Загальні положення про відчуження майна комунальної власності
Відповідно до ст. 1 Закону № 280 право комунальної власності визначається як право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через ОМС.
Це визначення кореспондує з ч. 5 ст. 16 Закону України від 21.05.97 р. № 280/97-ВР № 280 «Про місцеве самоврядування в Україні»1, де встановлено, що від імені та в інтересах територіальних громад права суб’єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради, а ч. 5 ст. 60 цього ж Закону визначено, що ОМС від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об’єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об’єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об’єктів, що приватизуються і передаються у користування та оренду.
1 Далі за текстом — Закон № 280.
В свою чергу, відповідно до ч. 1 ст. 60 Закону № 280 територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частки в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров’я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об’єкти, визначені відповідно до закону як об’єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.
Отже, правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об’єктами права комунальної власності належать ОМС.
Статтею 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та ОМС, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами.
Згідно з п. 30 ч. 1 ст. 26 Закону № 280 виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об’єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об’єктів права комунальної власності; вирішення питань про придбання в установленому законом порядку приватизованого майна, про включення до об’єктів комунальної власності майна, відчуженого у процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано або визнано недійсним, про надання у концесію об’єктів права комунальної власності, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади.
Також законодавчо визначено, що доцільність, порядок та умови відчуження об’єктів права комунальної власності визначаються відповідною радою. Доходи від відчуження об’єктів права комунальної власності зараховуються до відповідних місцевих бюджетів і спрямовуються на фінансування заходів, передбачених бюджетами розвитку (ч. 6 ст. 60 Закону № 280).
Враховуючи вищезазначене, можна стверджувати, що основними принципами володіння та користування майном територіальними громадами законодавчо було визначено саме доцільність, економність, ефективність, а також непослаблення в результаті майнових операцій економічних основ місцевого самоврядування.
На жаль, на сьогоднішній день положення абз. 5 п. 10 розд. V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 280, де зазначено, що КМУ разом із Фондом державного майна України у двомісячний строк з дня набрання чинності Законом № 280 подають на розгляд Верховної Ради України проект закону про комунальну власність, залишилося лише декларативною нормою, а окремого законодавчого акта, який би визначав правові основи управління об’єктами комунальної власності, так і не було прийнято.
Разом з тим, аналізуючи норми чинного законодавства можна дійти висновку, що законодавець застосовує єдині підходи до вирішення питань володіння, користування та розпорядження об’єктами права комунальної власності та об’єктами права державної власності.
Як приклад можна навести Закон України від 03.03.98 р. № 147/98-ВР «Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності»2, який визначає основні засади передачі об’єктів права державної власності у комунальну власність територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах або у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст, а також об’єктів права комунальної власності у державну власність безоплатно або шляхом обміну.
2 Далі за текстом — Закон № 147.
Не зайвим буде згадати ч. 4 ст. 3 Закону України від 04.03.92 р. № 2163-XII «Про приватизацію державного майна»3, де зазначено, що відчуження майна, що є у комунальній власності, регулюється положеннями цього Закону, інших законів з питань приватизації і здійснюється ОМС.
3 Далі за текстом — Закон № 2163.
Положення Закону № 2163 було предметом оцінки Конституційного Суду України за конституційним поданням Президента України. У п. 1 рішення від 01.07.98 р. № 9-рп (справа щодо приватизації державного майна) Конституційний Суд України зазначив, що положення Закону № 280, які підкреслюють особливість правового статусу об’єктів комунальної власності порівняно з об’єктами державної власності, не суперечать нормам Закону України «Про приватизацію державного майна». Зокрема, ч. 4 ст. 3 Закону встановлює, що «відчуження майна, що є у комунальній власності, регулюється положеннями цього Закону, інших законів з питань приватизації і здійснюється органами місцевого самоврядування», а ч. 7 ст. 7 Закону затвердила положення, згідно з яким «продаж майна, що є у комунальній власності, здійснюють органи, створювані відповідними місцевими радами». В інших положеннях Закону теж враховані особливості механізму приватизації комунального майна. За умови відсутності окремого законодавчого акта про приватизацію об’єктів комунальної власності включення цих питань до закону, що регламентує приватизацію державного майна, не є підставою для визнання його відповідних положень неконституційними, оскільки право суб’єктів комунальної власності не порушено.
Відповідно до ч. 1 ст. 8 Цивільного кодексу України4, якщо цивільні відносини не врегульовані цим Кодексом, іншими актами цивільного законодавства або договором, вони регулюються тими правовими нормами цього Кодексу, інших актів цивільного законодавства, що регулюють подібні за змістом цивільні відносини (аналогія закону). Водночас, загальними засадами цивільного законодавства, відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 3 ЦК, є справедливість, добросовісність та розумність.
4 Далі за текстом — ЦК.
Враховуючи вищезазначене, можна дійти висновку, що у разі відсутності нормативно-правових актів, які регулюють питання відчуження об’єктів права комунальної власності, зокрема, майна, за принципом аналогії закону слід використовувати нормативно-правові акти, що регулюють питання відчуження об’єктів державної власності.
При цьому не слід забувати, що однією з найважливіших гарантій діяльності ОМС та формою реалізації принципу правової автономії місцевого самоврядування є право ОМС видавати нормативно-правові акти.
Тому, звичайно, є дуже бажаним, щоб у територіальної громади був відповідний локальний нормативно-правовий акт, який би регулював, зокрема, питання відчуження об’єктів права комунальної власності та забезпечив оптимальні умови для всіх майнових операцій з майном територіальної громади.
Чинна судова практика з огляду на положення ст. 1 Першого протоколу Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року та висновки рішень Європейського суду з прав людини (рішення ЄСПЛ у справі «Федоренко проти України») свідчить про обов’язок державних органів запровадити внутрішні процедури для сприяння юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси.
Локальні документи ОМС
З метою ефективного використання майна, що є комунальною власністю територіальних громад, збільшення потенційних джерел надходжень фінансових ресурсів до дохідної частини місцевого бюджету, ОМС приймають рішення, якими врегульовують питання відчуження майна, що є комунальною власністю відповідної територіальної громади.
Наприклад, місцева рада може прийняти рішення про затвердження Положення про порядок відчуження майна, що є комунальною власністю відповідної територіальної громади5.
5 Далі за текстом — Положення.
Прийняття рішення про затвердження Положення про порядок відчуження майна, що є комунальною власністю відповідної територіальної громади, підпадає під дію Закону України від 11.09.03 р. № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», тому потребує дотримання відповідної процедури, передбаченої цим Законом.
Далі, відповідно до чинних нормативно-правових актів, ми спробуємо проаналізувати, що саме повинно бути врегульовано таким Положенням. За основу можна взяти постанову КМУ від 06.06.07 р. № 803 «Про затвердження Порядку відчуження об’єктів державної власності»6.
6 Далі за текстом — постанова № 803.
Отже, відповідне Положення повинно визначати порядок відчуження майна, що є комунальною власністю територіальної громади7, перебуває на балансі та використовується:
7 Далі за текстом — майно.
— комунальними підприємствами на праві господарського відання;
— організаціями, установами, закладами, які фінансуються з місцевого бюджету на праві оперативного управління;
— місцевою (сільською, селищною, міською) радою на праві управління та її структурними підрозділами на праві оперативного управління;
— а також майна, що передане в оренду.
Положенням також необхідно визначити перелік майна (об’єктів права комунальної власності), на яке не буде поширюватися його дія. Наприклад, можна прописати, що дія Положення не поширюється на відчуження:
— цілісних майнових комплексів комунальних підприємств, їх структурних підрозділів;
— індивідуально визначеного нерухомого майна, об’єктів незавершеного будівництва та законсервованих об’єктів, що підлягають приватизації, відчуження яких регулюється положеннями Закону України «Про приватизацію державного майна», інших законів та нормативно-правових актів з приватизації майна;
— майна, на яке відповідно до нормативно-правових актів України встановлені обмеження (застава, податкова застава, накладення арешту тощо);
— майна, порядок відчуження якого визначається окремими нормативно-правовими актами України (примусове відчуження, відчуження військового майна та інше);
— майна, що не увійшло до статутного капіталу господарських товариств у процесі приватизації (корпоратизації), але перебуває на їх балансі і відчуження якого здійснюється шляхом приватизації;
— майна, щодо якого відповідно до законодавства встановлена заборона на відчуження.
18.01.18 р. Верховна Рада України прийняла Закон України «Про приватизацію державного і комунального майна», який покликаний врегулювати правові, економічні та організаційні основи приватизації державного і комунального майна та майна, що належить АР Крим. На час підготовки цієї статті зазначений закон ще не був підписаний Президентом України та відсутня його остаточна редакція.
Далі передбачаємо, що відчуження майна проводиться безпосередньо підприємствами, організаціями, установами, закладами після отримання на це відповідного дозволу. В свою чергу дозвіл на відчуження майна надається за таких умов:
— відчуження майна не обмежує провадження суб’єктом господарювання виробничої та іншої діяльності та/або відповідно до економічних, технічних (або інших) показників подальше використання майна є неможливе та/або економічно недоцільне;
— відчуження майна не впливає на цілісність майнового комплексу суб’єкта господарювання або його структурного підрозділу.
В Положенні в обов’язковому порядку повинно бути передбачено необхідний перелік документів, який подається для отримання дозволу на відчуження майна. Наприклад, це можуть бути такі документи:
— звернення з техніко-економічним обґрунтуванням доцільності відчуження майна та напрямів використання коштів, відомості про наявність обтяжень чи обмежень стосовно розпорядження даним майном, визначення впливу відчуження майна на цілісність майнового комплексу і провадження виробничої та іншої діяльності;
— відомості про об’єкти основних фондів (засобів), які пропонуються до відчуження за даними бухгалтерського обліку на дату оцінки;
— акт інвентаризації основних фондів (засобів), які пропонуються до відчуження;
— акт технічного стану майна, складений на дату оцінки та затверджений керівником суб’єкта господарювання;
— відомість про вартість майна, згідно з даними бухгалтерського обліку на дату оцінки та звіт про оцінку майна, яке пропонується до відчуження;
— відомості про наявність обтяжень чи обмежень стосовно розпорядження майном, яке пропонується до відчуження (разом з відповідними підтвердними документами).
Положенням також необхідно врегулювати строк подання та розгляду зазначених документів.
Незалежна оцінка майна, що пропонується до відчуження, проводиться відповідно до законодавства про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність. Висновок про вартість майна, що пропонується до відчуження, погоджується відповідно до Методики оцінки майна, затвердженої постановою КМУ від 10.12.03 р. № 1891, за умови, що звіт про оцінку такого майна оформлюється відповідно до Національного стандарту № 1 «Загальні засади оцінки майна і майнових прав», затвердженого постановою КМУ від 10.09.03 р. № 1440 та Національного стандарту № 2 «Оцінка нерухомого майна», затвердженого постановою КМУ від 28.10.04 р. № 1442. Рецензування звітів про оцінку майна проводиться рецензентами, зазначеними у ст. 13 Закону від 12.07.01 р. № 2658-III «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні»8.
8 Далі за текстом — Закон № 2658.
Отже, в Положенні зазначаємо, що незалежна оцінка майна, яке пропонується до відчуження, проводиться суб’єктами оціночної діяльності — суб’єктами господарювання, які мають сертифікат суб’єкта оціночної діяльності, відповідно до Закону № 2658 (ср. ). Разом з тим, замовником оцінки майна, що пропонується для відчуження, є комунальне підприємство, організація, установа, заклад або місцева рада чи її структурний підрозділ — тобто балансоутримувач цього майна.
Висновок про вартість майна, за результатами рецензування, а також строк дії такого висновку — затверджується рішенням місцевої ради.
Після проведення оцінки майна забороняється здійснювати дії щодо об’єкта відчуження, які можуть призвести до зміни його вартості.
Незайвим буде зазначити в Положенні, що у разі відчуження нерухомого майна (будівель чи споруд) покупець цього майна, крім вартості самого майна, оплачує всі витрати, пов’язані з відчуженням (послуги, надані бюро технічної інвентаризації, вартість робіт суб’єкта оціночної діяльності, винагорода біржі, проведення аукціону, нотаріальне посвідчення договорів купівлі-продажу тощо), і що це повинно бути передбачено в умовах продажу майна та у відповідному договорі.
Не менш важливим є врегулювання питання, хто ж саме надає дозвіл та приймає рішення про відчуження майна комунальної власності?
Наприклад, в Положенні можна передбачити, що відчуження майна (крім будівель, споруд та транспортних засобів):
— вартістю за одиницю у розмірі до 10 тис. грн. проводиться за письмовим дозволом (відповідне розпорядження) сільського/селищного/міського голови;
— вартістю за одиницю у розмірі понад 10 тис. грн. проводиться за рішенням виконавчого комітету відповідної місцевої ради.
В той же час відчуження нерухомого майна (будівель, споруд тощо) та транспортних засобів (незалежно від їх вартості) проводиться виключно на підставі рішення місцевої ради з попереднім вивченням питання постійними комісіями цієї ради.
Незайвим буде в Положенні врегулювати питання строку розгляду матеріалів щодо надання дозволу на відчуження майна та встановити, наприклад, що такий строк не повинен перевищувати 30 робочих днів з дня надходження до місцевої ради повного пакету документів, визначеного відповідним Положенням.
Строк дії дозволу щодо відчуження майна також необхідно передбачити в Положенні.
Наступним кроком може бути врегулювання питання обрання способу відчуження майна. Так, відчуження майна може, наприклад, здійснюватися шляхом:
— продажу на аукціоні (у тому числі за методом зниження ціни, без оголошення ціни);
— продажу за конкурсом з відкритістю пропонування ціни за принципом аукціону;
— викупу майна;
— іншими способами, які встановлюються спеціальними законами, що регулюють особливості відчуження майна окремих галузей.
В свою чергу в Положенні необхідно буде прописати загальні засади проведення аукціону, загальні засади проведення та умови конкурсу, порядок, склад, строк повноважень відповідної конкурсної комісії, підстави та умови викупу майна комунальної власності, а також порядок розрахунку за придбане майно комунальної власності.
В цілому, головною метою прийняття рішення про затвердження Положення повинно бути регламентування механізмів відчуження комунального майна виключно в інтересах відповідної територіальної громади.
Наостанок...
Враховуючи вищезазначене та відповідаючи на запитання, чи має право сільська рада продати будівлю, а потім її орендувати, наша відповідь: так, вона має таке право. Але разом з тим слід зазначити, що в даному випадку необхідно з обережністю ставитись до вирішення цього питання, оскільки ніхто не може дати гарантії, що з сільською радою буде укладено договір оренди, а якщо й буде, то після зміни власника будівлі він буде подовжений. При вирішенні питання відчуження майна слід завжди брати до уваги інтереси відповідної територіальної громади та прораховувати відповідну економічну складову.
