1 Далі за текстом — ОТГ.
Правові підстави передачі об’єктів спільної власності територіальних громад
Правовою підставою передачі об’єктів спільної власності територіальних громад району в комунальну власність ОТГ є положення Закону України від 21.05.97 р. № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»2 та Бюджетного кодексу України3.
2 Далі за текстом — Закон № 280.
3 Далі за текстом — БК.
Так, відповідно до ч. 2 п. 10 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 280 майно, що передане у комунальну власність областей і районів, а також набуте на інших законних підставах, є спільною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст, управління яким відповідно до Конституції України здійснюють районні та обласні ради або уповноважені ними органи. Відчуження зазначеного майна здійснюють лише за рішенням власника або уповноваженого ним органу.
Частиною 3 п. 10 Прикінцевих та перехідних положень вищезазначеного Закону передбачено, що за пропозицією сільських, селищних, міських рад районні, обласні ради повинні приймати рішення про передачу у комунальну власність відповідних територіальних громад окремих об’єктів, спільної власності територіальних громад, які знаходяться на їх території і задовольняють колективні потреби виключно цих територіальних громад.
Пунктом 39 Прикінцевих та перехідних положень БК встановлено, що районні ради здійснюють передачу із спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст у власність ОТГ, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, відповідних бюджетних установ, розташованих на їхній території, відповідно до розмежування видатків між бюджетами, визначеного БК.
Важливо: за пропозицією сільських, селищних, міських рад ОТГ, районні ради повинні здійснити передачу об’єктів спільної власності територіальних громад району, розташованих на території ОТГ, у власність ОТГ на підставі прийняття відповідного рішення.
Механізм передачі об’єктів спільної власності територіальних громад
Яким чином необхідно оформити пропозицію ради ОТГ?4 На пленарному засіданні ради ОТГ розглядається питання та приймається рішення щодо надання попередньої згоди на прийняття майна із спільної власності територіальних громад району до комунальної власності ОТГ. Разом із супровідним листом зазначене рішення направляється до відповідної районної ради для розгляду. Фактично, рада ОТГ клопоче перед районною радою про передачу певних об’єктів спільної власності територіальних громад району, що знаходяться на її території.
4 Частково це питання було висвітлено на сторінках нашого видання. Див. «Місцеве самоврядування» № 8 за серпень 2017 р. на с. 28.
Дії районної ради. Отримавши пропозицію від ради ОТГ, районна рада має розглянути це питання на сесії та прийняти рішення про передачу об’єктів спільної власності територіальних громад району до комунальної власності ОТГ, в якому має міститись перелік таких об’єктів.
В свою чергу рада ОТГ приймає рішення про прийняття об’єктів спільної власності територіальних громад району до комунальної власності ОТГ, в якому також міститься перелік таких об’єктів.
Чинним законодавством не передбачений порядок передачі об’єктів та майна спільної власності територіальних громад району до комунальної власності ОТГ, тому дуже часто районні ради окремим рішенням затверджують такий порядок. Також можна враховувати положення Порядку передачі об’єктів права державної власності та Порядку подання та розгляду пропозицій щодо передачі об’єктів з комунальної у державну власність та утворення і роботи комісії з питань передачі об’єктів у державну власність, затверджених постановою КМУ від 21.09.98 р. № 1482.
Для передачі об’єктів спільної власності територіальних громад району до комунальної власності ОТГ рада ОТГ має утворити комісію з приймання-передачі об’єкта спільної власності. На практиці зустрічаються випадки, коли таку комісію утворюють районні ради. До складу комісії можуть бути включені представники ради ОТГ, районної ради, установ, закладів та підприємств, у господарському віданні чи оперативному управлінні яких перебувають об’єкти спільної власності територіальних громад району, які підлягають передачі.
Передача оформляється актом приймання-передачі, який складається у чотирьох примірниках, підписується головою і членами комісії та затверджується місцевою радою ОТГ та районною радою.
Проблемні аспекти та спірні ситуації, які виникають при передачі об’єктів спільної власності територіальних громад району
Слід зазначити, що на сьогодні законодавством не встановлено жодних строків, протягом яких районна рада має прийняти рішення про передачу об’єктів спільної власності територіальних громад району у власність ОТГ. Зазначено лише кінцевий термін здійснення такої передачі, що стосується тільки ОТГ, утворених у 2017 році.
Так, в п. 7 розд. IV «Прикінцеві положення» Закону України від 05.02.15 р. № 157-VIII «Про добровільне об’єднання територіальних громад»5 зазначено, що до 1 січня 2018 року районні ради районів, у яких утворено ОТГ, зазначені у п. 6 цього розділу, здійснюють передачу із спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст у власність таких ОТГ відповідних бюджетних установ, розташованих на їхній території, відповідно до розмежування видатків між бюджетами, визначеного БК.
5 Далі за текстом — Закон № 157.
Нагадаємо, що п. 6 вказаного розділу регламентує дії сільських, селищних та міських рад, обраних ОТГ у 2017 році, в частині прийняття ними рішень щодо затвердження бюджетів ОТГ на 2017 рік.
Виходячи з цього, ради ОТГ не завжди знаходять взаєморозуміння з районними радами із цього питання.
Так, наприклад, спірні питання щодо передачі об’єктів спільної власності територіальних громад району до комунальної власності ОТГ виникали в Каховському районі Херсонської області. Попри те, що клопотання про передачу майна спільної власності територіальних громад Каховського району Херсонської області, яке розташоване на території Зеленопідської сільської ОТГ, було направлено до Каховської районної ради Зеленопідською сільською радою одразу після проведення першої сесії — наприкінці 2016 року, відповідне рішення про передачу майна після багатьох дискусій було прийняте Каховською районною радою лише 04.08.17 р.
У випадку, якщо районна рада попри наявне клопотання від ради ОТГ про передачу майна спільної власності територіальних громад району, розташованих на території ОТГ, не розглядає це питання на пленарному засіданні сесії та не приймає відповідне рішення, визнати незаконною бездіяльність районної ради та зобов’язати її вчинити певні дії можна спробувати лише в судовому порядку. А саме, суд може зобов’язати районну раду розглянути на пленарному засіданні питання щодо безоплатної передачі майна спільної власності територіальних громад району у комунальну власність ОТГ. Розгляд вищезазначеної категорії справ здійснюється в порядку адміністративного судочинства.
Наразі відповідна судова практика лише формується. Наведемо у прикладі постанову Голопристанського районного суду Херсонської області від 17.05.17 р. у справі за позовом Голопристанської міської ради до Голопристанської районної ради про визнання незаконною бездіяльність та зобов’язання вчинити певні дії.
Обставини справи
Відповідно до рішення Голопристанської районної ради від 18.08.16 р. № 139 «Про безоплатну передачу майнових прав на юридичну особу КЗ «Голопристанська районна дитяча школа мистецтв Голопристанської районної ради Херсонської області», виходу районної ради зі складу засновників юридичної особи та передачу в оренду будівлі та споруд дитячої школи мистецтв, основних засобів та цінних матеріалів» та рішення Голопристанської міської ради від 22.08.16 р. № 239 «Про прийняття майнових прав на юридичну особу — комунальний заклад «Голопристанська районна дитяча школа мистецтв Голопристанської районної ради Херсонської області» Голопристанська міська рада Херсонської області:
1. Прийняла від Голопристанської районної ради Херсонської області майнові права на юридичну особу — комунальний заклад «Голопристанська районна дитяча школа мистецтв Голопристанської районної ради Херсонської області».
2. Ввійшла до складу засновників юридичної особи комунального закладу «Голопристанська районна дитяча школа мистецтв Голопристанської районної ради Херсонської області».
3. Змінила назву комунального закладу «Голопристанська районна дитяча школа мистецтв Голопристанської районної ради Херсонської області» на комунальний заклад «Голопристанська дитяча школа мистецтв Голопристанської міської ради Херсонської області».
4. Затвердила Статут комунального закладу «Голопристанська дитяча школа мистецтв Голопристанської міської ради Херсонської області в новій редакції».
Однак, при зазначеній передачі майнових прав у серпні 2016 року не були передані до комунальної власності міста Гола Пристань об’єкт нерухомого майна, де розміщується комунальний заклад «Голопристанська дитяча школа мистецтв Голопристанської міської ради Херсонської області» та інше індивідуально визначене майно, а саме: музичні інструменти, предмети довгострокового користування, матеріали, обладнання, інвентар, які перебувають у користуванні комунального закладу «Голопристанська дитяча школа мистецтв Голопристанської міської ради Херсонської області».
Голопристанська міська рада Херсонської області звернулася з клопотанням до Голопристанської районної ради передати їх безоплатно із спільної власності територіальних громад району до комунальної власності територіальної громади міста Гола Пристань об’єкта нерухомого майна і матеріальних цінностей, які перебувають у користуванні комунального закладу «Голопристанська дитяча школа мистецтв Голопристанської міської ради Херсонської області», прийнявши рішення від 29.12.16 р. № 379 (ср. ). Разом з відповідним рішенням, Голопристанська міська рада направила на адресу Голопристанської районної ради листа від 23.01.17 р. № 02-17/52, в якому клопотала щодо безоплатної передачі об’єкта нерухомого майна та матеріальних цінностей із спільної власності територіальних громад району до комунальної власності територіальної громади міста Гола Пристань.
Проте Голопристанська районна рада не внесла клопотання Голопристанської міської ради на розгляд пленарного засідання сесії Голопристанської районної ради, а лише направила на адресу Голопристанської міської ради листа від 20.02.217 р. № 02-09/103 за підписом заступника голови районної ради про те, що з даного питання уже прийняте рішення відповідачем від 11.11.14 р. № 534.
Обґрунтування рішення суду
Розглянувши матеріали справи та доводи сторін по справі, суд дійшов висновку, що відповідь Голопристанської районної ради, викладена в листі від 20 лютого 2017 року за № 02-09/103, в якому вона повідомила міську раду про те, що питання щодо передачі оспорюваного об’єкта вже приймалось районною радою у рішенні № 534 від 11.12.14 р. — є безпідставною та не відповідає вимогам діючого законодавства, оскільки вказане рішення районної ради вважається виконаним з моменту набрання ним чинності у грудні 2014 року та не може застосовуватись по відношенню до клопотання, яке направлене в 2017 році.
Фактична відмова відповідача у винесенні клопотання Голопристанської міської ради щодо безоплатної передачі майна та майнових прав на розгляд пленарного засідання районної ради — є безпідставною та необґрунтованою, яка не ґрунтується на вимогах закону, а свідчить про бездіяльність та затягування вирішення даного питання найближчим часом, що не відповідає приписам ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України6.
6 Далі за текстом — КАСУ.
Обґрунтування позиції Голопристанської районної ради з посиланнями на приписи своїх внутрішніх організаційних документів (Регламент Голопристанської районної ради, Положення про постійні комісії Голопристанської районної ради) суд визнав недоречним.
Було враховано й той факт, що на момент розгляду даного позову в суді, клопотання Голопристанської міської ради так і не було включено до розгляду на пленарному засіданні Голопристанської районної ради.
Враховуючи вищевикладене, суд задовольнив позовні вимоги Голопристанської міської ради в повному обсязі, зокрема...
Визнав незаконною бездіяльність Голопристанської районної ради у відмові розгляду клопотання Голопристанської міської ради щодо безоплатної передачі об’єкта нерухомого майна та матеріальних цінностей із спільної власності територіальних громад району до комунальної власності територіальної громади міста Гола Пристань на пленарному засіданні Голопристанської районної ради.
Зобов’язав Голопристанську районну раду розглянути на пленарному засіданні питання щодо безоплатної передачі із спільної власності територіальних громад району до комунальної власності територіальної громади міста Гола Пристань об’єкта нерухомого майна у м. Гола Пристань Херсонської області та матеріальних цінностей, які перебувають у користуванні комунального закладу «Голопристанська дитяча школа мистецтв Голопристанської районної ради Херсонської області».
Розповсюдженим є запитання, що виникає в представників рад ОТГ, які ініціюють передачу об’єктів спільної власності територіальних громад району до комунальної власності ОТГ: чи необхідно скорочувати або переводити працівників в процесі передачі та зміни підпорядкування даних об’єктів?
При передачі об’єктів спільної власності територіальних громад району першим ОТГ, які утворились в 2015 році, припустились багатьох помилок. Так, були випадки, коли працівники медичних закладів були звільнені та прийняті на роботу за розпорядженням голови ОТГ. Це є суттєвим порушенням трудового законодавства, адже ч. 3 ст. 36 Кодексу законів про працю України встановлено, що зміна підпорядкованості підприємства, установи, організації не припиняє дії трудового договору. Отже, при передачі об’єктів спільної власності територіальних громад району до комунальної власності ОТГ трудові договори з працівниками не припиняють.
Наведемо цікаву судову справу за позовом працівника Подорожненського НВК до Світловодської районної ради, яка розглядалась в Світловодському міськрайонному суді Кіровоградської області.
Обставини справи
24 лютого 2017 року Світловодська районна рада Кіровоградської області ухвалила рішення № 191, яким вирішено передати безоплатно зі спільної власності територіальних громад сіл Світловодського району у власність Великоандрусівської сільської ради (об’єднаної територіальної громади) об’єкти та майно згідно з додатком.
Рішенням № 217 від 28 квітня 2017 року рада доповнила п. 2 попереднього рішення та ухвалила у зв’язку з утворенням Великоандрусівської територіальної громади передачу майна, зазначеного у п. 1, здійснити одночасно з внесенням змін до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб — підприємців та громадських формувань в частині засновника стосовно юридичних осіб: «Подорожненський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів — дошкільний навчальний заклад Світловодської районної державної адміністрації Кіровоградської області», «Великоандрусівська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Світловодської районної державної адміністрації Кіровоградської області».
Рішенням сесії Великоандрусівської сільської ради Світловодського району Кіровоградської області № 132 від 20 липня 2017 року «Про затвердження актів приймання-передачі майна закладів освіти» затверджено акти приймання-передачі майна закладів освіти, що перебувало у спільній власності територіальних громад сіл Світловодського району та знаходиться на території Великоандрусівської ОТГ, у власність Великоандрусівської сільської ради (об’єднаної територіальної громади).
Працівником Подорожненського НВК (Особа 1) подано адміністративний позов, в якому він просив суд визнати незаконним та скасувати рішення Світловодської районної ради Кіровоградської області № 191 від 24.02.17 р. «Про передачу майна спільної власності територіальних громад сіл району у власність Великоандрусівської сільської ради (об’єднаної територіальної громади)» та № 217 від 28.04.17 р. «Про внесення доповнень до рішення сесії районної ради від 24.02.17 р. № 191 «Про передачу майна спільної власності територіальних громад сіл району у власність Великоандрусівської сільської ради (об’єднаної територіальної громади)».
Увага! Аргументуючи свої позовні вимоги, Особа 1 також наголосила на порушенні її прав як працівника внаслідок ухвалення Світловодською районною радою Кіровоградської області оскаржуваних нею рішень, оскільки припускає майбутнє порушення її трудових прав з огляду на можливість скорочення штату працівників Подорожненського НВК.
Обґрунтування рішення суду
Майно, передане до комунальної власності областей і районів, а також набуте на інших законних підставах, є спільною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст, управління яким відповідно до Конституції України здійснюють районні та обласні ради або уповноважені ними органи. Відчуження зазначеного майна здійснюється лише за рішенням власника або уповноваженого ним органу.
За пропозицією сільських, селищних, міських рад районні, обласні ради повинні приймати рішення про передачу до комунальної власності відповідних територіальних громад окремих об’єктів спільної власності територіальних громад, які знаходяться на їх території і задовольняють колективні потреби виключно цих територіальних громад.
Суд звернув увагу на те, що, ухвалюючи оскаржувані рішення, Світловодська районна рада діяла в межах власних виключних повноважень, відтак підстави стверджувати про їх незаконність відсутні.
Крім того, суд звертає увагу на те, що зі змісту ст. 6 КАСУ вбачається, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутись до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. Водночас суб’єктивна оцінка порушення права не є абсолютною. Рішення, законність яких є предметом судового розгляду, не впливають на кількісний склад штатних одиниць навчального закладу, а стосуються майна територіальної громади.
Статтею 1 Закону № 280 визначено, що територіальною громадою є жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради, а представницьким органом місцевого самоврядування є виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.
Згідно з ч. 2 ст. 2 Закону № 280, місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Відповідно до ч. 1 ст. 10 цього Закону сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Аналізуючи вищезазначені норми права, суд дійшов висновку, що здійснення представництва інтересів територіальної громади Законом покладено на відповідні представницькі органи — сільські, селищні, міські ради, відповідно звернення до суду в інтересах громади одним із її членів як фізичною особою є неналежним.
Зважаючи на викладене, суд відмовив у задоволенні позовних вимог Особи 1.
Дискусійні аспекти
Розглянемо дискусійні аспекти розподілу майна спільної власності територіальних громад району, який повністю покритий ОТГ, але не в форматі один район — одна громада.
На сьогоднішній день в Україні 9 районів вже повністю покриті ОТГ, які перешли на прямі міжбюджетні відносини з Державним бюджетом України.
Законодавчо врегульоване питання переходу права власності на майно спільної власності територіальних громад району до ОТГ, яка утворена всіма територіальними громадами району, тобто в форматі «один район — одна громада». Так, відповідно до п. 2 ч. 3 ст. 8 Закону № 157, у разі об’єднання всіх територіальних громад одного району в одну об’єднану територіальну громаду все майно спільної власності територіальних громад такого району є комунальною власністю ОТГ, а пов’язані з таким майном права та обов’язки належать ОТГ з дня набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною такою ОТГ.
Разом з цим, все більш розповсюдженою стає ситуація, коли в межах району утворюється декілька ОТГ, які повністю його покривають. У цьому випадку питання розподілу майна спільної власності територіальних громад району між цими ОТГ може набувати дискусійного характеру, адже деякі об’єкти спільної власності обслуговують територіальні громади всього району. Зазвичай такі об’єкти розташовуються в районному центрі. Передача таких об’єктів одній з цих ОТГ можлива лише за згоди інших територіальних громад. Щоб забезпечити подальше обслуговування цими об’єктами всіх ОТГ району, можливе укладення договорів про співробітництво територіальних громад.
