Суть спору
Фізична особа — підприємець ОСОБА_1 14.11.2017 подала в міський дозвільний центр заяви про видачу дозволів на розміщення рекламних засобів. Подані нею заяви та додані до них документи прийняті за описом, після чого передані Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)1 для отримання погодження.
1 Далі за текстом — Департамент, відповідач.
Проте листами № 50113-2374604-816-04, № 50113- 2374638-816-04, № 50113-2374661-816-04 відповідач відмовив у погодженні дозволів на розміщення зовнішньої реклами.
Позивач вважає, що прийняті відповідачем рішення є незаконними та такими, що порушують його права, у зв’язку із чим звернувся до окружного адміністративного суду із позовом про визнання такого рішення протиправним та зобов’язання відповідача прийняти відповідні рішення про погодження дозволів на розміщення рекламних засобів.
Департамент вважав, що він не може бути відповідачем у даній справі, оскільки рішенням Київської міської ради № 857/857 від 28.07.2016 утворено Управління з питань реклами виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), яке є правонаступником прав та обов’язків Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації). Також зауважував, що відповідач у разі задоволення позовних вимог не зможе виконати вимогу щодо зобов’язання прийняти рішення про погодження дозволів на розміщення рекламних засобів.
Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 16.07.2018 залучено до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, Управління з питань реклами виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)2.
2 Далі за текстом — Управління, третя особа.
Обґрунтування рішення суду
Відповідно до положень ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та ОМС, їхні посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Закон України від 03.07.1996 № 270/96-ВР «Про рекламу»3 визначає засади рекламної діяльності в Україні, регулює відносини, що виникають у процесі виробництва, розповсюдження та споживання реклами.
3 Далі за текстом — Закон № 270.
Зовнішня реклама — реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях — рекламоносіях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг (ст. 1 Закону № 270).
Розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів — на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим — Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються КМУ (абз. 1 ч. 1 ст. 16 Закону № 270).
Постановою КМУ від 29.12.2003 № 2067 «Про затвердження Типових правил розміщення зовнішньої реклами» затверджено Типові правила розміщення зовнішньої реклами, які регулюють відносини, що виникають у зв’язку з розміщенням зовнішньої реклами у населених пунктах, та визначають порядок надання дозволів на розміщення такої реклами.
Даними правилами визначено, що дозвіл — документ установленої форми, виданий розповсюджувачу зовнішньої реклами на підставі рішення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, який дає право на розміщення зовнішньої реклами на певний строк та у певному місці.
Відповідно до положень ч. 1 ст. 1 Закону України від 06.09.2005 № 2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності»4 дозвільна система у сфері господарської діяльності — це сукупність урегульованих законодавством відносин, які виникають між дозвільними органами, адміністраторами та суб’єктами господарювання у зв’язку з видачею документів дозвільного характеру, переоформленням, анулюванням документів дозвільного характеру.
4 Далі за текстом — Закон № 2806.
Документ дозвільного характеру — це, зокрема, дозвіл, який дозвільний орган зобов’язаний видати суб’єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб’єкт господарювання не може провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності.
Отже, видача дозволу на розміщення зовнішньої реклами, в тому числі продовження строку його дії, є дозвільною процедурою у розумінні ст. 1 Закону № 2806, тож на дану процедуру поширюються норми зазначеного закону.
У свою чергу, Порядком розміщення реклами в місті Києві, затвердженим рішенням Київської міської ради № 37/6253 від 22.09.20115 визначено, що видача дозволів заявникам здійснюється в міському дозвільному центрі за принципом організаційної єдності. Для одержання дозволу заявник або уповноважена ним особа подає в міський дозвільний центр заяву за формою, затвердженою постановою КМУ від 07.12.2005 № 1176 «Про затвердження форми заяви на одержання суб’єктом господарювання або уповноваженою ним особою документів дозвільного характеру» (із змінами і доповненнями), до якої додаються:
5 Далі за текстом — Порядок.
| 1 | фотокартка та комп’ютерний макет місця (розміром не менш як 6 х 9 сантиметрів), на якому планується розташування РЗ, та ескіз РЗ з конструктивним рішенням (конструктивне рішення, завірене підписами і печаткою розробника, яке містить інформацію про основні габаритні розміри, вузли кріплення, застосовані матеріали, підключення до інженерних мереж, інші технічні характеристики та дотримання встановлених вимог ДСТУ, ДБН, ЄСКД та інших нормативних документів (формат А4), разом із завіреною належним чином копією ліцензії розробника, що підтверджує право останнього надавати послуги (роботи) на право будівельного проектування та конструювання) |
| 2 | завірена у встановленому порядку копія свідоцтва про державну реєстрацію заявника як юридичної особи або фізичної особи — підприємця |
Перелік документів, що додаються до заяви, є вичерпним. Дозвіл на розміщення зовнішньої реклами видається лише на один рекламний засіб (один об’єкт) (п. 4.1 Порядку).
Заява та документи, що додаються до неї, подаються особисто заявником (керівником юридичної особи, фізичною особою — підприємцем) або уповноваженою ним особою. Заявник несе відповідальність за достовірність відомостей, зазначених у заяві та документах, що додаються до неї. Заява та документи, що додаються до неї, приймаються міським дозвільним центром за описом, копія якого видається заявнику з відміткою про дату та номер їх реєстрації в міському дозвільному центрі. Усі заяви щодо видачі дозволу підлягають обов’язковій реєстрації міським дозвільним центром. За наявності всіх документів, передбачених пунктом 4.1 цього Порядку, відповідальний представник міського дозвільного центру проводить реєстрацію заяви у журналі обліку/реєстрації заяв та документів, необхідних для видачі дозволу, та передає заяву з документами до дозвільного органу не пізніше ніж наступного робочого дня (п. 4.2 Порядку).
Також п. 5 Порядку визначено, що заявник погоджує дозвіл із: власником місця або уповноваженим ним органом (особою), де планується розташувати РЗ (у разі розташування РЗ на об’єктах некомунальної форми власності зазначене погодження здійснюється заявником), Головним управлінням містобудування та архітектури (Департаментом) із занесенням до відповідної електронної бази документообігу.
Положеннями ч. 5 ст. 41 Закону № 2806 визначено, що підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є:
| 1 | подання суб’єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком |
| 2 | виявлення в документах, поданих суб’єктом господарювання, недостовірних відомостей |
| 3 | негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру |
Законом можуть встановлюватися інші підстави для відмови у видачі документа дозвільного характеру. Відмова у видачі документа дозвільного характеру за підставами, не передбаченими законами, не допускається. Як убачається з матеріалів справи, у листах про відмову позивачу в погодженні дозволів на розміщення зовнішньої реклами відповідач зазначив такі підстави для відмови: ненадання позивачем проектної документації на реконструкцію частини будинку з улаштуванням вхідної групи; невідповідність конструктивного рішення рекламного засобу вимогам ДСТУ, ДБН, ЄСКД та інших нормативних документів (доопрацювати конструктивне рішення в частині вузлів кріплення та дотримати масштаб); ненадання чіткого комп’ютерного макету.
Суд звернув увагу на те, що фізичною особою — підприємцем ОСОБА_1 було надано всі документи, що передбачені Порядком, який у свою чергу визначає вичерпний перелік таких документів та який розширенню не підлягає.
Також варто звернути увагу на лист третьої особи, що був адресований у відповідь на запит представника позивача, у якому зазначено, що під час виготовлення конструктивного рішення рекламного засобу розробник повинен враховувати вимоги ДСТУ, ДБН та ЄСКД, та наголошено на такому: п. 4.2 Порядку передбачено, що заявник несе відповідальність за достовірність відомостей, зазначених у заяві та документах, що додаються до неї.
У свою чергу, одним із основних завдань Управління є регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами, вирішення питань, пов’язаних з розміщенням вивісок та реклами на транспорті комунальної власності територіальної громади міста Києва. Працівники відділу оформлення дозвільної документації Управління з питань реклами здійснюють перевірку на відповідність поданих документів встановленим вимогам. Експертиза документів у розумінні розгляду та дослідження експертом-фахівцем питань, що потребують спеціальних знань із наданням висновків чи звітів, працівниками відділу не проводиться.
Отже, законодавством не передбачено у відповідача повноважень здійснювати експертизу розроблених конструктивних рішень, поданих для отримання дозволів на розміщення зовнішньої реклами.
Оскаржувані рішення не містять визначення конкретних причин відмови позивачу у видачі дозволів на розміщення зовнішньої реклами та конкретних норм законодавства, які стали підставою для такої відмови.
Також судом не встановлено недостатності чи невідповідності поданих позивачем документів, невідповідності місць розташування та схем розміщення рекламоносіїв, технологічній схемі (конструктивній), інших обставин порушення позивачем Порядку, які б могли слугувати підставою для відмови у видачі такого дозволу.
Під час розгляду справи відповідач правомірності своїх дій не довів, натомість доводи позивача знайшли своє підтвердження.
Крім того, суд критично поставився до посилань відповідача на те, що Департамент є неналежним відповідачем у даній справі, оскільки саме відповідач за результатом розгляду заяв ОСОБА_1 відмовив у їх задоволенні.
Приписами ч. 2 ст. 6 Кодексу адміністративного судочинства України6 передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
6 Далі за текстом — КАС України.
Так, стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами суб’єктів владних повноважень Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював позицію з цього питання, згідно з якою національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, не підтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об’єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (п. 157 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); п. 44 рішення у справі «Брайєн проти Об’єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); п. 156-157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria № 38780/02).
Суд зазначив, що висновок дозвільного органу щодо необхідності усунення недоліків без зазначення їх чіткого переліку, що став підставою для прийняття рішення про відмову позивачу в наданні дозволів на розміщення зовнішньої реклами, є помилковим, оскільки позивачем при зверненні надано всі необхідні документи згідно з вичерпним переліком, а зазначені підстави є нечіткими та такими, що не знайшли свого підтвердження.
Водночас позовна вимога про зобов’язання відповідача прийняти відповідне рішення про погодження фізичній особі — підприємцю ОСОБА_1 дозволів на розміщення рекламних засобів не підлягає задоволенню, оскільки за своєю правовою природою, відповідно до норм чинного законодавства, повноваження щодо надання/погодження дозволів на розміщення зовнішньої реклами є дискреційними повноваженнями та виключною компетенцією відповідача, тому суд не може прямо спонукати відповідача до їх видачі.
Як випливає зі змісту Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80) 2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду — тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб’єкта владних повноважень на відповідність закріпленим КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб’єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади.
Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень, ключовим завданням якого є здійснення правосуддя, а тому суд позбавлений можливості зобов’язати відповідачів прийняти конкретне рішення щодо позивача.
Таким чином позовні вимоги позивача є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню частково.
Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 78 цього Кодексу.
Частиною 2 ст. 77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Рішення суду
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 21.09.2018 у справі № 826/5929/18 адміністративний позов фізичної особи — підприємця ОСОБА_1 до Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), третя особа — Управління з питань реклами виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), про визнання протиправною та скасування відмови, зобов’язання вчинити дії задоволено частково.
Суд вирішив:
| 1 | Визнати протиправним та скасувати відмову Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) у погодженні фізичній особі — підприємцю ОСОБА_1 дозволів на розміщення рекламних засобів (спеціальна рекламна конструкція Р3016) за адресою: м. Київ, вул. Саксаганського, 60А у кількості трьох одиниць |
| 2 | Зобов’язати Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) повторно розглянути питання про погодження фізичній особі — підприємцю ОСОБА_1 дозволів на розміщення рекламних засобів (спеціальна рекламна конструкція Р3016) за адресою: м. Київ, вул. Саксаганського, 60А у кількості трьох одиниць згідно з поданими заявами та отриманими описами, відповідно до встановленого законом порядку |
| 3 | В іншій частині позовних вимог відмовити |
| 4 | Стягнути на користь фізичної особи — підприємця ОСОБА_1 понесені витрати по сплаті судового збору у розмірі 10572,00 грн. за рахунок бюджетних асигнувань відповідача |
Отже, розглядаючи подібні питання, враховуйте, що відмова у видачі документів дозвільного характеру буде законною лише у чітко встановлених випадках із посиланням на конкретну норму законодавства, якою передбачена така відмова, в іншому випадку вона може бути визнана в судовому порядку протиправною. Разом із тим майте на увазі, що суд не може зобов’язати суб’єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення, яке віднесене до його дискреційних повноважень, внаслідок чого зобов’язати можна лише до повторного розгляду поданого пакета документів.
