1 Далі за текстом — Закон № 157.
2 Далі за текстом — ОТГ.
3 Далі за текстом — ОМС.
У процесі добровільного об’єднання територіальних громад дуже важливо чітко дотримуватися процедури, яка передбачена Законом № 157. Проте ОМС під час добровільного об’єднання територіальних громад нерідко порушують порядок та хронологію дій, яка регламентована вказаним законодавчим актом. Одне порушення може нівелювати усі подальші дії та викликати необхідність повторно проходити певні етапи об’єднання.
Типові помилки об’єднання
Так, серед найбільш розповсюджених помилок, яких припускаються ОМС, є відсутність затвердженого порядку громадських обговорень або його затвердження, коли громадські обговорення вже призначені або проведені. При цьому затвердження порядку громадських обговорень є першим кроком на шляху добровільного об’єднання, адже цим документом визначається, в якій формі та за якими правилами можуть проводитися громадські обговорення. Трапляються випадки, коли посадові особи ОМС вважають, що обговорення, які відбулися в тій чи іншій формі і яким не передувало затвердження порядку проведення громадських обговорень та ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад, вже є підставою для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об’єднання та направлення пропозицій суміжним громадам.
Також трапляються випадки, коли пропозиція щодо добровільного об’єднання територіальних громад направляється ініціатором суміжним громадам до прийняття рішення про надання згоди на добровільне об’єднання. Разом з цим, в законі чітко визначено, що пропозиції надсилаються лише після прийняття рішення про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад радою, яка є ініціатором такого об’єднання.
Досить частими є зауваження щодо кількості членів спільної робочої групи з розробки проекту рішення про добровільне об’єднання територіальних громад. Так, згідно із Законом № 157, кількість членів спільної робочої групи від кожної територіальної громади, що об’єднується, має бути рівною. При цьому трапляються випадки, коли такі спільні робочі групи формуються з неоднакової кількості представників від кожної з громад. Важливо оперативно виправити дане порушення і привести склад спільної робочої групи у відповідність до закону, адже утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об’єднання територіальних громад.
Обласні державні адміністрації готують висновок щодо відповідності проектів рішення про добровільне об’єднання територіальних громад Конституції та законам України. Проект рішення про добровільне об’єднання по суті є типовим. Але незважаючи на те, що вимога звертатися до обласної ради з клопотанням про утворення ОТГ виключена із Закону № 157, багато ОМС, користуючись старими зразками документів, включають дане положення до проекту рішення про добровільне об’єднання територіальних громад. Це є підставою для повернення обласною державною адміністрацією даного проекту на доопрацювання. Тож ОМС в процесі об’єднання територіальних громад важливо відслідковувати зміни до законодавства та користуватися актуальними зразками документів.
Багато запитань виникає з приводу того, коли ОТГ вважається утвореною — з моменту прийняття рішення про добровільне об’єднання або з моменту проведення перших виборів до ради ОТГ. Закон має чітке визначення моменту утворення ОТГ, зокрема, вона вважається утвореною з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об’єднання територіальних громад. Проте реалізовувати повноваження ОТГ може лише після проведення перших виборів до її представницького органу — ради ОТГ.
Нюанси добровільного приєднання до ОТГ
Актуальним на сьогодні є питання добровільного приєднання до ОТГ. Кількість ОТГ щорічно зростає, більшість з них демонструє високі показники розвитку. Все це спонукає суміжні до них громади розглядати можливість приєднання. Ініціативи приєднання суміжних громад виходять і від вже утворених ОТГ. Разом з цим, в процесі добровільного приєднання до ОТГ слід звертати увагу на положення законодавства, які створюють певні межі та регламентують чіткі умови та процедуру добровільного приєднання.
В першу чергу слід визначитись з тим, яка ОТГ може бути визнана спроможною. Так, передбачається, що КМУ може визнати ОТГ спроможною за умови її утворення навколо населеного пункту, визначеного перспективним планом формування територій громад АР Крим, області як адміністративного центру ОТГ, а також якщо кількість населення ОТГ становить не менше половини кількості населення територіальних громад, які мали увійти до такої ОТГ відповідно до перспективного плану формування територій громад АР Крим, області.
Тобто, громада має об’єднатися навколо адміністративного центру за перспективним планом та включати не менше половини кількості населення територіальних громад, які мали увійти до такої ОТГ відповідно до перспективного плану.
Якщо рада ОТГ прийняла рішення про відмову у наданні згоди на добровільне приєднання до неї іншої територіальної громади за її ініціативою, КМУ може скасувати рішення про визнання такої ОТГ спроможною.
Добровільно приєднатися до ОТГ, визнаної спроможною, має право суміжна сільська, селищна територіальна громада, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад АР Крим, області належить до цієї ОТГ. Тобто громада повинна бути суміжною та належати до даної ОТГ за перспективним планом.
Виходячи із вищенаведених положень, вбачається, що основою в процесі добровільного приєднання є перспективний план формування територій громад області. Проте на практиці досить часто виникають ініціативи приєднання до ОТГ, межі якої повністю співпадають з межами, затвердженими перспективним планом. Фактично в такому випадку треба проходити повну процедуру добровільного об’єднання та змінювати перспективний план під новий формат такої ОТГ.
Окрім цього, на мою думку, проведення додаткових виборів депутатів є можливим лише у випадку добровільного приєднання до ОТГ в межах одного перспективного плану. При об’єднанні з вже повністю утвореною в межах перспективного плану ОТГ така можливість не передбачена.
Поширеним є також запитання, чи може ОТГ ініціювати процедуру добровільного приєднання суміжної територіальної громади? Відповідно до Закону № 157 ініціаторами добровільного приєднання до ОТГ можуть стати лише визначені законом суб’єкти суміжної територіальної громади. Так, ч. 3 ст. 81 зазначеного Закону передбачається організація вивчення пропозиції щодо ініціювання приєднання лише сільським або селищним головою.
Таким чином, ініціювати приєднання можуть лише селищні, сільські ради. При цьому ОТГ розглядає пропозицію про добровільне приєднання та не може бути ініціатором добровільного приєднання. Така ініціатива має виходити від суміжної сільської або селищної територіальної громади, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад належить до даної ОТГ.
Помилки в процесі організації роботи ради ОТГ
Процес утворення ОТГ є досить складним, проте найбільша кількість помилок виникає не в процесі об’єднання, а в процесі організації роботи ради ОТГ після проведення перших виборів. Наведемо найбільш типові з них.
Порядок обчислення скликань рад ОТГ, вибори до яких відбулися в 2015-2017 роках.
Моніторинг рішень сільських, селищних, міських рад ОТГ з різних областей України, які оприлюднені на їх офіційних сайтах, демонструє, що ними використовується різний порядок скликань відповідних рад: перше, сьоме, восьме.
Згідно зі ст. 46 Закону України від 21.05.97 р. № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»4 перша сесія новообраної сільської, селищної, міської ради скликається відповідною територіальною виборчою комісією не пізніш як через два тижні після реєстрації новообраних депутатів ради в кількості, яка забезпечує повноважність складу ради відповідно до ст. 45 цього Закону. Таким чином, у новоствореній ОТГ сесії обліковуються починаючи з першої і далі.
4 Далі за текстом — Закон № 280.
Відповідно до ст. 1 Закону України «Про порядок обчислення скликань представницьких органів місцевого самоврядування (рад)» скликання всіх представницьких органів місцевого самоврядування (рад) мають єдиний порядок обчислення.
Відлік скликань представницьких органів місцевого самоврядування (рад) розпочинається із скликання, обраного на виборах 1990 року, яке є першим скликанням. Таким чином, у сільських, селищних, міських радах ОТГ, перші вибори до яких відбулися у 2016 та 2017 роках, наразі 7 скликання. Використання іншого порядку обчислення скликань є порушенням чинного законодавства.
Структура виконавчих органів ради ОТГ та штатний розпис.
Розповсюдженою є ситуація, коли на першій сесії рада ОТГ призначає в. о. старости, затверджує заступників сільського, селищного, міського голови. Разом з цим, досить часто затвердження структури та штатного розпису ради ОТГ відбувається пізніше — на наступних сесіях.
У такому випадку виникає ситуація, коли посади, на які відбулося призначення, не передбачені ані в структурі, ані в штатному розписі відповідної ради. Тому рекомендується робити призначення в. о. старост, затвердження заступників сільського, селищного, міського голови одночасно із затвердженням структури та штатного розпису ради ОТГ.
Також поширеною є помилка, коли старост залишають в структурі сільських, селищних рад, які знаходяться в стані припинення. Правильним же є внесення посад старост до структури ради ОТГ.
Кадрові питання. Особливості звільнення при реорганізації шляхом приєднання.
Багато запитань виникає з приводу того, коли необхідно попереджати працівників про майбутнє вивільнення після утворення ОТГ. Деякі ОМС починають попереджати працівників навіть до проведення перших виборів до ради ОТГ. Це не є вірним, адже робити попередження необхідно лише після проведення виборів та прийняття рішення про припинення юридичних осіб сільських, селищних рад шляхом реорганізації (приєднання) до юридичної особи ради ОТГ.
Важливим є те, що видати розпорядження про попередження необхідно у строк не пізніше ніж за 2 місяці до передбачуваного вивільнення (тобто закон дозволяє попереджати раніше і забороняє скорочувати цей строк). Проте, якщо звільнення відбудеться пізніше 2 місяців — це не буде порушенням. Законом визначена лише мінімальна межа строку попередження.
Необхідно також звертати увагу на те, що у зв’язку з відмінностями процедур припинення юридичної особи шляхом реорганізації і ліквідації Кодексом законів про працю України5 встановлено певні відмінності порядку звільнення працівників юридичної особи, що припиняється. Зокрема, відповідно до п. 1 ст. 40 КЗпП дозволяється розірвання трудового договору з ініціативи власника або уповноваженого ним органу за наявності змін в організації виробництва і праці, у тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.
5 Далі за текстом — КЗпП.
Разом з цим, згідно з ч. 3 ст. 36 КЗпП у разі реорганізації підприємства (злиття, приєднання, поділу, виділення, перетворення) дія трудового договору працівника продовжується. Припинення трудового договору з ініціативи власника або уповноваженого ним органу можливе лише у разі скорочення чисельності або штату працівників (п. 1 ст. 40 цього Кодексу).
Отже, п. 1 ст. 40 КЗпП реорганізацію визначено як окрему підставу розірвання трудового договору з ініціативи власника або уповноваженого ним органу. Однак згідно з ч. 3 ст. 36 КЗпП при реорганізації припинення трудового договору з ініціативи власника чи уповноваженого ним органу можливе лише у разі скорочення чисельності або штату працівників.
Таким чином, якщо при реорганізації не відбуватиметься скорочення чисельності або штату працівників, сам факт проведення реорганізації (злиття, приєднання, поділу, виділення, перетворення) не може бути підставою для розірвання трудового договору з ініціативи власника або уповноваженого ним органу.
Звільнення колишніх сільських, селищних голів та секретарів відповідних рад має специфіку. Відповідно до ч. 1 ст. 42 Закону № 280 повноваження сільського, селищного, міського голови закінчуються в день відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради. Відповідно до ч. 2 ст. 4 Закону України від 11.07.02 р. № 93-IV «Про статус депутатів місцевих рад» повноваження депутата місцевої ради починаються з дня відкриття першої сесії відповідної ради з моменту офіційного оголошення підсумків виборів відповідною територіальною виборчою комісією і закінчуються в день відкриття першої сесії цієї ради нового скликання. Частина 1 ст. 49 Закону № 280 містить ті ж положення і поширюється на секретаря, адже секретар обирається з числа депутатів.
Тобто останнім днем роботи сільського, селищного голови та секретаря відповідної ради є день відкриття першої сесії ради ОТГ. В деяких ОТГ припускаються помилки, коли секретар ради, яка увійшла до складу ОТГ, продовжує працювати після проведення першої сесії ради ОТГ.
Проведення реорганізації шляхом приєднання. Припинення юридичних осіб сільських, селищних рад, що об’єдналися.
Частиною 4 ст. 8 Закону № 157 передбачено реорганізацію юридичних осіб сільських, селищних рад територіальних громад, що об’єднались та розміщені поза адміністративним центром ОТГ, шляхом приєднання до юридичної особи — сільської, селищної, міської ради, розміщеної в адміністративному центрі ОТГ. Тобто відбувається припинення та реорганізація лише сільських, селищних рад територіальних громад, які розміщені поза адміністративним центром ОТГ.
Щодо сільської, селищної ради, яка розміщена в адміністративному центрі ОТГ, то відносно неї вносяться зміни відомостей, що містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб — підприємців та громадських формувань. Як юридична особа вона не припиняється.
Державна реєстрація проводиться без попереднього повідомлення реєстратора про рішення про припинення (реорганізацію) місцевих рад територіальних громад, що об’єдналися, і здійснюється лише після проведення процедури реорганізації.
Трапляються випадки, коли заява до реєстратора подається до завершення процедури реорганізації та складання передавальних актів, що суперечить нормам чинного законодавства.
При цьому припинення юридичних осіб сільських, селищних рад, що об’єдналися, можливе лише після складення передавальних актів та затвердження їх радою ОТГ. Лише після цього подається заява до реєстратора.
