Загальне про громадські пасовища
Одразу хочу зауважити, що більшість статей та консультацій, у тому числі державних органів та їх посадових осіб, тривалий час базувалися на Рекомендаціях щодо створення поблизу населених пунктів із земель запасу та резервного фонду громадських пасовищ для випасання худоби, затверджених наказом Держкомзему України від 30.12.99 р. № 130, яким власне й регулювалися процедурні аспекти створення громадських пасовищ. Указані Рекомендації було розроблено відповідно до Указу Президента України від 03.12.99 р. № 1529 «Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки». Але й наказ Держкомзему України від 30.12.99 р. № 130 (який не мав статусу нормативно-правового акта, а носив виключно рекомендаційний характер) втратив чинність згідно з наказом Державного агентства земельних ресурсів України від 10.02.14 р. № 35.
Слід зазначити, що навіть за таких умов чинне законодавство дозволяє місцевій раді вчинити юридично значимі дії з метою набуття у комунальну власність земельної ділянки для створення громадського пасовища (пасовищ) за рахунок земель державної власності сільськогосподарського призначення.
Так, відповідно до ч. 1 ст. 34 Земельного кодексу України1 громадяни можуть орендувати земельні ділянки для сінокосіння і випасання худоби. Частина 2 цієї ж статті передбачає, що органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування2 можуть створювати на землях, що перебувають у власності держави чи територіальної громади, громадські сіножаті і пасовища.
1 Далі за текстом — ЗК.
2 Далі за текстом — ОМС.
Тобто закон визначає два варіанти отримання земельних ділянок для вказаних цілей:
а) індивідуально — громадянами за процедурою отримання земельних ділянок для сінокосіння і випасання худоби в оренду;
б) у порядку загального користування — через створення органами виконавчої влади або ОМС «громадських пасовищ».
Громадські пасовища для громадян та громадських організацій: особливості отримання
Що стосується спроб оформлення земельних ділянок об’єднаннями громадян — власників худоби, створених саме для випасання худоби та/або сінокосіння, слід зазначити таке. Таке громадське об’єднання, як юридична особа, може отримати земельну ділянку для вказаних цілей лише за результатами земельних торгів, на відміну від отримання громадянами індивідуально таких же земельних ділянок в оренду без застосування процедури земельних торгів.
З цього приводу чітко висловив свою позицію Верховний Суд України у своїй постанові від 05.07.16 р.
У ній, зокрема, зазначалося про те, що суди попередніх інстанцій установили, що громадська організація є юридичною особою, яка створена, як зазначено у її Статуті, з метою задоволення та захисту членів організації в частині використання орендованих земель, виділених під пасовища, та інших інтересів. Земельні ж торги не проводяться при наданні (передачі) земельних ділянок громадянам у випадках, передбачених ст. 34, 36 та 121 ЗК, а також передачі земель загального користування садівницькому товариству та дачному кооперативу (ч. 3 ст. 134 ЗК). У статті 34 ЗК, зокрема, передбачено, що громадяни можуть орендувати земельні ділянки для сінокосіння і випасання худоби. Органи виконавчої влади та ОМС можуть створювати на землях, що перебувають у власності держави чи територіальної громади, громадські сіножаті і пасовища.
За змістом наведених вище законодавчих норм можна дійти висновку, що право на оренду земельної ділянки, яка перебуває у державній або комунальній власності, для сінокосіння і випасання худоби без проведення земельних торгів надано лише громадянам. За іншими суб’єктами, зокрема, за юридичними особами, ЗК такого права не передбачає. Поряд з тим право оренди земельної ділянки для сінокосіння і випасання худоби громадяни можуть реалізувати лише в індивідуальному порядку шляхом звернення до органу виконавчої влади або ОМС, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, чи на підставі договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди).
У першому випадку договірні відносини щодо оренди земельної ділянки, призначеної для сінокосіння і випасання худоби, без проведення земельних торгів, тобто на позаконкурсних умовах, виникають на підставі договору оренди безпосередньо між суб’єктом звернення — громадянином та органом виконавчої влади чи ОМС, до повноважень якого віднесено прийняття рішення щодо надання в оренду земельної ділянки державної чи комунальної власності для зазначених вище цілей.
Громадська організація, утворена з метою задоволення спільного інтересу громадян в отриманні в оренду земельних ділянок державної чи комунальної власності для сінокосіння та випасання худоби, з огляду на свій правовий статус, не є належним суб’єктом, який має право на оренду земельної ділянки для таких цілей без проведення земельних торгів.
Мета створення громадської організації, а також цільове призначення земельної ділянки, задля отримання якої створено цю громадську організацію, не можуть змінити встановленого законом порядку надання громадянам та юридичним особам в оренду земельних ділянок, які перебувають у державній або комунальній власності.
За правилами ст. 134 ЗК передача земельних ділянок для сінокосіння та випасання худоби в оренду громадським організаціям — юридичним особам повинна відбуватись за результатами земельних торгів. Прийняття рішення про надання юридичній особі дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, цільовим призначенням якої є сінокосіння і випасання худоби, для укладення договору оренди землі без попередньо проведених земельних торгів суперечить положенням ст. 124 та 134 ЗК щодо конкурсних засад надання в оренду земельних ділянок державної і комунальної власності.
Що ж стосується надання в оренду земельних ділянок громадянам для сінокосіння та випасання худоби, то Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності в оренду повинні з 17.06.17 р. також керуватися у своїй діяльності Стратегією удосконалення механізму управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, затвердженої постановою КМУ від 07.06.17 р. № 413 «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними». Зокрема, передбачається, що у разі надходження заявок на отримання земельних ділянок для сінокосіння, випасання худоби, городництва, передавати її в оренду лише за результатами земельних торгів.
Але оскільки у разі створення громадського пасовища ОМС йдеться про передачу таких земельних ділянок у комунальну власність із земель державної власності сільськогосподарського призначення, то вказане вище положення Стратегії (фактично — заборона надання земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності в оренду для сінокосіння, випасання худоби в обхід процедури земельних торгів) не повинні застосовуватись.
Отже, відповідно до ст. 83 ЗК землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. Земельні ділянки державної власності, які передбачається використати для розміщення об’єктів, призначених для обслуговування потреб територіальної громади (комунальних підприємств, установ, організацій, громадських пасовищ, кладовищ, місць знешкодження та утилізації відходів, рекреаційних об’єктів тощо), а також земельні ділянки, які відповідно до затвердженої містобудівної документації передбачається включити у межі населених пунктів, за рішеннями органів виконавчої влади передаються у комунальну власність.
Згідно зі ст. 117 ЗК передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність чи навпаки здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи ОМС, які здійснюють розпорядження землями державної чи комунальної власності відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.
У рішенні органів виконавчої влади чи ОМС про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність зазначаються кадастровий номер земельної ділянки, її місце розташування, площа, цільове призначення, відомості про обтяження речових прав на земельну ділянку, обмеження у її використанні. На підставі рішення органів виконавчої влади чи ОМС про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність складається Акт приймання-передачі такої земельної ділянки.
Рішення органів виконавчої влади чи ОМС про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність разом з Актом приймання-передачі такої земельної ділянки є підставою для державної реєстрації права власності держави, територіальної громади на неї.
Таким чином, керуючись наведеними вище загальними нормативними приписами, можливо все ж запропонувати для сільської, селищної ради наступний алгоритм дій з метою створення громадського пасовища за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності за межами населеного пункту.
Алгоритм дій щодо створення громадських пасовищ за рахунок земель державної власності
1 крок. Положення про громадські пасовища.
Місцева рада затверджує Положення про громадські пасовища, де можливо врегулювати ті питання, на які не має відповіді в чинному законодавстві. Звичайно в такому акті місцевої ради не можна врегулювати питання, які виходять за межі повноважень місцевої ради, наприклад, встановлення збору або плати за користування громадськими пасовищами.
Дійсно, в окремих статтях в друкованих виданнях та консультаціях фахівців була озвучена така теза, що сільська рада або орган виконавчої влади (райдержадміністрація) може встановлювати збір за користування громадським пасовищем відповідно до ст. 69 Закону України від 21.05.97 р. № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»3. Але така позиція не відповідає вимогам чинного законодавства з огляду на таке.
3 Далі за текстом — Закон № 280.
Відповідно до ст. 38 Закону України від 25.06.91 р. № 1264-XII «Про охорону навколишнього природного середовища» використання природних ресурсів в Україні здійснюється в порядку загального і спеціального використання природних ресурсів. Законодавством України громадянам гарантується право загального використання природних ресурсів для задоволення життєво необхідних потреб (естетичних, оздоровчих, рекреаційних, матеріальних тощо) безоплатно, без закріплення цих ресурсів за окремими особами і надання відповідних дозволів, за винятком обмежень, передбачених законодавством України. У порядку спеціального використання природних ресурсів громадянам, підприємствам, установам і організаціям надаються у володіння, користування або оренду природні ресурси на підставі спеціальних дозволів, зареєстрованих у встановленому порядку, за плату для здійснення виробничої та іншої діяльності, а у випадках, передбачених законодавством України, — на пільгових умовах.
Відповідно ж до ст. 69 Закону № 280 ОМС згідно з Податковим кодексом України4 встановлюють місцеві податки і збори. Місцеві податки і збори зараховуються до відповідних місцевих бюджетів у порядку, встановленому Бюджетним кодексом України5 з урахуванням особливостей, визначених ПК.
4 Далі за текстом — ПК.
5 Далі за текстом — БК.
Відповідно до ст. 10 БК до місцевих податків належать податок на майно та єдиний податок. До місцевих зборів належать збір за місця для паркування транспортних засобів та туристичний збір. Установлення місцевих податків та зборів, не передбачених цим Кодексом, забороняється.
Тож, на мою думку, для встановлення збору або плати за користування громадськими пасовищами та внесення її до місцевого бюджету, відсутні правові підстави.
Продовжимо далі. Проект Положення про громадські пасовища згідно із регламентом місцевої ради може бути внесений відповідно до ст. 46 Закону № 280 сільським, селищним головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, загальними зборами громадян. Оскільки такий Акт ради не має ознак регуляторного акта, то процедура, передбачена для прийняття таких актів Законом України від 11.09.03 р. № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», радою не застосовується.
Крім того, постає запитання: а чи є прийняття такого Положення обов’язковим? Вважаю, що ні, але його прийняття все ж є доцільним, оскільки знімає низку питань організації та функціювання громадського пасовища в умовах недосконалого законодавчого регулювання в цій сфері суспільних відносин.
2 крок. Ініціатива громадян що створення громадського пасовища (пасовищ).
Громадяни — члени територіальної громади ініціюють перед місцевою радою питання створення громадського пасовища (пасовищ). Також рекомендується на загальних зборах громадян обрати уповноважену особу, на яку покладаються обов’язки з організації та документальному оформленню громадського пасовища в певному місці.
Так, відповідно до ст. 8 Закону № 280 загальні збори громадян за місцем проживання є формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення. Рішення загальних зборів громадян враховуються ОМС у їх діяльності. Порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання визначається законом та статутом територіальної громади.
Члени територіальної громади можуть внести пропозицію місцевій раді щодо створення громадського пасовища у порядку місцевої ініціативи. Так, відповідно до ст. 9 Закону № 280 члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд у раді (в порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування.
Порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається представницьким ОМС або статутом територіальної громади. Місцева ініціатива, внесена на розгляд ради у встановленому порядку, підлягає обов’язковому розгляду на відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи.
Рішення ради, прийняте з питання, внесеного на її розгляд шляхом місцевої ініціативи, обнародується в порядку, встановленому представницьким ОМС або статутом територіальної громади.
3 крок. Рішення ради.
Внесення питання про створення громадського пасовища до порядку денного сесії місцевої ради відповідно до регламенту ради, розгляд у постійних комісіях, винесення на пленарне засідання та прийняття радою рішення «Про створення громадського пасовища (пасовищ)».
4 крок. Наказ Головного управління Держгеокадастру в області.
Подання клопотання місцевої ради до територіального органу Держгеокадастру про:
| а) | надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (земельних ділянок) для створення громадського пасовища (пасовищ) за рахунок земель державної власності сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту | у разі необхідності формування земельної ділянки відповідно до ст. 791 ЗК та ч. 1 ст. 50 Закону України від 22.05.03 р. № 858-IV «Про землеустрій»6 |
| б) | про передачу земельної ділянки (земельних ділянок) для створення громадського пасовища (пасовищ) з державної власності сільськогосподарського призначення в комунальну власність | якщо ділянка вже була сформована відповідно вимог ст. 791 ЗК, наприклад, в процесі інвентаризації земель сільськогосподарського призначення державної власності. |
| Примітка. У такому разі відповідна землевпорядна документація не розробляється. | ||
6 Далі за текстом — Закон № 858.
За результатами розгляду наведеного вище клопотання Головне управління Держгеокадастру в області приймає відповідно одне з таких рішень (у формі наказу) про:
| а) | надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (земельних ділянок) для створення громадського пасовища (пасовищ) |
| б) | одразу ж про передачу конкретній місцевій раді у комунальну власність земельної ділянки (земельних ділянок) для створення громадського пасовища (пасовищ) з чітко визначеною площею та кадастровим номером із земель сільськогосподарського призначення державної власності за межами населеного пункту на території відповідної сільської (селищної) ради відповідного району відповідної області. |
| Примітка. У разі прийняття такого наказу, кроки 6 — 8 запропонованого алгоритму не застосовуються. | |
5 крок. Розробка проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та його погодження у встановленому законом порядку (у разі формування земельної ділянки (ділянок).
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки (земельних ділянок) для створення громадського пасовища (пасовищ) розробляється на підставі договору, укладеного радою з розробником документації із землеустрою, який відповідає вимогам, визначеним ст. 26 Закону № 858, а саме:
| а) | юридичні особи, що володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та у складі яких працює за основним місцем роботи не менше двох сертифікованих інженерів-землевпорядників, які є відповідальними за якість робіт із землеустрою |
| б) | фізичні особи — підприємці, які володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та є сертифікованими інженерами-землевпорядниками, відповідальними за якість робіт із землеустрою |
Далі розроблений проект землеустрою підлягає погодженню відповідно до ст. 186, 1861 ЗК, зокрема, в обов’язковому порядку — територіальним органом Держгеокадастру за принципом екстериторіальності згідно з постановою КМУ від 31.08.16 р. № 580 «Деякі питання реалізації пілотного проекту із запровадження принципу екстериторіальності погодження проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки територіальними органами Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру».
У випадках, передбачених законом, проект землеустрою також підлягає державній експертизі відповідно до Закону України 17.06.04 р. № 1808-IV «Про державну експертизу землевпорядної документації».
6 крок. Державна реєстрація земельної ділянки.
Розроблений та погоджений відповідно до законодавства проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки подається замовником документації із землеустрою через Центр надання адміністративних послуг державному кадастровому реєстратору територіального органу Держгеокадастру для здійснення державної реєстрації земельної ділянки (земельних ділянок) відповідно до Закону України від 07.07.11 р. № 3613-VI «Про Державний земельний кадастр» та Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою КМУ від 17.10.12 р. № 1051 (зі змінами).
7 крок. Затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передача земельної ділянки з державної власності сільськогосподарського призначення у комунальну власність.
Клопотання місцевої ради до Головного управління Держгеокадастру в області про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для створення громадських пасовищ та передачі земельної ділянки (земельних ділянок) з чітко визначеною площею та кадастровим номером за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність.
За результатами розгляду такого клопотання, проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, погодженого належним чином, наданого заявником витягу з Державного земельного кадастру, Головне управління Держгеокадастру в області відповідно до ст. 151, 22, 791, 83, 117, 122 ЗК приймає рішення у формі наказу про затвердження такого проекту землеустрою та передачу земельної ділянки (земельних ділянок) місцевій раді у комунальну власність з чітко визначеною площею, кадастровим номером, із земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташована за межами населеного пункту на території відповідної ради відповідного району відповідної області, для створення громадського пасовищ (пасовищ). Також у такому наказі зазначаються відомості про обтяження речових прав на земельну ділянку, обмеження у її використанні.
8 крок. Рішення про прийняття земельної ділянки у комунальну власність.
Далі відповідно до ст. 26 Закону № 280, ст. 17, 83 117, 122 ЗК, ураховуючи наказ Головного управління Держгеокадастру в області про передачу земельної ділянки (земельних ділянок) місцевій раді у комунальну власність із земель сільськогосподарського призначення державної власності, для створення громадського пасовищ (пасовищ) рада приймає рішення про прийняття у комунальну власність земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності певної площі з кадастровими номерами, розташованих за межами населеного пункту на території відповідної сільської (селищної) ради для створення громадського пасовища. Вказаним рішенням уповноважується сільський (селищний) голова підписати з Головним управлінням Держгеокадастру в області Акт приймання-передачі земельної ділянки (земельних ділянок) та визначається особа, яка від імені ради буде подавати документи до суб’єкта державної реєстрації прав (нотаріус, виконавчі органи сільських, селищних та міських рад, районні державні адміністрації, акредитовані суб’єкти).
9 крок. Акт приймання-передачі земельної ділянки.
Складання та підписання уповноваженими особами Головного управління Держгеокадастру в області та сільської (селищної) ради Акта приймання-передачі земельної ділянки (земельних ділянок) сільськогосподарського призначення державної власності в комунальну власність відповідної територіальної громади.
10 крок. Реєстрація речового права.
Право комунальної власності територіальної громади в особі відповідної сільської (селищної) ради підлягає реєстрації відповідно до Закону України від 01.07.04 р. № 1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».
Створення громадських пасовищ за рахунок земель комунальної власності
Що стосується питань оформлення земельних ділянок для створення громадських пасовищ за рахунок земель комунальної власності (звісно, у разі наявності вільних земель сільськогосподарського призначення в межах населених пунктів, які не перебувають у державній або приватній власності), то процедура є аналогічною наведеній вище, крім, звичайно, прийняття рішення про передачу таких земельних ділянок у комунальну власність, оскільки ділянка формується вже із земель комунальної власності та залишається у комунальній власності, а буде використовуватися громадянами також у порядку загального користування для випасання худоби.
Щодо громадських сіножатей
Що ж стосується оформлення земельних ділянок державної або комунальної власності для створення «громадських сіножатей», то їх створення відповідно до ч. 2 ст. 34 ЗК є цілком можливим, як і випасання худоби на громадських пасовищах, у порядку загального користування громадянами. Алгоритм створення та оформлення землі в цьому випадку повністю аналогічний наведеному вище.
Наостанок...
Зразки таких документів, як:
— Положення про створення громадського пасовища;
— рішення місцевої ради про створення громадського пасовища (пасовищ);
— клопотання місцевої ради до Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної (них) ділянки (нок) для створення громадського пасовища (пасовищ) за рахунок земель державної власності сільськогосподарського призначення;
— наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
— клопотання ради про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для створення громадських пасовищ та передачі земельної ділянки (земельних ділянок) з державної власності у комунальну;
— наказу Головного управління Держгеокадастру в області про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачу земельної ділянки державної власності у комунальну власність для створення громадського пасовища (пасовищ);
— рішення ради про прийняття в комунальну власність земельних ділянок (земельної ділянки);
— Акта приймання-передачі земельної ділянки (земельних ділянок),
не наводяться у цій статті, оскільки їх зразки неодноразово публікувались у різних друкованих виданнях та рекомендаціях фахівців. Тому не будемо повторюватись та порушувати авторські права розробників таких проектів документів. Зразки, звісно, можна брати за основу з урахуванням наведених у цій статті пропозицій та застережень.
