Нагадаємо, що перший з чотирьох проектів, а саме проект Закону № 4355 від 31.03.16 р. «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування з управління земельними ресурсами та посилення державного контролю за використанням і охороною земель»1, прийняття якого так чекали ОМС у 2016 році, був внесений народними депутатами України Кулінічем О. І., Лунченко В. В., Федорук М. Т., Бакуменко О. Б., Вітко А. Л. та іншими народними депутатами (всього — 46 депутатів).
1 Далі за текстом — проект № 4355.
Другий законопроект на початку осені 2017 року був презентований КМУ. Так, проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо управління земельними ресурсами в межах території об’єднаних територіальних громад» за № 7118 від 18.09.17 р. включений до порядку денного за № 2149-VIII від 03.10.17 р. Основною метою вказаного проекту Закону є розширення повноважень ОМС у галузі земельних відносин, передача сільським, селищним, міським радам об’єднаних територіальних громад2 повноваження з розпорядження землями державної власності в межах території відповідних територіальних громад.
2 Далі за текстом — ОТГ.
Урядовим законопроектом пропонується внести зміни до Земельного кодексу України3, законів України від 21.05.97 р. № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»4 та від 06.10.98 р. № 161-XIV «Про оренду землі»5, що передбачають передачу сільським, селищним, міським радам ОТГ повноважень щодо:
3 Далі за текстом — ЗК.
4 Далі за текстом — Закон № 280.
5 Далі за текстом — Закон № 161.
1) розпорядження землями державної власності, передачі земельних ділянок державної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель державної власності, в межах, визначених ЗК;
2) зміни цільового призначення земельних ділянок приватної власності щодо земельних ділянок, розташованих у межах населеного пункту, а також у межах території ОТГ;
3) продажу громадянам і юридичним особам земельних ділянок державної (крім земельних ділянок, на яких розташовані об’єкти, які підлягають приватизації) та комунальної власності для потреб, визначених ЗК;
4) вилучення для суспільних та інших потреб земельних ділянок із земель державної та комунальної власності, що були надані у постійне користування, якщо ОМС здійснює розпоряджання цими ділянками.
Третій проект, як альтернативний урядовому, з’являється майже одночасно з ним, а саме — проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо управління земельними ресурсами в межах території об’єднаних територіальних громад та врегулювання інших питань у сфері земельних відносин», внесений народними депутатами України Кулінічем О. І., Лунченко В. В., Бакуменко О. Б., Люшняк О. І. та іншими (всього 31 депутат) за № 7118-1 від 04.10.17 р. Авторський колектив цього проекту: Кулініч О. І. — народний депутат України, Лунченко В. В. — народний депутат України, Біленко С. Б. — член Ради Асоціації «Земельна спілка України», Краснолуцький О. В. — начальник Управління землеустрою, використання та охорони земель Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, Шумейко С. Г. — головний консультант секретаріату Комітету з питань аграрної політики та земельних відносин, Коляда О. М. — головний консультант Секретаріату Комітету Верховної Ради України з питань аграрної політики та земельних відносин.
Вказаний законопроект, крім вирішення питань передачі повноважень ОТГ щодо управління земельними ресурсами в межах території ОТГ (в цій частині перегукується з проектом № 7118 від 18.09.17 р., внесеним КМУ), врегульовує й багато інших питань у сфері земельних відносин, які є досить актуальними і тривалий час просто ігнорувалися законодавцем.
Слід зазначити, що в багатьох своїх положеннях законопроект № 7118-1 від 04.10.17 р. повністю дублює положення «славнозвісного» проекту № 4355, який вже рік очікує на друге читання (з 18.10.16 р.), але так до цього часу й не прийнятий парламентом.
І нарешті, четвертий законопроект, про який стало відомо наприкінці листопада 2017 року з електронних засобів масової інформації, нібито ініціює Адміністрація Президента України. Але власне як законопроект від визначених Конституцією України суб’єктів законодавчої ініціативи до парламенту він ще не надійшов. Вказаним проектом, зокрема, передбачається передача повноважень з розпорядження землями державної власності сільськогосподарського призначення районним державним адміністраціям та ОТГ. Таким чином, Держгеокадастр та його територіальні органи повністю усуваються від розпорядження землями державної власності сільськогосподарського призначення. Наскільки такий проект закону має шанс бути прийнятим у Верховній Раді України — час покаже.
Разом з тим, враховуючи позицію профільного комітету ВРУ (Комітету Верховної Ради України з питань аграрної політики та земельних відносин) про відхилення урядового законопроекту № 7118 та взяття за основу саме альтернативного законопроекту № 7118-1 (проект постанови ВРУ № 7118-1/П від 23.10.17 р.; внесено вказаним комітетом ВРУ; 07.11.17 р. вручено проект постанови для розгляду), зупинимося на характеристиці саме цього законопроекту.
Отже, проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо управління земельними ресурсами в межах території об’єднаних територіальних громад та врегулювання інших питань у сфері земельних відносин» (за № 7118-1 від 04.10.17 р.) містить багато цікавих та корисних для правозастосувальної діяльності норм в галузі земельного права. Проектом № 7118-1 передбачається внесення відповідних змін до двадцяти законів. Тож зупинимося на найважливіших для місцевого самоврядування змінах, які пропонуються проектом закону.
Зміни до ЗК
Пропонується внести зміни до ЗК, зокрема:
1.1. До ст. 122 ЗК, відповідно до яких сільські, селищні, міські ради ОТГ, що утворені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад Автономної Республіки Крим, області, також передають у власність або у користування для всіх потреб земельні ділянки із земель державної власності в межах території відповідних територіальних громад, окрім земельних ділянок:
— природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення під об’єктами природно-заповідного фонду загальнодержавного значення;
— на яких розташовані будівлі, споруди, інші об’єкти нерухомого майна державної власності;
— які перебувають у постійному користуванні органів державної влади, державних підприємств, установ, організацій (у тому числі землі лісогосподарського призначення, оборони);
— землі зон відчуження та безумовного (обов’язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи;
1.2. Щодо наділення за певних умов виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин повноваженнями із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у межах та порядку, встановлених законом;
1.3. Щодо чіткого розмежування повноважень із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель між центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів;
1.4. Щодо запровадження законодавчого обмеження розміру земельної ділянки, що надається громадянину в оренду для городництва (не може перевищувати 0,6 гектара);
1.5. До ст. 117 ЗК, відповідно до якої землі та земельні ділянки державної власності, розташовані за межами населених пунктів на території ОТГ, що утворені у встановленому порядку згідно із затвердженими перспективними планами формування територій громад Автономної Республіки Крим, області, переходять у власність такої громади після затвердження ОМС проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж її території, крім земель державної власності, які не можуть передаватися у комунальну власність.
При цьому земельні ділянки, право державної власності на які зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, переходять у комунальну власність з моменту державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки та інші земельні ділянки і землі, не сформовані у земельні ділянки, переходять у комунальну власність з дня затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж території територіальної громади.
Рішення про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж території територіальної громади разом з витягом із Державного земельного кадастру про межу території відповідної територіальної громади є підставою для державної реєстрації права комунальної власності на земельні ділянки, право власності на які переходить до територіальної громади.
У разі добровільного об’єднання територіальних громад землі та земельні ділянки комунальної власності територіальних громад, що об’єднуються, переходять у комунальну власність територіальної громади, утвореної внаслідок такого об’єднання, з дня утворення ОТГ.
Землі та земельні ділянки комунальної власності однієї територіальної громади, включені до території іншої територіальної громади внаслідок зміни меж адміністративно-територіальних одиниць, переходять у комунальну власність такої громади з дня прийняття уповноваженим органом рішення про зміну меж адміністративно-територіальної одиниці.
Рішення про встановлення меж адміністративно-територіальної одиниці та витяги з Державного земельного кадастру про межу відповідної адміністративно-територіальної одиниці та про відповідні земельні ділянки, право власності на які переходить до територіальної громади, є підставою для державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки;
1.6. Щодо суттєвого удосконалення порядку безоплатної приватизації, визначеного ст. 118 ЗК.
Наприклад, пропонується ч. 1, 2 ст. 118 ЗК викласти у новій редакції, відповідно до якої громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки у межах норм безоплатної приватизації, що перебуває у його користуванні, у тому числі земельної ділянки, на якій розташовані жилий будинок, господарські будівлі, споруди, що перебувають у його власності, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу. До заяви додається технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), яка замовляється громадянином без надання дозволу на її розроблення.
У випадку, визначеному в частині першій цієї статті, відповідний орган виконавчої влади або місцевого самоврядування у місячний строк з дня отримання технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) приймає рішення про її затвердження та передачу земельної ділянки у власність.
В той же час, ч. 7 ст. 118 ЗК (приватизація за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок) доповнена нормами, відповідно до яких у разі надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Рада міністрів АР Крим, орган виконавчої влади або ОМС, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, зобов’язані протягом десяти робочих днів з дня прийняття рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки відобразити на картографічній основі Державного земельного кадастру орієнтовне місце розташування земельної ділянки, а також відповідне рішення.
Інформація про орієнтовне місце розташування земельної ділянки, що відображена на картографічній основі Державного земельного кадастру, а також відповідне рішення Ради міністрів АР Крим, органу виконавчої влади чи ОМС про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо її відведення оприлюднюються на безоплатній основі на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
При цьому принцип «мовчазної згоди» з приводу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки виключається;
1.7. До ст. 158, 159 ЗК щодо вирішення земельних спорів, зокрема, має відбутися виключення центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, із числа органів, які вирішують земельні спори.
1.8. До ст. 188 ЗК (викладається у новій редакції), згідно з якою державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності, збереженням родючості ґрунтів, дотриманням вимог законодавства України у сфері землеустрою, земельних відносин здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а також виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, а за додержанням природоохоронного законодавства в частині виконання екологічних вимог щодо охорони земель — центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, в межах повноважень визначених законом.
Виконавчі ж органи сільських, селищних та міських рад набувають установлених законом повноважень із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у разі прийняття відповідною радою рішення про здійснення такого контролю.
При цьому із ЗК виключається ст. 189 щодо самоврядного контролю.
А от ст. 190 ЗК, викладеною у новій редакції, запроваджується інститут громадських інспекторів з контролю за використанням та охороною земель, які призначаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, і діють на підставі положення, затвердженого центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері земельних відносин, а також громадських інспекторів з контролю за використанням та охороною земель, які призначаються відповідно до Закону України від 07.06.01 р. № 2493-III «Про службу в органах місцевого самоврядування» і діють на підставі положення, затвердженого відповідною радою.
Зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення
Проектом № 7118-1 пропонується внести багато змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, зокрема до ст. 52 (псування і забруднення сільськогосподарських та інших земель), ст. 53 (порушення правил використання земель, недотримання природоохоронного режиму чи інших екологічних вимог щодо охорони земель), 531 (самовільне зайняття земельної ділянки чи використання земельної ділянки без належним чином оформленого речового права на неї), 533 (зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без відповідного дозволу) та інші викладено у новій редакції.
Наприклад, слід звернути увагу, що вперше у законодавстві Україні запроваджується адміністративна відповідальність за використання земельної ділянки за відсутності належним чином оформленого речового права на неї (тягне за собою накладення штрафу на громадян від десяти до п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб — від двадцяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян).
Зміни до Закону № 280
Законопроектом також вносяться зміни до Закону № 280, зокрема, щодо:
— визначення такого терміну як територія територіальної громади;
— прийняття сільськими, селищними та міськими радами рішень щодо здійснення виконавчим органом сільської, селищної, міської ради державного контролю за використанням та охороною земель;
— здійснення виконавчими органами сільських, селищних та міських рад повноважень щодо державного контролю за використанням та охороною земель у межах та порядку, встановлених законом.
Про зміни до Закону України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)»
Пропонується внести зміни до Закону України від 05.06.03 р. № 899-IV «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)», зокрема, щодо:
— визначення особливостей розпорядження та використання земель, які залишилися у колективній власності після розподілу земельних ділянок між власниками земельних часток (паїв);
— удосконалення порядку використання нерозподілених та невитребуваних земельних ділянок і земельних часток (паїв) та визначення самих термінів;
— особливостей використання та розпорядження землями, які залишилися у колективній власності колективного сільськогосподарського підприємства, сільськогосподарського кооперативу, сільськогосподарського акціонерного товариства.
Про зміни до Закону України «Про колективне сільськогосподарське підприємство»
Вносяться також зміни до Закону України від 14.02.92 р. № 2114-XII «Про колективне сільськогосподарське підприємство», відповідно до яких, у разі припинення підприємства, землі, які залишилися у колективній власності після розподілу земельних ділянок між власниками земельних часток (паїв), переходять у комунальну власність територіальної громади села, селища, міста з дня державної реєстрації припинення відповідної юридичної особи. Право комунальної власності на такі земельні ділянки підлягає державній реєстрації відповідно до закону.
Про зміни до Закону України «Про оцінку землі»
Законопроектом пропонується внести зміни до Закону України від 11.12.03 р. № 1378-IV «Про оцінку земель», ст. 23 якого викладається у новій редакції та відповідно до якої запроваджується принцип «мовчазної згоди» у затвердженні документації з оцінки земель.
Так, у разі якщо у місячний строк з дня надходження технічної документації з бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок відповідна сільська, селищна, міська рада не прийняла рішення про затвердження або відмову у затвердженні технічної документації, технічна документація з бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок вважається затвердженою.
Про внесення змін до законів щодо охорони земель
Значний масив змін проектом № 7118-1 пропонується до Закону України від 19.06.03 р. № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель»6 та до Закону України від 19.06.03 р. № 962-IV «Про охорону земель» (зміни до цього закону кореспондуються із змінами до Закону № 963) щодо:
6 Далі за текстом — Закон № 963.
— визначення нових термінів в галузі контролю за використанням та охороною земель, наприклад, «використання земельної ділянки без належного оформлення речового права на неї», «нагляд за здійсненням державного контролю за використанням та охороною земель»;
— складу органів, що здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель, збереженням родючості ґрунтів, дотриманням вимог законодавства України у сфері землеустрою, земельних відносин, до яких віднесено тепер й виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у межах та порядку, встановлених цим Законом.
Так, виконавчі органи сільських, селищних та міських рад набувають повноважень із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у разі прийняття відповідною радою такого рішення;
— чіткого розмежування повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, та повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель;
— механізму набуття виконавчими органами сільських, селищних та міських рад повноважень із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель;
— інших питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.
Про зміни до Закону України «Про землеустрій»
Вносяться зміни до Закону України від 22.05.03 р. № 858-IV «Про землеустрій», зокрема, щодо:
— визначення терміну «межа території територіальної громади», під якою слід розуміти умовну замкнену лінію на поверхні землі (у тому числі на водному просторі), що відокремлює територію однієї територіальної громади від території іншої територіальної громади, державного кордону або межі зони відчуження та зони безумовного (обов’язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи;
— щодо мети розробки та змісту проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж територій територіальних громад;
— встановлення норми, відповідно до якої до затвердження проектів землеустрою щодо встановлення меж територій територіальних громад такі межі визначаються відповідно до затверджених проектів формування територій сільських, селищних рад, а за відсутності таких проектів — відповідно до меж територій суміжних територіальних громад, а за їх відсутності — відповідно до даних Державного земельного кадастру.
Про зміни до Закону України «Про державний земельний кадастр»
Законопроектом вносяться зміни до Закону України від 07.07.11 р. № 3613-VI «Про Державний земельний кадастр», зокрема, щодо:
— включення до Державного земельного кадастру таких відомостей про межі територій територіальних громад: а) найменування територіальної громади; б) опис меж території територіальної громади; в) площа земель у межах території територіальної громади; г) найменування суміжних територіальних громад; ґ) інформація про матеріали, на підставі яких встановлені (змінені) межі території територіальної громади;
— внесення відомостей про межі територій територіальних громад до Державного земельного кадастру на підставі проектів землеустрою щодо встановлення (зміни) меж територій територіальних громад.
Про зміни до Закону України «Про судовий збір»
Вносяться зміни до Закону України від 08.07.11 р. № 3674-VI «Про судовий збір» щодо звільнення від сплати судового збору органів, що здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель, у справах, пов’язаних з питаннями, що стосуються повноважень цих органів.
Про зміни до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»
Пропонується внести зміни до Закону України від 17.02.11 р. № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» щодо:
а) передачі деяких повноважень в цій галузі від районних державних адміністрацій до сільських, селищних, міських рад;
б) застосування ч. 3 ст. 24 вказаного Закону (викладено в новій редакції), згідно з якою:
У разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється, крім випадків:
1) розташування на земельній ділянці будівлі (споруди), що перебуває у власності фізичної або юридичної особи;
2) приватизації громадянином земельної ділянки, наданої їй у користування відповідно до закону;
3) надання земельної ділянки, розташованої на території зони відчуження чи зони безумовного (обов’язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи;
4) надання земельної ділянки для розміщення лінійних об’єктів транспортної і енергетичної інфраструктури (доріг, мостів, естакад, ліній електропередачі, зв’язку).
Передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у випадках, визначених цією частиною, за відсутності плану зонування або детального плану території не допускається, якщо земельна ділянка:
— розташована в межах зелених зон населених пунктів, внутрішньоквартальних територій (території міжрайонного озеленення, елементів благоустрою, спортивних майданчиків, майданчиків відпочинку та соціального обслуговування населення);
— віднесена до категорії земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, історико-культурного призначення, рекреаційного призначення (крім земель для дачного будівництва), лісогосподарського призначення.
Щодо Перехідних положень проекту № 7118-1
Проект № 7118-1 встановлює певні перехідні положення проекту закону, якими передбачається, зокрема, що:
— надані до набрання чинності цим Законом рішеннями Ради міністрів АР Крим, органів виконавчої влади дозволи на розроблення документації із землеустрою щодо земельних ділянок, право розпорядження якими відповідно до цього Закону переходить до інших органів виконавчої влади чи ОМС, зберігають чинність. Рішення про затвердження такої документації, яка на час набрання чинності цим Законом не була затверджена, приймають органи, визначені ст. 122 ЗК;
— розпочаті до набрання чинності цим Законом процедури проведення земельних торгів підлягають завершенню Радою міністрів АР Крим, органами виконавчої влади, які виступали організаторами земельних торгів. У такому разі договір купівлі-продажу, оренди, суперфіцію, емфітевзису земельної ділянки між організатором земельних торгів і переможцем торгів укладається відповідно до ст. 137 ЗК.
Земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної та комунальної власності або прав на них, виставлені на земельні торги до набрання чинності цим Законом, не можуть в інший спосіб, ніж за результатами земельних торгів, відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися у користування органами, визначеними ст. 122 ЗК, крім випадків надання їх для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності.
Рада міністрів АР Крим, органи виконавчої влади, які до набрання чинності цим Законом розпоряджалися земельними ділянками відповідно до вимог ст. 122 ЗК, зобов’язані протягом 10 днів з дня набрання чинності цим Законом передати органам, визначеним ст. 122 ЗК, затверджений перелік земельних ділянок державної власності або прав на них, виставлених на земельні торги;
— перехід земельних ділянок із державної власності у комунальну згідно з вимогами цього Закону не є підставою для припинення права оренди та інших речових прав, похідних від права власності, на такі земельні ділянки. Внесення змін до договору оренди, суперфіцію, емфітевзису, земельного сервітуту із зазначенням нового органу, що здійснює розпорядження такою земельною ділянкою, не вимагається і здійснюється лише за згодою сторін договору;
— з дня набрання чинності цим Законом землі колективних сільськогосподарських підприємств, які припинені (крім земельних ділянок, які на день набрання чинності цим Законом перебувають у приватній власності), вважаються власністю територіальних громад, на території яких вони розташовані.
