1 Далі за текстом — Закон № 157.
2 Далі за текстом — ОТГ.
У попередніх статтях ми вже говорили про те, що в процесі добровільного об’єднання територіальних громад дуже важливо чітко дотримуватись процедури, яка передбачена Законом № 157. Проте ОМС під час добровільного об’єднання територіальних громад нерідко порушують порядок та хронологію дій, яка регламентована вказаним законодавчим актом. Будь-які порушення, які відбуваються в процесі утворення ОТГ, можуть стати підставою для оскарження в подальшому рішень про добровільне об’єднання територіальних громад.
Аналізуючи судові справи, які стосуються питання добровільного об’єднання територіальних громад, можна дійти висновку, що більшість з них ґрунтуються на порушенні порядку проведення громадських обговорень добровільного об’єднання територіальних громад. Ці порушення відбуваються як на етапі затвердження порядку проведення громадських обговорень, так і на етапі безпосереднього проведення громадських обговорень питання добровільного об’єднання територіальних громад. Так, проведення громадських обговорень без затвердження порядку їх проведення, проведення громадських обговорень не у відповідності до затвердженого порядку, недостатня поінформованість громади про проведення громадських обговорень можуть стати підставою для оскарження в судовому порядку будь-якого наступного етапу добровільного об’єднання територіальних громад. Зазвичай підлягають оскарженню рішення про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад, рішення про схвалення проекту рішення про добровільне об’єднання територіальних громад, остаточні рішення про добровільне об’єднання територіальних громад.
Судова практика в цій категорії справ свідчить про те, що позивачем може бути будь-який член територіальної громади, який вважає, що його права як члена територіальної громади або права громади в цілому порушені внаслідок добровільного об’єднання територіальних громад.
Наведемо як приклад судові справи, де підставою оскарження, в тому числі були рішення про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи, стало неправомірне проведення громадських обговорень щодо даного питання.
Обставини справи
Позивач (Особа 1) звернувся до Локачинського районного суду Волинської області з адміністративним позовом до Горохівської міської ради Горохівського району Волинської області про визнання незаконним та скасування рішення «Про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи». Незаконність вищезазначеного рішення Особа 1 обґрунтувала тим, що проведення громадського обговорення, яке стало підставою для прийняття рішення, відбулось у формі організації і проведення єдиного заходу — громадських слухань, оформлених протоколом від 04.10.16 р.
Обґрунтування рішення суду
Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з урахуванням результатів громадського обговорення.
Горохівський міський голова виніс розпорядження від 02.08.16 р. № 35 «Про ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад сіл».
Пунктом 2 вказаного розпорядження передбачено проведення громадського обговорення щодо можливого добровільного об’єднання територіальних громад протягом 30 днів з дня його прийняття.
Проведення громадського обговорення відбулось у формі проведення єдиного заходу — громадських слухань, оформлених протоколом від 04.10.16 р., що означає, що строки проведення громадських обговорень вийшли за межі 30 днів, передбачених Законом № 157 та вищенаведеним розпорядженням.
Оголошення про проведення громадських слухань опубліковано в газеті «Горохівський вісник», що друкується накладом 2500 штук, та на офіційному сайті Горохівської РДА із 44 переглядами станом на 17.11.16 р.
Інших, передбачених п. 13 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою КМУ від 03.11.10 р. № 9963, публічних чи додаткових заходів не проводилось.
3 Далі за текстом — Порядок № 996.
Результати громадського обговорення — про підтримку добровільного об’єднання — не опубліковані та надані позивачу відповідно до запиту про надання публічної інформації 16.11.16 р.
Відповідно до п. 13 Порядку № 996 публічне громадське обговорення передбачає організацію і проведення публічних заходів: конференцій, форумів, громадських слухань, засідань за круглим столом, зборів, зустрічей (нарад) з громадськістю; інтернет-конференцій, відеоконференцій.
Додатково у рамках публічного громадського обговорення можуть проводитися засідання громадських рад, інших допоміжних органів, утворених при органах виконавчої влади.
За результатами проведених «громадських обговорень» та згідно з ч. 3 ст. 5 Закону № 157 Горохівською міською радою винесено оскаржуване рішення від 18.10.16 р. № 09-54/2016 «Про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи».
Даним рішенням надано згоду на добровільне об’єднання територіальних громад села Мирків Мирківської сільської ради, села Пірванче Пірванченської сільської ради щодо об’єднання в Горохівську територіальну громаду з адміністративним центром у місті Горохів та делеговано представників до робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад.
На думку суду, процес об’єднання територіальних громад відбувся без належної організації і проведення публічних заходів, передбачених для публічного громадського обговорення, оприлюднення нормативно-правових та інших документів, прийнятих у цьому процесі, а тому оскаржуване рішення суперечить засадам справедливості, законності та розумності.
Розпорядженням голови Горохівської міської ради від 24.10.16 р. № 55 утворено спільну робочу групу, до складу якої увійшли шість делегатів від Горохівської міської ради, по два делегати від Пірванченської та Мирківської сільських рад та по одному делегату від Горохівської районної ради та Горохівської РДА.
На думку суду, при прийнятті оскаржуваного рішення відповідачем не було дотримано процедури, передбаченої Законом, а саме — відповідачем не було належним чином забезпечено проведення обов’язкового громадського обговорення проекту рішення, не було оприлюднено самого проекту рішення, а створена робоча група сформована з неоднакової кількості представників від кожної територіальної громади.
Враховуючи вищенаведене, суд вирішив визнати незаконним та скасувати рішення Горохівської міської ради Горохівського району Волинської області від 18.10.16 р. № 09-54/2016 «Про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи».
Тепер зазначимо ще один важливий момент.
Враховуючи рішення у вищенаведеній справі ОМС повинні ретельно готувати громадські обговорення питання добровільного об’єднання територіальних громад та максимально інформувати членів територіальної громади про час та місце проведення таких обговорень.
Не слід забувати й те, що такі обговорення мають відбутися в усіх населених пунктах, які входять до складу відповідної громади.
Нерідко підлягають оскарженню не рішення ОМС, які стосуються добровільного об’єднання територіальних громад, а розпорядження голови відповідної ОДА «Про затвердження висновку щодо відповідності проектів рішень про добровільне об’єднання територіальних громад Конституції та законам України».
Обставини справи
Позивач — член територіальної громади Гаврилівської сільської ради Бобровицького району Чернігівської області (Особа 2) звернулась до суду з позовом до Чернігівської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 04.05.17 р. № 215 «Про затвердження висновку Чернігівської обласної державної адміністрації щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень Бобровицької міської, Браницької, Бригинцівської, Гаврилівської, Горбачівської, Кобижчанської, Козацької, Марковецької, Озерянської, Олександрівської, Осокорівської, Петрівської, Пісківської, Рудьківської, Свидовецької, Старобасанської, Сухинської, Щаснівської, Ярославської сільських рад Бобровицького району Чернігівської області «Про добровільне об’єднання територіальних громад».
Позовні вимоги Особи 2, зокрема, обґрунтовувалися тим, що її права як члена Гаврилівської сільської територіальної громади порушено тим, що однією з основних вимог формування спроможних територій в ОТГ є, зокрема, розвинена інфраструктура відповідних адміністративно-територіальних одиниць та доступність послуг у відповідних сферах, що не було враховано відповідачем. Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 27.07.17 р. у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись з прийнятим рішенням, Особа 2 звернулась до Київського апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою, в якій просила скасувати постанову суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.
Обґрунтування рішення суду
Надаючи правову оцінку висновку Чернігівської обласної державної адміністрації, суд звернув увагу на те, що він взагалі не містить критеріїв оцінювання законності та обґрунтованості відповідності проектів рішення про добровільне об’єднання територіальних громад, а лише констатує відповідність зазначеного висновку Конституції України та законам України. Враховуючи адміністративно-територіальний устрій Бобровицького району Чернігівської області, вбачається, що після утворення Новобасанівської сільської ОТГ території Гаврилівської, Петрівської та Козацької сільських рад Бобровицького району не мають спільної межі з територіями сільських рад Бобровицького району та Бобровицькою міською радою, які вирішили добровільно об’єднатися в Бобровицьку ОТГ, у зв’язку з тим, що Новобасанівська сільська ОТГ їх розмежовує.
Таким чином, на думку суду, Чернігівською обласною державною адміністрацією при прийнятті розпорядження від 04.05.17 р. № 215 «Про затвердження висновку щодо відповідності проектів рішень про добровільне об’єднання територіальних громад» в частині затвердження висновку щодо Гаврилівської сільської ради не були встановлені обставини, передбачені ч. 4 та ч. 6 ст. 7 Закону № 157, внаслідок чого були порушені права Особи 2 як члена Гаврилівської сільської територіальної громади.
Водночас, системний аналіз викладених правових норм та викладені обставини справи дали підстави суду вважати наступне.
Оскаржуване розпорядження Чернігівської обласної державної адміністрації від 04.05.17 р. № 215 «Про затвердження висновку щодо відповідності проектів рішень про добровільне об’єднання територіальних громад» частково порушує права та інтереси позивача, оскільки прийнято без врахування та дотримання норм пунктів 2, 4, 5 ч. 1 ст. 4 Закону № 157.
До того ж не надано будь-якої оцінки висновку щодо відповідності проектів рішень про добровільне об’єднання територіальних громад Конституції України та законам України.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла наступного висновку: в даному випадку наявні правові підстави для скасування розпорядження голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 04.05.17 р. № 215 «Про затвердження висновку щодо відповідності проектів рішень про добровільне об’єднання територіальних громад» в частині затвердження висновку Чернігівської обласної державної адміністрації щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення Гаврилівської сільської ради Бобровицького району Чернігівської області «Про добровільне об’єднання територіальних громад», оскільки проект рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад в цій частині не відповідає Конституції та законам України, а тому постанова суду першої інстанції має бути скасована в цій частині з постановленням в цій частині нової постанови про задоволення позовних вимог.
Вищезазначена постанова Київського апеляційного адміністративного суду була ухвалена 03.10.17 р. Разом з цим, вибори до Бобровицької міської ОТГ Чернігівської області відбулися 29.10.17 р. Це означає, що скасування в судовому порядку розпорядження голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 04.05.17 р. № 215 «Про затвердження висновку щодо відповідності проектів рішень про добровільне об’єднання територіальних громад» не стало перепоною для проведення виборів в ОТГ.
Для пояснення цієї ситуації наведемо іншу досить цікаву і показову судову справу.
Обставини справи
24.11.17 р. позивач (Особа 3) звернулась до Київського апеляційного адміністративного суду з позовною заявою, в якій просила: визнати протиправною відмову Центральної виборчої комісії України, оформлену листом ЦВК України від 21.11.17 р. № 21-40-21-33; виключити з постанови ЦВК № 214 від 12.10.17 р. «Про перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 24 грудня 2017 року» додаток щодо призначення перших місцевих виборів у Сухолиманській сільській громаді.
В обґрунтування своїх позовних вимог Особа 3 зазначила, що Таїровська селищна рада та Сухолиманська сільська рада не зверталися до Одеської обласної державної адміністрації в порядку, передбаченому ч. 7 ст. 7 Закону № 157, з пропозицією звернутися до ЦВК для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів відповідної ради та відповідного голови ради в установленому законом порядку. При цьому Одеська обласна державна адміністрація за власною ініціативою направила відповідне звернення до ЦВК від 14.07.17 р. № 01/02-12/4398. 12.10.17 р. ЦВК було прийнято постанову № 214 «Про перші вибори депутатів сільських, селищних га міської рад об’єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних та міського голів 24 грудня 2017 року».
Разом з цим, 15.11.17 р. Сухолиманською сільською радою було прийнято рішення, яким рішення № 392-VII від 06.06.17 р. «Про добровільне об’єднання територіальних громад» було скасовано. 17.11.17 р. Таїровською селищною радою було прийнято рішення № 848-VII «Про скасування рішення Таїровської селищної ради № 400-VII «Про добровільне об’єднання територіальних громад». Про скасування рішень «Про добровільне об’єднання територіальних громад» обидві ради повідомили ЦВК.
21.11.17 р. ЦВК було відмовлено у скасуванні постанови від 12.10.17 р. № 214 «Про перші вибори депутатів сільських, селищних та міської рад об’єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних та міського голів 24 грудня 2017 року».
Обґрунтування рішення суду
Виборчий процес включає такі етапи, як утворення одномандатних, територіальних виборчих округів; утворення дільничних виборчих комісій; складання списків виборців, їх перевірка та уточнення; висування та реєстрація кандидатів; проведення передвиборної агітації; голосування у день виборів; підрахунок голосів виборців, установлення підсумків голосування і результатів місцевих виборів. Відповідні етапи виборчого процесу є взаємопов’язаними між собою та мають безперервні строки їх перебігу. Виборчий процес із визначенням дати початку його перебігу визначається у рішенні відповідної виборчої комісії про оголошення початку виборчого процесу. Закінчується виборчий процес останнім виборчим етапом — офіційним оприлюдненням результатів місцевих виборів.
Отже, відсутність механізму відміни вже розпочатого виборчого процесу обумовлена правовою природою проведення виборів.
Таку правову позицію було висловлено Конституційним Судом України. За змістом Рішення Конституційного Суду України від 10.06.09 р. № 14-рп/2009 призначення виборів визначає дату проведення виборів до органів місцевого самоврядування, тобто дату реалізації громадянами виборчих прав. Будь-які дії чи рішення, направлені на переривання (зупинення) розпочатого виборчого процесу, є припиненням реалізації прав громадян, зокрема права обирати і бути обраними до органу місцевого самоврядування, що є порушенням цих прав громадян.
Водночас, п. 2 ч. 1 ст. 11 Закону України від 14.07.15 р. № 595-VIII «Про місцеві вибори»4 передбачено, що виборчий процес здійснюється на засадах законності та заборони незаконного втручання будь-кого в цей процес.
4 Далі за текстом — Закон № 595.
Крім того, на момент звернення Сухолиманської сільської ради з вимогою щодо відміни виборів постанова ЦВК від 12.10.17 р. про їх призначення, яка є рішенням суб’єкта владних повноважень, протиправною не визнавалася та, зокрема в судовому порядку, скасована не була і фактично звернута до виконання, і виборчий процес триває.
Законом України від 30.06.04 р. № 1932-IV «Про Центральну виборчу комісію» та Законом № 595 не передбачено механізму зупинення або припинення вже оголошеного виборчого процесу, у тому числі шляхом прийняття ЦВК відповідного рішення.
Тобто, законодавство про вибори не містить юридичного механізму переривання перебігу процесу виборів або його трансформації в проведення іншого виду місцевих виборів.
Єдиною правовою можливістю завершення розпочатого виборчого процесу є вимоги ч. 5 ст. 11 Закону № 595, відповідно до якої виборчий процес завершується через 15 днів після дня офіційного оприлюднення результатів місцевих виборів у порядку, передбаченому Законом. Встановлення результатів виборів депутатів відповідної селищної ради належить до повноважень селищної виборчої комісії (п. 14 ч. 4 ст. 25 Закону № 595).
Таким чином, на думку суду, у ЦВК відсутні правові підстави для прийняття рішення про припинення виборчого процесу, що обумовило відмову суду в задоволенні позовних вимог.
