Питання є цікавим та не таким вже й простим, оскільки фактично включає в себе декілька важливих для діяльності всіх місцевих рад питань, а саме:
| 1 | які станом на сьогодні повноваження органів прокуратури з контролю за дотриманням земельного законодавства у діяльності місцевих рад і як змінилися функції прокуратури з часів здійснення нею «загального нагляду» |
| 2 | який орган сьогодні здійснює контроль за діяльністю ОМС з питань прийняття ними рішень в галузі земельних відносин та які його повноваження |
| 3 | чи є правомірним рішення ради про затвердження типового договору відповідального зберігання земельних ділянок комунальної власності та укладення у подальшому радою таких договорів із фізичними чи юридичними особами |
| 4 | яка повинна бути процедура прийняття радою рішень про надання у власність або користування земельних ділянок комунальної власності |
| 5 | чи може рада скасовувати власні рішення із земельних питань |
Повноваження прокуратури...
А розпочнемо аналіз поставлених вище запитань із повноважень прокуратури щодо контролю (нагляду) за прийняттям місцевими радами рішень із земельних питань та співвідношення цих повноважень з повноваженнями спеціально уповноваженого державного органу за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності.
Нагадаємо, що відповідно до ст. 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та ОМС, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі ст. 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює:
| 1 | підтримання публічного обвинувачення в суді |
| 2 | організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку |
| 3 | представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом |
Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також система прокуратури України регулюються Законом України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру»1.
1 Далі за текстом — Закон № 1697.
Тож зазначимо, що у силу вимог частини 1 ст. 2 Закону № 1697 на прокуратуру покладаються такі функції, з якими варто ознайомитись:
| 1 | підтримання державного обвинувачення в суді |
| 2 | представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом |
| 3 | нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство |
| 4 | нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян |
Увага! На прокуратуру не можуть покладатися функції, не передбачені Конституцією України (ч. 3 ст. 2 Закону № 1697).
Процедура та порядок реалізації функції представництва інтересів держави в суді органами прокуратури регламентовані ст. 23 Закону № 1697.
Також звернемо увагу на таке. Представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та в порядку, встановлених законом (ч. 1 ст. 23 Закону № 1697).
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, ОМС чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу (абз. 1 ч. 3 ст. 23 Закону № 1697).
Далі, виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб’єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії (абз. 3 ч. 4 ст. 23 Закону № 1697).
У разі відсутності суб’єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, ОМС, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб’єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, ОМС, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою (абз. 4 — 6 ст. 23 Закону).
Наведені вище нормативні приписи дають змогу дійти висновку, що прокурор має право отримувати інформацію та відповідні матеріали від суб’єкта владних повноважень виключно у разі нездійснення або неналежного здійснення суб’єктом владних повноважень захисту інтересів держави, відсутності суб’єкта владних повноважень та виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва.
При цьому, як вбачається зі змісту наведених вище норм, у разі наявності суб’єкта владних повноважень, який здійснює захист інтересів держави у відповідній сфері, прокурор має навести конкретні факти та обставини нездійснення або неналежного здійснення суб’єктом владних повноважень захисту інтересів держави, навести конкретні факти, які можуть свідчити про порушення або загрозу порушення інтересів держави. Наприклад, при прийнятті радою рішень про надання земельних ділянок комунальної власності у власність або користування фізичним чи юридичним особам у 2017 — 2018 роках, такий орган законодавством визначений.
А тому за відсутності належного обґрунтування необхідності витребування інформації та копій документів у суб’єкта владних повноважень, який здійснює захист інтересів держави у відповідній сфері, подібні дії можуть становити не що інше, як:
— втручання прокуратури в діяльність органів законодавчої, виконавчої і судової влади, що суперечить вимогам ст. 3 Закону № 1697;
— виконання прокуратурою функції, яка не передбачена Конституцією України та Законом № 1697, — нагляду за додержанням і застосуванням законів, що була передбачена Законом України від 05.11.1991 № 1789-XII «Про прокуратуру» (втратив чинність із прийняттям Закону № 1697).
Тож державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення ОМС наданих їм власних повноважень (ст. 20 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»2).
2 Далі за текстом — Закон № 280.
Статтею 71 Закону № 280 встановлено гарантії місцевого самоврядування, згідно з якими територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.
Органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.
Проте, як зазначено вище, ці гарантії не заважають державі в особі уповноважених органів провадити нагляд (контроль) у сфері використання та охорони земель з метою утвердження законності, запобігання настанню невідворотних наслідків землі як особливому природньому ресурсу, притягнення осіб, винних у порушенні земельного законодавства, до відповідальності.
Разом із тим будь-які заходи контролю мають здійснюватися виключно у чіткій відповідності до приписів законодавства, якими вони регламентуються, у належній формі, з дотриманням порядку. Лише в такому випадку виключається втручання держави у діяльність ОМС.
Про належні органи, які здійснюють контроль у сфері земельного законодавства
Далі слід зазначити, що відповідно до вимог статей 187, 188 Земельного кодексу України3 контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.
3 Далі за текстом — ЗК.
У свою чергу, законодавець щодо суб’єктів здійснення такого контролю виділяє наступні його форми: а) державний, б) самоврядний та в) громадський.
Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
Так, відповідно до ст. 2 Закону України від 19.02.2003 № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель»4, основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є:
4 Далі за текстом — Закон № 963.
| 1 | забезпечення додержання органами державної влади, ОМС, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України |
| 2 | забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель |
| 3 | запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення |
| 4 | забезпечення додержання власниками землі та землекористувачами стандартів і нормативів у сфері охорони та використання земель, запобігання забрудненню земель та зниженню родючості ґрунтів, погіршенню стану рослинного і тваринного світу, водних та інших природних ресурсів |
Пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою КМУ від 14.01.2015 № 155, встановлено, що Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру6 є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
5 Далі за текстом — Положення.
6 Далі за текстом — Держгеокадастр.
За вимогами п.п. 251 п. 4 Положення Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за додержанням органами державної влади, ОМС, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.
Такі повноваження надані й Головним управлінням Держгеокадастру у відповідній області згідно з Положеннями про Головні управління Держгеокадастру у відповідній області.
Тобто чинним законодавством визначено орган, який уповноважений здійснювати контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності, і тим самим здійснювати захист інтересів держави у цій сфері.
Верховний Суд у постанові від 04.10.2018 у справі № 911/2740/17 (п. 6.17) зазначив, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб’єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб’єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб’єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб’єктом звернення до суду і замінювати належного суб’єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Аналогічну правову позицію викладено у постанові Верховного Суду у справі № 924/1237/17 (ср. ).
Як зазначає Верховний Суд у наведеній вище постанові (п. 6.18), зі змісту ст. 23 Закону № 1697, статей 2, 29 Господарського процесуального кодексу України (у редакції, чинній до 15.12.2017) вбачається, що участь прокурора у судовому процесі має бути обґрунтована, не допускається здійснення прокурором представництва інтересів у суді особи або органу без наведення чіткого та законного обґрунтування необхідності такої участі.
За таких обставин, з урахуванням наявності суб’єкта владних повноважень, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави у сфері контролю за використанням та охороною земель, прокурор має навести конкретні факти та обставини нездійснення або неналежного здійснення суб’єктом владних повноважень захисту інтересів держави, навести конкретні факти, які можуть свідчити про порушення або загрозу порушення інтересів держави для отримання інформації, яка на законних підставах належить цьому суб’єкту.
Слід нагадати, що на шпальтах нашого видання неодноразово розглядалися питання здійснення спеціально уповноваженим державним органом державного контролю за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності, зокрема у № 5 за травень 2017 (див. на с. 2) та у № 6 за червень 2017 (див. с. 6) — у статті в двох частинах «Назад в минуле чи крок в майбутнє: актуальні питання здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використання та охорони земель в Україні», а також у № 10 за жовтень 2018 (див. на с. 10) у статті «Клопотання до ОМС: дотримуємося вимог законодавства».
Тому обмежимося лише нагадуванням окремих важливих приписів нормативно-правових актів з питань здійснення державного контролю при прийнятті ОМС рішень при вирішенні питань у галузі земельних відносин.
Дійсно, питання державного контролю за використанням та охороною земель безпосередньо стосується ОМС, оскільки громади у питаннях розпорядження земельними ділянками хоча й є самостійними та незалежними від держави, органів виконавчої влади, їх посадових і службових осіб, фізичних та юридичних осіб, проте вищенаведене не відміняє обов’язок ОМС при здійсненні вищеназваних дій дотримуватись приписів чинного законодавства та не допускати порушень при реалізації прав територіальної громади на землю, та не відміняє обґрунтований контроль за діями громади.
Тож відповідно до ст. 2 Закону № 963 об’єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
Згідно із статтею 5 цього ж Закону державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Слід зазначити, що згідно із ст. 5 Закону № 963 державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює також й центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, а моніторинг родючості ґрунтів земель сільськогосподарського призначення та агрохімічну паспортизацію земель сільськогосподарського призначення проводить центральний орган виконавчої влади з питань аграрної політики.
Відповідно до ст. 6 Закону № 963 до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать:
| а) | здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: — додержання органами державної влади, ОМС, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю — виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням; — додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; — ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності інформації про земельні ділянки та їх використання; — розміщення, проектування, будівництва та введення в дію об’єктів, що негативно впливають або можуть вплинути на стан земель; — виконання комплексу необхідних заходів щодо захисту земель від ерозії, селів, підтоплення, заболочування, вторинного засолення, переосушення, ущільнення, псування, забруднення, засмічення відходами, заростання бур’янами, чагарниками та дрібноліссям; — дотримання строків своєчасного повернення тимчасово зайнятих земельних ділянок та обов’язкового виконання заходів щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням; — виконання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту під час проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, пов’язаних з порушенням ґрунтового покриву, своєчасного проведення рекультивації порушених земель в обсягах, передбачених робочим проектом землеустрою; — дотримання правил, установленого режиму експлуатації протиерозійних, гідротехнічних споруд, збереження захисних насаджень і межових знаків; — додержання встановленого законодавством порядку визначення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва; — додержання строків розгляду заяв чи клопотань щодо набуття і реалізації прав на землю |
| б) | внесення до органів виконавчої влади або ОМС клопотань щодо: — приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель; — обмеження або зупинення освоєння земельних ділянок у разі розробки корисних копалин, у тому числі торфу, проведення геологорозвідувальних, пошукових та інших робіт із порушенням вимог земельного законодавства України; припинення будівництва та експлуатації об’єктів у разі порушення вимог земельного законодавства України до повного усунення виявлених порушень і ліквідації їх наслідків; — припинення права користування земельною ділянкою відповідно до закону |
| в) | одержання в установленому законодавством порядку від органів державної влади, ОМС, власників і користувачів, у тому числі орендарів земельних ділянок, документів, матеріалів та іншої інформації, необхідної для виконання покладених на нього завдань |
| г) | видачі спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок відповідно до затверджених в установленому законом порядку проектів |
| ґ) | участь у розробці нормативно-правових актів з питань державного контролю за використанням та охороною земель |
| д) | вжиття відповідно до закону заходів щодо повернення самовільно зайнятих земельних ділянок їх власникам або користувачам |
| е) | вирішення інших питань відповідно до закону |
Відповідно до ст. 9 Закону № 963 державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом:
| 1 | проведення перевірок |
| 2 | розгляду звернень юридичних і фізичних осіб |
| 3 | участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об’єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель |
| 4 | розгляду документації із землеустрою, пов’язаної з використанням та охороною земель |
| 5 | проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення |
Стаття 10 Закону № 963 визначає наступні повноваження державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель та дотриманням вимог законодавства України про охорону земель:
| 1 | безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель |
| 2 | давати обов’язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов’язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків |
| 3 | складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності |
| 4 | у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення |
| 5 | викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов’язаних із порушенням земельного законодавства України |
| 6 | передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення |
| 7 | проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушень земельного законодавства України |
| 8 | звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився |
Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства про охорону земель можуть мати й інші повноваження відповідно до закону.
У наступних номерах нашого видання розглянемо низку інших питань, які було анонсовано в цій статті, як-то: чи є правомірним рішення ради про затвердження типового договору відповідального зберігання земельних ділянок комунальної власності та укладення радою таких договорів із фізичними чи юридичними особами; яка ж повинна бути процедура прийняття радою рішень про надання у власність або користування земельних ділянок комунальної власності; чи може рада скасовувати власні рішення із земельних питань.
Тож слідкуйте за наступними випусками нашого видання.
