1 Далі за текстом — НАБУ.
2 Далі за текстом — САП.
3 Далі за текстом — НАЗК.
4 Далі за текстом — ДБР.
Про антикорупційні органи
Слід зауважити, що розв’язання проблеми корупції є одним із пріоритетів для українського суспільства на сьогоднішньому етапі розвитку держави, яке визначено Законом України від 10.14.14 р. № 1699-VII «Про засади державної антикорупційної політики в Україні на 2014 — 2017 роки». Мається на увазі так звана Антикорупційна стратегія.
Отже, відповідно до п. 1 розд. 2 вказаного законодавчого акта встановлено, що згідно зі ст. 5 і 6 Конвенції ООН проти корупції держави-учасниці повинні розробляти і здійснювати ефективну скоординовану роботу політики щодо протидії корупції та утворити із цією метою спеціально уповноважений орган (органи).
Відповідно до п. 2 ст. 6 і ст. 36 Конвенції ООН проти корупції та ст. 20 Кримінальної конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією спеціальний антикорупційний орган має здійснювати свої функції в умовах свободи від будь-якого неналежного впливу та без будь-якого невиправданого тиску і мати необхідну самостійність, забезпечувати персоналу підготовку та фінансові ресурси, достатні для виконання його завдань.
Ефективність протидії корупції залежить від створення єдиної і комплексної системи уповноважених суб’єктів, покликаних забезпечити виявлення, досудове розслідування і запобігання корупційним правопорушенням. Слід зауважити, що саме спеціалізованими суб’єктами в бо ротьбі проти корупції в Україні, які на сьогодні діють, є три органи, це — НАБУ, САП та НАЗК. Крім цього, існує ще один «антикорупційний орган» — ДБР, який по суті вже створено, але він ще не функціонує, про нього, як і про НАЗК, ми детально поговоримо в наступній статті. Більш того, існують й інші поліфункціональні органи, такі як Національна поліція, Служба безпеки України (СБУ), органи прокуратури, які охоплюють велике коло правовідносин, не обмежуючись лише антикорупційними заходами.
Відповідно до ст. 1 Закону України від 14.10.14 р. № 1700-VII «Про запобігання корупції»5 спеціально уповноважені суб’єкти у сфері протидії корупції — органи прокуратури, Національної поліції, Національне антикорупційне бюро України, Національне агентство з питань запобігання корупції.
5 Далі за текстом — Закон № 1700.
Слід наголосити, що законодавець розуміє поняття «антикорупційні органи» в широкому значенні та вважає, що такими є різні органи, які відіграють певну роль у боротьбі з корупцією. Так, наприклад, одним із цих органів є Служба безпеки України (СБУ), хоча безпосередньо Законом № 1700-VII він не віднесений до спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції.
З іншого ж боку, відповідно до ст. 2 Закону України від 25.03.92 р. № 2229-XII «Про Службу безпеки України»6 СБУ здійснює, зокрема, попередження, виявлення, припинення та розкриття злочинів проти корупції та організованої злочинної діяльності у сфері управління й економіки.
6 Далі за текстом — Закон № 2229.
А от якщо говорити про спеціально уповноважений суб’єкт у сфері боротьби із корупцією, наприклад, про Національну поліцію, то ст. 2 Закону України від 02.07.15 р. № 580-VIII «Про Національну поліцію»7 до її завдань віднесено надання поліцейських послуг, зокрема, у сферах охорони прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави, протидії злочинності. Згідно зі ст. 23 Закону №580 поліція відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:
7 Далі за текстом — Закон № 580.
— вживає заходів з метою виявлення кримінальних чи адміністративних правопорушень;
— припиняє виявлені кримінальні та адміністративні правопорушення.
Разом із тим необхідно зазначити, що відповідно до ст. 255 Кодексу України про адміністративні правопорушення8 посадовій особі Національної поліції надано право складати протоколи про вчинення адміністративних правопорушень, пов’язаних із корупцією за такими статтями КпАП:
8 Далі за текстом — КпАП.
| стаття 1724 КпАП | Порушення обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності |
| стаття 1725 КпАП | Порушення встановлених законом обмежень щодо одержання подарунків |
| стаття 1726 КпАП | Порушення вимог фінансового контролю |
| стаття 1727 КпАП | Порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів |
| стаття 1728 КпАП | Незаконне використання інформації, що стала відома особі у зв’язку з виконанням службових повноважень |
| стаття 1729 КпАП | Невжиття заходів щодо протидії корупції |
Увага! Підставами для порушення адміністративної справи є (виходячи із системного аналізу законодавства):
1) заява або повідомлення підприємств, установ, організацій, посадових осіб, представників влади, громадськості, громадян (свідків, потерпілих, інших зацікавлених осіб);
2) повідомлення, опубліковані в пресі;
3) безпосереднє виявлення правоохоронними органами ознак правопорушення.
Крім цього, справа може бути порушена, якщо об’єктивні дані свідчать про наявність ознак адміністративного правопорушення.
До завдань та повноважень Національної поліції жодним законодавчим актом не віднесено питання проведення перевірки в частині дотримання вимог антикорупційного законодавства чи будь-яких контрольних функцій у цій сфері.
Тільки у разі, якщо наявний конкретний факт виявлення ознак корупційного або пов’язаного із корупцією правопорушення, то Національна поліція вправі запитувати інформацію від посадових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, фізичних та юридичних осіб, необхідну для виконання покладених на них завдань.
Зазначимо, що до органів держаної влади прийшло усвідомлення того, що подолання корупції як системного явища не може бути вирішене лише одним спеціалізованим антикорупційним органом. В результаті чого це обумовило створення в Україні мультиорганізаційної моделі, коли обов’язки боротьби із корупцією розподілені між декількома органами.
Враховуйте, що незалежність спеціалізованих органів влади з боротьби проти корупції має бути достатньою для виконання своїх обов’язків належним чином, а у їх розпорядженні мають бути відповідні правові й матеріальні засоби. Незалежно від організаційної моделі вони мають створюватися на основі стабільної законодавчої бази та мати чітко визначені повноваження у сфері боротьби з корупцією.
З огляду на це, діяльність усіх спеціальних «антикорупційних органів» має відповідати міжнародним стандартам, передовій світовій практиці, а також враховувати особливості національної правової системи. Про що й будемо говорити далі.
Національне антикорупційне бюро України (НАБУ)
Відповідно до ст. 1 Закону України від 14.10.14 р. № 1698-VII «Про Національне антикорупційне бюро України»9 НАБУ є основним державним правоохоронним органом, на який покладаються попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття корупційних правопорушень відповідно до вимог підслідності, а також запобігання вчиненню нових корупційних правопорушень, а окремі його підрозділи відповідно до чинного Кримінального процесуального кодексу України10 набувають статусу самостійного органу досудового розслідування.
9 Далі за текстом — Закон № 1698.
10 Далі за текстом — КПК.
Як відомо, основне завдання, яке ставили перед НАБУ, це — протидія кримінальним корупційним злочинам, що загрожують національній безпеці. Серед уже звичних для правоохоронних органів функцій з оперативно-розшукових заходів та досудових розслідувань можна відзначити й перевірку на доброчесність чиновників, представників державної влади й місцевого самоврядування. Контроль за діяльністю НАБУ здійснює парламентський Комітет з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією. Водночас за оперативно-розшуковими діями НАБУ наглядає САП.
Специфіка національної моделі спеціалізованої антикорупційної структури, а саме НАБУ, обумовлена обмеженою сферою його діяльності. Так, відповідно до ч. 2 ст. 1 Закону № 1698 особливим завданням НАБУ є протидія кримінальним корупційним правопорушенням, які вчинені вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та становлять загрозу національній безпеці.
Крім того, важливим питанням під час розгляду такої структури, як НАБУ, є його повноваження. Тому ми нижче в таблиці детально розберемо, які конкретно злочини Кримінального кодексу України11 розслідує цей «антикорупційний орган». Отже, детективи НАБУ здійснюють досудове розслідування злочинів, передбачених такими статтями КК:
11 Далі за текстом — КК.
| ст. 191 КК | Привласнення, розтрата майна або заволодіння ним шляхом зловживання службовим становищем |
| ст. 2062 КК | Протиправне заволодіння майном підприємства, установи, організації |
| ст. 209 КК | Легалізація (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом |
| ст. 210 КК | Нецільове використання бюджетних коштів, здійснення видатків бюджету чи надання кредитів з бюджету без встановлених бюджетних призначень або з їх перевищенням |
| ст. 211 КК | Видання нормативно-правових актів, що зменшують надходження бюджету або збільшують витрати бюджету всупереч закону |
| ст. 354 КК | Підкуп працівника підприємства, установи чи організації (стосовно працівників юридичних осіб публічного права) |
| ст. 364 КК | Зловживання владою або службовим становищем |
| ст. 368 КК | Прийняття пропозиції, обіцянки або одержання неправомірної вигоди службовою особою |
| ст. 3682 КК | Незаконне збагачення |
| ст. 369 КК | Пропозиція, обіцянка або надання неправомірної вигоди службовій особі |
| ст. 3692 КК | Зловживання впливом |
| ст. 410 КК | Викрадення, привласнення, вимагання військовослужбовцем зброї, бойових припасів, вибухових або інших бойових речовин, засобів пересування, військової та спеціальної техніки чи іншого військового майна, а також заволодіння ними шляхом шахрайства або зловживання службовим становищем |
При цьому передбачається, що повинна існувати хоча би одна із таких нижчезазначених умов, як:
| 1 | Вчинення злочину спеціальним суб’єктом, визначеним п. 1 ч. 5 ст. 216 КПК | Для прикладу: депутатом обласної ради, міської ради міст Києва та Севастополя; посадовою особою місцевого самоврядування, посаду якої віднесено до 1-ї та 2-ї категорій посад; керівником суб’єкта великого підприємництва, у статутному капіталі якого частка державної або комунальної власності перевищує 50 відсотків |
| 2 | Розмір предмета злочину або завданої ним шкоди | У 500 і більше разів перевищує розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого законом на час вчинення злочину, якщо злочин вчинено службовою особою державного органу, органу місцевого самоврядування, суб’єктом господарювання, у статутному капіталі якого частка державної або комунальної власності перевищує 50 відсотків |
| 3 | Злочин, передбачений ст. 369 КК (пропозиція, обіцянка або надання неправомірної вигоди службовій особі) та ч. 1 ст. 3692 КК (зловживання впливом), вчинені щодо службової особи, визначеної у ч. 4 ст. 18 КК та п. 1 ч. 5 ст. 216 КПК | Для прикладу: депутатом обласної ради, міської ради міст Києва та Севастополя; посадовою особою місцевого самоврядування, посаду якої віднесено до 1-ї та 2-ї категорій посад; керівником суб’єкта великого підприємництва, у статутному капіталі якого частка державної або комунальної власності перевищує 50 відсотків |
Зауважимо, що детективи НАБУ з метою попередження, виявлення, припинення та розкриття злочинів, які віднесені до його підслідності, за рішенням Директора НАБУ та за погодженням із прокурором САП можуть також розслідувати злочини, які віднесені до підслідності слідчих інших органів.
Відповідно до абз. 3 ч. 1 ст. 10 Закону № 1698 старші детективи і детективи НАБУ під час досудового розслідування у кримінальних провадженнях уповноважені здійснювати й оперативно-розшукові дії. Наділивши їх такими повноваженнями, законодавець фактично створив орган досудового розслідування, який поєднує функції слідчих і оперативних підрозділів.
Увага! Виключність повноважень НАБУ полягає і в специфіці повідомлення про кримінальне правопорушення.
Зокрема, ст. 19 Закону № 1698 передбачає наявність в НАБУ спеціальної телефонної лінії, також забезпечується можливість подання заяви і повідомлення про кримінальне правопорушення, у тому числі анонімної, через офіційний веб-сайт НАБУ у мережі Інтернет та засобами електронного зв’язку.
Враховуйте, що анонімні заяви і повідомлення про кримінальні правопорушення розглядаються НАБУ за умови, що відповідна інформація стосується конкретної особи, містить фактичні дані та може бути перевірена.
Створення такого спеціалізованого «антикорупційного органу» пов’язано із нагальною потребою вирішення проблеми координації в сфері запобігання та протидії корупції. Одночасно із цим він акумулює у своїй діяльності всі аспекти боротьби із корупцією в їх найбільш суспільно-небезпечних проявах, що нині є абсолютно необхідним і виправданим рішенням.
Спеціалізована антикорупційна прокуратура (САП)
Наголосимо, що створення САП відбулось завдяки досвіду існування подібних прокуратур у деяких державах світу. Наприклад, в Іспанії діє спеціальна окружна прокуратура щодо попередження економічних злочинів, пов’язаних із корупцією, в Італії — Національна прокуратура Антимафії, яка займається боротьбою із організованою злочинністю і відмиванням доходів, отриманих від злочинів, вчинених злочинним угрупуванням, тощо.
До числа спеціально уповноважених органів у сфері протидії корупції належить САП. Антикорупційна прокуратура працює в структурі Генеральної прокуратури України12, проте становить самостійну ланку системи прокуратури України. Запровадження САП пов’язане із необхідністю забезпечення функціонування НАБУ та розглядається в контексті посилення зусиль держави у напрямку протидії корупції. За оперативно-розшуковими діями НАБУ наглядає САП. Вона має також підтримувати державне обвинувачення у провадженнях бюро, представляти інтереси громадян у випадках, пов’язаних із корупцією.
12 Далі за текстом — ГПУ.
Якими функціями наділена САП та в чому її особливість, пропонуємо розглянути далі.
Отже, згідно зі ст. 8 Закону України від 14.10.14 р. № 1697-VII «Про прокуратуру»13 на антикорупційну прокуратуру покладаються такі функції:
13 Далі за текстом — Закон 1697.
| 1 | Нагляд за додержанням законів під час проведення оперативно-розшукової діяльності, досудового розслідування НАБУ. Ця функція САП реалізується в межах конституційної функції прокуратури України за здійсненням нагляду за додержанням законів органами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство. Отже, прокурори САП здійснюють процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, яке проводиться слідчими НАБУ |
| 2 | Підтримання державного обвинувачення у відповідних провадженнях. Ця функція САП реалізується в межах конституційної функції прокуратури України з підтримання державного обвинувачення в суді. Вона є логічним продовженням здійснення прокурорами САП процесуального керівництва, яке проводиться слідчими НАБУ |
| 3 | Представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, передбачених Законом № 1697 і пов’язаних із корупційними або пов’язаними з корупцією правопорушеннями. Функція реалізується в межах конституційної функції прокуратури України по представництву інтересів громадянина або держави в суді |
| 4 | Здійснює міжнародне співробітництво. Не є самостійною функцією, а лише спрямоване на забезпечення реалізації таких функцій та реалізується щодо питань провадження процесуальний дій при розслідуванні кримінальних правопорушень та інших питань, передбачених міжнародними договорами |
У той же час автономність САП передбачається особливістю її організації та діяльності, а саме:
| Особлива процедура формування кадрового складу | Відкритий конкурсний відбір кандидатів на адміністративні посади відповідно до ч.1, 2 ст. 81 Закону № 1697 |
| Особливе місцерозташування (ч. 3 ст. 81 Закону № 1697) | САП розташовується в службових приміщеннях НАБУ або в службових приміщеннях ГПУ (регіональної чи місцевої прокуратури), які знаходяться окремо від інших службових приміщень Генеральної прокуратури України (регіональної чи місцевої прокуратури) |
| Власна специфічна структура (ч. 4 ст. 81 Закону № 1697) | До неї входить центральний апарат і територіальні філії, які розташовуються в тих самих містах, в яких розташовані територіальні управління НАБУ |
| Законодавчі обмеження щодо впливу працівників САП з боку керівництва ГПУ | Генеральний прокурор України, його перший заступник та заступник не мають права давати вказівки прокурорам САП та здійснювати інші дії, які прямо стосуються реалізації прокурорами САП їхніх повноважень згідно із ч. 5 ст. 81 Закону № 1697 |
Бачимо: законодавець намагається забезпечити тісну взаємодію САП та НАБУ. Одночасно спостерігається автономність САП від інших органів прокуратури шляхом встановлення особливих вимог до її розташування. САП може розташовуватись лише в службових приміщеннях НАБУ або в службових приміщеннях ГПУ (регіональної чи місцевої прокуратури), які розташовані окремо від інших службових приміщень ГПУ (регіональної чи місцевої прокуратури). Автономний характер діяльності САП полягає в тому, що її прокурори у функціональному відношенні є незалежними від керівництва ГПУ, оскільки Генеральний прокурор України, його перший заступник та заступники не мають права давати вказівки прокурорам САП, здійснювати інші дії, які прямо стосуються реалізації прокурорами САП їхніх повноважень.
