учасників.
Щодо порядку прийняття рішень на громадських слуханнях
Слід зазначити, що рішення на громадських слуханнях приймаються шляхом відкритого голосування більшістю голосів зареєстрованих учасників. Власне сама така практика склалася станом на сьогодні і вона, на нашу думку, відповідає принципам демократичного управління.
Як правило, рішення громадських слухань оформлюються резолюцією, а хід їх розгляду, голосування, обговорювань фіксується в протоколі.
Увага! Окремі вимоги до форми та змісту протоколу громадських слухань виписано в локальних документах місцевих рад (у формі додатків до цих документів).
Так, дуже часто на практиці вимагається, щоб протокол, крім фіксації перебігу громадських слухань, містив:
| 1 | тему, час і місце проведення слухань |
| 2 | кількість учасників громадських слухань |
| 3 | пропозиції, висловлені на слуханнях |
| 4 | резолюцію громадських слухань |
| 5 | результати рейтингового голосування за наявності різних проектів |
| 6 | основні тези виступів осіб, що звітують перед територіальною громадою |
| 7 | порушені питання та внесені протягом слухань пропозиції |
| 8 | порядок денний громадських слухань |
| 9 | кількість членів відповідної територіальної громади, що були зареєстровані для участі в громадських слуханнях |
| 10 | прізвища, імена, по батькові, найменування посад посадових осіб, що були присутні на громадських слуханнях |
| 11 | дату, номер документа (як правило, розпорядження) про скликання громадських слухань |
До такого протоколу додається список членів територіальної громади, що були зареєстровані для участі в громадських слуханнях, та інші необхідні документи або їх проекти. У вказаному списку зазначаються прізвища, імена, по батькові членів територіальної громади, дати їх народження, місця проживання та мають бути проставлені підписи цих членів територіальної громади.
Протокол громадських слухань має бути максимально деталізованим, оскільки рішення слухань (як вже зазначалося) підлягають розгляду органами та посадовими особами місцевого самоврядування.
Отже, лише протокол громадських слухань може внести додаткову ясність у спірні питання, що можуть виникнути в майбутньому.
Щодо оприлюднення протоколу громадських слухань
Як вже було сказано, хід громадських слухань та їх результати відображаються у протоколі громадських слухань. В окремих випадках складається і додається до протоколу ще й резолюція громадських слухань. В ній зазначаються тільки ті рішення, які були прийняті. Дуже важливо, щоб ці документи були оприлюднені відразу після їх підписання.
Увага! Оприлюднення результатів проведення громадських слухань — один з показників їх результативності.
Тепер щодо практичного боку застосування вказаного «правила».
За результатами аналізу багатьох локальних документів місцевих рад, які регламентують порядок проведення громадських слухань, було виявлено, що в деяких територіальних громадах протокол розміщується на офіційному веб-сайті міської ради; в інших — він вивішується для ознайомлення в місці проведення громадських слухань.
При цьому є місцеві ради, які взагалі не врегулювали це питання або передбачили лише те, що протокол громадських слухань передається тільки, зокрема, міському голові.
Увага! Неоприлюднення протоколу є негативною практикою, що підриває довіру мешканців до інструменту громадських слухань як до дієвого і впливового.
Важливо! Рада має забезпечити розміщення результатів проведення громадських слухань у відкритому доступі.
Зауважте, що оприлюднення інформації про громадські слухання у засобах масової інформації чи в мережі Інтернет не є достатнім і відповідно не може замінити оприлюднення протоколу. Слід пам’ятати, що протокол є офіційним документом, в якому зафіксовані важливі юридичні факти.
Крім того, для оприлюднення протоколу рекомендуємо використовувати декілька способів. При цьому в пріоритеті має бути офіційний веб-сайт ради.
Щодо розгляду, врахування рішення громадських слухань органами (посадовими особами) місцевого самоврядування та їх подальшого оприлюднення
Більшість фахівців, в тому числі і міжнародні експерти, дотримуються тієї думки, що участь громадян у слуханнях є найбільш успішною, якщо вони отримують відповідь. Ідеться про відповідь за результатами розгляду посадовими особами та ОМС рішень громадських слухань. Маючи відповідь, члени територіальної громади тим самим бачать приклади того, як їх думка береться до уваги.
Увага! Правове регулювання останнього етапу, яким є розгляд рішення громадських слухань, має надзвичайно важливе значення і повинно бути закріплене у відповідному локальному документі місцевої ради.
Щодо цього радою мають бути визначені строк розгляду органами та посадовими особами місцевого самоврядування рішення слухань, обов’язковість участі ініціаторів слухань у такому розгляді, обов’язковість та способи оприлюднення рішення органів та посадових осіб місцевого самоврядування за результатами розгляду рішення слухань.
Тепер щодо практичної реалізації цієї вимоги (яка, до речі, закріплена в ст. 13 Закону № 280) місцевими радами. Деякі з них в своїх нормативних актах передбачили, що рішення та пропозиції, подані за результатами слухань, розглядаються на найближчому засіданні ради чи виконавчого комітету, міським головою; інші визначили, що рішення та пропозиції, подані за результатами слухань, розглядаються у межах певного строку (він коливається від 2 тижнів до 30 днів).
Є ради, які просто закріпили, що рішення та пропозиції, подані за результатами слухань, підлягають обов’язковому розгляду ОМС (без конкретизації суб’єкта та строку розгляду). Є й такі, які взагалі це питання залишили неврегульованим, що, на нашу думку, є неприйнятним, враховуючи означені вище тези.
Також в контексті питання про розгляд посадовими особами та органами місцевого самоврядування рішень громадських слухань на окрему увагу заслуговує такий момент, як оприлюднення рішень ОМС, винесених вже після їх розгляду.
Є ради, в яких це питання частково врегульовано, а є й такі, які не переймалися і жодним словом не обмовилися щодо цього у відповідному рішенні.
Вказані прогалини, на нашу думку, мають бути усунені, аби уникнути виникнення негативних ситуацій в майбутньому.
Так, наприклад, якщо ОМС не будуть враховувати пропозиції та зауваження членів територіальної громади, подані на громадських слуханнях, мешканці не будуть на них приходити чи їх ініціювати. До слова сказати, сьогодні більшість представників влади не дуже розраховують на ініціативи від мешканців, вважаючи їх пасивними. Досить часто причиною тому є попередня зневіра в ньому.
Отже, для того, щоб такий інструмент демократії, як громадські слухання, й надалі не був мертвонародженим від самого початку, є необхідність в належному правовому регламентуванні цього етапу, він має бути максимально чітким, містити фіксовані строки, закріплені за посадовими особами і органами обов’язки, і сприяти максимальній прозорості та відкритості у прийнятті рішень.
Крім іншого, рекомендуємо всім радам нормативні акти, що регулюють проведення громадських слухань привести у відповідність до вимог чинного законодавства. Зокрема, йдеться про обов’язкове оприлюднення рішень ОМС протягом 5 робочих днів з дня їх прийняття. З практичної точки зору такі рішення доцільно розміщати на сайті ради.
Наостанок...
Громадські слухання — це інструмент демократії участі, що застосовується ОМС найчастіше. Такого висновку можна дійти з двох причин. По-перше, якщо взяти до уваги статистичні дані, по-друге, «громадськими слуханнями» часто називають будь-яке обговорення, що проводиться ОМС з громадськістю.
Тому, враховуючи це, вказаний інструмент необхідно зробити простим і доступним для його реалізації, а цього можна досягти лише шляхом прийняття відповідного рішення (приведення у відповідність до наявного).
Про ті помилки, яких часто припускаються ради, затверджуючи вказані документи, йшлося у вказаній статті. З рекомендаціями щодо закріплення певних положень, визначаючи механізм організації та проведення громадських слухань, ви також мали змогу ознайомитися.
Залишається лише взяти до уваги всі наші тези та застосувати їх на практиці. Ми ж, в свою чергу, найближчим часом на сторінках нашого видання розмістимо Примірне положення про проведення громадських слухань в тому вигляді, в якому ми його собі уявляємо.
