Про виникнення ідеї та прийняття Програми
Фундаментальні зміни в системі місцевого самоврядування, особливо в частині формування місцевих бюджетів та утворення нового потужного суб’єкта місцевого самоврядування, стали новим етапом для об’єднаних територіальних громад. Адже нові ОТГ отримали досить значні фінансові ресурси, їх бюджети стали співмірними з бюджетами міст обласного значення, а державна підтримка розвитку інфраструктури таких громад дала імпульс створенню в межах сільських територій нових можливостей для отримання людьми повноцінних послуг від місцевого самоврядування, яких вони раніше були позбавлені. У свою чергу це привело до необхідності справедливого підходу до розподілу коштів між старостинськими округами.
І однією з перших це питання успішно вирішила Шумська ОТГ, аби заохочити населені пункти, що увійшли до її складу, до активного розвитку.
Шумська об’єднана територіальна громада розташована на півночі Тернопільської області, у Шумському районі, що історично належить до Волині. До її складу увійшли — окрім Шумська як адміністративного центру — 18 колишніх сільських рад, до яких належали 36 сіл. Населення становить близько 21 тис. осіб, з яких у самому Шумську — близько 5,5 тис. (26 % мешканців).
У громаді зареєстровано 613 фізичних осіб — підприємців (ФОП) різноманітного профілю (переважають торгівля, послуги і будівництво). Значна частина жителів громади зайнята у бюджетній сфері: освіті, охорони здоров’я, культури, адміністрації громади.
Утримання закладів освіти — це один із вагомих успіхів об’єднаної громади. За словами директорів шкіл та вчителів, протягом минулого року у цій сфері зроблено більше, ніж за усі роки незалежності України.
До головних факторів, що впливають на якість життя в громаді, належать:
1) справні водопровідні мережі та доступ до якісної питної води для більшості мешканців громади;
2) кілька успішних підприємств, що розвиваються і створюють нові робочі місця;
3) сильні соціальні зв’язки та високий рівень суспільного оптимізму, пов’язаний з адміністративною реформою та створенням об’єднаної громади.
У 2017 році виконання дохідної частини бюджету становило 112,8 млн грн. Власні доходи склали близько 35 %, решта — трансферти з державного бюджету. Найбільшу питому вагу у власних доходах у 2017 році мали податок на доходи фізичних осіб (53,5 %), єдиний податок (15,2 %) і акцизний збір (9,3 %).
Видатки здійснювались переважно на освіту (74,3 %) та інфраструктуру (10,3 %). Головні бюджетні показники на 2018 рік заплановані приблизно на рівні 2017 року і становлять 135,8 млн грн., з яких 39,4 млн грн. (29,1 %) — це власні надходження громади.
У зв’язку з утворенням громади, великою кількістю населених пунктів у міського голови Плетюка Володимира спало на думку розподілити кошти між ними. В свою чергу, це стимулювало б старост розвивати закріплені за ними території громади. Сам розподіл коштів, який пропонується, в жодному разі не суперечить планам соціально-економічного розвитку громади, які передбачають масштабні і структурні інвестиції в розвиток.
Треба сказати, що ідея справедливого розподілу коштів між старостинськими округами Шумської ОТГ перегукується з польським досвідом.
Як ми знаємо, польською базовою одиницею місцевого самоврядування є ґміна. Саме вона через призму українського законодавства по суті утілюється в сучасне ОТГ та наділена широким спектром самостійності.
Польська ґміна виконує усі завдання місцевого самоврядування, які не закріплені за іншими органами, має статус юридичної особи, а її самостійність захищається у судовому порядку. На основі закону жителі ґміни утворюють самоврядну громаду, устрій якої визначається статутом. І найцікавішим є те, що ґміна може створювати допоміжні органи: солецтва (у селах) та мікрорайони (у містах) та інші.
Польські солецтва виступають як допоміжні одиниці адміністрування і мають свої повноваження та органи. На законодавчому рівні закріплена норма про те, що рада ґміни приймає рішення про виділення в її бюджеті коштів, що становлять фонд солецтва. Ці кошти використовують для реалізації проектів, які є завданнями ґміни відповідно до стратегії розвитку.
Додамо, що обсяг коштів на конкретне солецтво розраховують виходячи з чисельності його жителів і базової квоти. Базова квота є відношенням поточних виконаних доходів ґміни, про які йдеться у правилах про громадські фінанси, до чисельності її жителів.
Фактично, Шумська ОТГ перейняла польський досвід та адаптувала його до свого ОТГ.
Для вирішення проблеми із розподілом коштів по старостинських округах було вирішено прийняти відповідну Програму стимулювання розвитку сіл Шумської об’єднаної територіальної громади на 2018 рік1.
1 Далі за текстом — Програма.
Програма була прийнята відповідно до вимог ст. 91 Бюджетного кодексу України2, п. 22 ст. 26 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування). Сама Програма розроблялась з допомогою фахівців з юридичного факультету Тернопільського національного економічного університету за сприяння декана Сергія Банаха.
2 Далі за текстом — БК.
Після детального аналізу інфраструктури та потреб населених пунктів, що увійшли до складу ОТГ, реалізація Програми на території Шумської ОТГ покликана надати громаді наступні результати:
| забезпечити | довіру громадськості до державної бюджетної політики, сприяння збільшенню надходжень до бюджетів різних рівнів |
| бюджетну прозорість, що дає можливість громадянам відчути себе повноправними споживачами максимального рівня суспільних послуг |
Якщо плануєте прийняти подібну програму на прикладі Програми, яку прийняла Шумська ОТГ, у ній обов’язково треба визначити:
| Проблеми, на розв’язання яких спрямована програма (можуть коригуватись) | Залучення якнайширших верств населення до збільшення дохідної частини бюджету сіл (селищ) з використанням додаткового ресурсу на розвиток сіл (селищ) громади як механізму стимулювання |
| Мету програми (може коригуватись) | Основною метою програми може бути: — залучення громадськості до питання формування та контролю за виконанням бюджету в частині доходів та видатків; — виявлення реальних потреб жителів, визначення пріоритетів у реалізації проектів; — створення у селах (селищах) громади нових можливостей для отримання громадянами повноцінних послуг від місцевого самоврядування |
| Завдання програми (можуть коригуватись) | Основними завданнями програми можуть бути: — спрямування частини бюджетного ресурсу громади на стимулювання розвитку сіл (селищ); — стимулювання росту дохідної частини бюджету сіл (селищ); — забезпечення доступності та прозорості фінансової інформації; — самостійність контролю громадськістю ефективного використання бюджетних коштів |
| Обсяги та джерела фінансування програми (можуть коригуватись) | Фінансування програми проводиться за рахунок коштів міського бюджету, інших джерел, не заборонених чинним законодавством, та відповідно до БК |
| Відповідальних (можуть коригуватись) | Наприклад: Розробник програми — місцева рада; Співрозробник програми — фінансове управління виконавчого комітету місцевої ради; Учасники програми — місцева рада, в. о. старости |
| Напрями діяльності та заходи програми (можуть коригуватись) | Кошти використовують на виготовлення проектно-кошторисної документації, оплату вартості робіт та послуг із: — встановлення вуличного освітлення в населених пунктах, що знаходяться на території громади; — облаштування зупинок громадського транспорту в населених пунктах, що знаходяться на території громади; — впорядкування діючих та ліквідації стихійних сміттєзвалищ; — проведення ремонту доріг на території сіл (селищ) громади; — проведення ремонту адміністративних будинків; — проведення ремонту водонапірних башт та глибинних насосів; — проведення ремонтів закладів соціально–культурної сфери громади; — влаштування місця відпочинку для молоді на території громади; — проведення благоустрою та заміни огорожі на кладовищах; — інші не заборонені бюджетним законодавством видатки |
Про механізм розподілу коштів за населеними пунктами
Треба сказати, що для того, аби визначити, скільки коштів отримає той чи інший населений пункт, спочатку необхідно визначити його місце в бюджеті громади за критерієм наповнюваності місцевої скарбнички (загальний відсоток від доходів бюджету громади), кількість жителів у ньому та дохід на одного жителя громади. Такі розрахунки допоможуть визначити потребу в коштах для кожного старостинського округу в цілому.
Розподіл коштів між селами в Шумській ОТГ здійснюють відповідно до порядку розподілу в залежності від отриманого доходу на 1 жителя за попередній рік.
Розглянемо порядок розрахунку бюджету кожного старостинського округу (села), який включає наступні етапи (досвід Шумської ОТГ):
Порядок такого розрахунку (розподілу коштів) закріплено у додатку до Програми.
Розподіл коштів може здійснюватись за наступною формою, яка може бути доповнена за необхідності додатковими показниками з урахуванням особливостей кожної ОТГ:
Доходи за попередній рік для кожного старостинського округу Шумська ОТГ отримала із звітності, одержаної від територіального органу Державної казначейської служби України, показники кількості населення — із статистичної звітності на 01.01. року, що передує плановому.
Увага! Доходи сіл, які враховуються у формулі розподілу, виключають податок на доходи фізичних осіб, оскільки в Шумській громаді цей податок сплачується в основному у районному центрі, а також доходи головної садиби. Останні виключаються з причини того, що основна ідея практики — здійснення розподілу коштів в ті населені пункти, які не є центром громади, для рівномірного розвитку кожного населеного пункту, що перебуває у складі ОТГ. Завдяки такому механізму кожне село громади зацікавлене у збільшенні доходів у загальний бюджет громади. Тобто чим більше воно віддасть до «казни громади», тим більше отримає на свій розвиток — з цією метою у розподілі коштів передбачено коефіцієнт стимулювання. Що це таке?
Коефіцієнт стимулювання дозволяє заохотити мешканців населених пунктів активно діяти на власній території та виступати з ініціативами (створювати молодіжні ради, громадські організації, органи самоорганізації населення, кооперативи, а також брати участь у заходах, які проводить Шумська ОТГ). Тобто це створення або заохочення жителів та старости старостинського округу до певної активності, діяльності, поведінки.
Завдяки такому коефіцієнту є реальна можливість поділити населені пункти за доходами та визначити їх рейтинг. Чим вище рейтинг того чи іншого населеного пункту, тим більше коштів він отримує з місцевого бюджету. Варто сказати, що такий механізм дозволяє зацікавити та конкурувати між собою населені пункти. Як відомо, здорова конкуренція веде до розвитку населеного пункту, що в цілому позитивно відображається на розвитку ОТГ.
Шумська ОТГ створила так званий рейтинг по доходах населених пунктів, аби заохотити, зокрема, працездатних осіб залишатись в селах, працювати на власній території та наповнювати бюджет не лише свого населеного пункту, але й громади в цілому.
Для рейтингу по доходах була використана наступна форма, яку за бажання кожна ОТГ може удосконалити з огляди на потреби своєї громади (тобто доповнити її відповідними показниками та/або критеріями, які притаманні саме для неї):
Зазначений рейтинг може бути використаний ОТГ для здійснення детального аналізу щодо ефективності мобілізації власних ресурсів, раціональності використання бюджетних коштів та прийняття якісних управлінських рішень.
Одночасно було створено рейтинг спроможності, форма якого також може бути доповнена кожною ОТГ додатковими показниками та/або критеріями.
Рейтинг спроможності може мати наступну форму, яка також за необхідності може коригуватись:
Щодо механізму впровадження, то розподіл бюджетних коштів у Шумській ОТГ здійснюється в залежності від площі території, чисельності сільських жителів, а також фактичних доходів села за відповідний період.
Увага! Сам механізм надзвичайно простий: міська рада затверджує бюджет розподілу і подає розрахунок старостам, вони на місцях проводять громадські слухання, на яких визначають пріоритетність заходів для раціонального використання бюджетних коштів, а в кінці року звітують про використання.
Яким же чином старости звітують про використання коштів, які «отримали»? За досвідом Шумської ОТГ старости звітують на зборах громадян, і таке звітування, у свою чергу, є складовою звіту голови про виконання програми соціально-економічного розвитку громади за рік (це звітність на сесії за підсумками року).
Планування коштів за напрямками видатків проводять на підставі поданих виконуючими обов’язків старост заявок та копій протоколів зборів громадян відповідної адміністративно-територіальної одиниці щодо розподілу даних коштів.
Увага! В разі виникнення необхідності проведення протягом бюджетного року перерозподілу за напрямками видатків старости подають до міської ради аналогічні документи як для розподілу.
Координацію, безпосередній контроль за здійсненням заходів, визначених програмою, і підготовка інформації та звітів про стан виконання програмних завдань може бути покладена, як варіант, на заступника голови місцевої ради (іншу відповідальну особу).
Начальник фінансового управління Шумської міської ради Галина Кирея зазначає:
Щодо практичних позитивних вражень від прийняття такого механізму, то вже при розробці вихідних даних до формули з’ясувалось, що в деяких селах громади, які завжди, рахувались як «багаті» коефіцієнти економічної спроможності та їх внесок до бюджету громади виявився не таким великим, як у деяких «бідних» селах. Почалась справжня конкуренція між старостами, боротьба за збільшення доходів.
Тепер вже старости та самі села зацікавлені у розвитку села, збільшенні доходів, в обліку земель. Вони самі думають над тим, як залучати у село нових інвесторів, або переконувати його вихідців, які працюють за межами, реєструвати свій бізнес і сплачувати податки у казну громади. До Шумської ОТГ вони йдуть з новими ідеями, які ми підтримуємо та намагаємось реалізувати.
Як не крути, а підвищення участі громадськості в місцевих бюджетних процесах та функціонуванні системи надання послуг надає ряд переваг як для органів влади, так і для громадян. Адже бюджетна прозорість дає громадянам змогу відчути себе повноправними споживачами максимального рівня суспільних послуг в обмін на сплачені податкові платежі.
Розроблений механізм, враховуючи досвід впровадження Бюджету участі, який у 2017 році був запроваджений у громаді, буде коригуватись після завершення бюджетного 2018 року. Розроблені рейтинги сіл, крім всього іншого, дають можливість аналізувати динаміку розвитку дохідної частини сіл і впливати на цей процес.
У наступному бюджетному році буде збільшено і сам Бюджет розвитку сіл, але вже зараз можна сказати, що співпраця з фахівцями, науковцями, зокрема, з юридичного факультету Тернопільського національного економічного університету, яких ми долучили до співпраці, та Шумською громадою (виконавчими органами, старостами, бізнесом на території, громадськістю) буде продовжуватись.
Впевнені, досвід Шумської ОТГ зможе навчити інші громади «ділитись» коштами та фінансово мотивувати свої населені пункти до розвитку шляхом втілення їх ідей у життя. Пам’ятайте, що ОТГ — це не лише центральна садиба, а вся територія, що увійшла до її складу. Тож не треба забувати, що копійка (якими по суті є інші населені пункти, що увійшли до ОТГ) гривню береже.
