Чи можна стягнути кошти не з ради, а з її виконкому за виконавчим листом

Нормативна база

Статтею 19 Конституції України¹ закріплено, що органи державної влади та ОМС, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

¹ Далі за текстом — Конституція.

Однак не секрет для кожного, що інколи трапляються ситуації, коли посадові особи вищезазначених органів своїми незаконними рішеннями чи діями можуть спричинити матеріальну шкоду іншим особам.

Статтею 55 Конституції визначено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, ОМС, посадових і службових осіб.

Водночас ч. 5 ст. 129 Конституції визначає, що судові рішення, які набрали законної сили, є обов’язковими до виконання.

Дуже цікавим для автора цієї статті як юриста ОМС стало питання примусового виконання рішення судів про стягнення коштів з міської ради, яке неодноразово було предметом розгляду судів усіх інстанцій.

Актуальність цієї проблеми, беззаперечно, зачіпає інтереси сторін по обидва боки барикади – як представників ОМС, основним завданням яких є збереження власності та коштів відповідної територіальної громади, так і їх опонентів, які бажають домогтися відповідальності винних посадових осіб, бажано, в грошовому еквіваленті.

Статтею 1 Закону України від 02.06.16 р. № 1404-VIII «Про виконавче провадження»² закріплено, що виконавче провадження як завершальна стадія судового провадження та примусове виконання рішень інших органів (посадових осіб) — це сукупність дій органів і посадових осіб, визначених у цьому Законі, що спрямовані на примусове виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), які провадяться на підставах, у межах повноважень та у спосіб, визначені цим Законом, іншими нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону та інших законів, а також рішеннями, що відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню.

² Далі за текстом — Закон № 1404.

Відповідно до ч. 2 ст. 6 Закону № 1404 рішення про стягнення коштів з державних органів, державного та місцевого бюджетів або бюджетних установ виконуються органами, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів.

Частиною 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України³ визначено, що бюджетні установи — органи державної влади, ОМС, а також організації, створені ними у встановленому порядку, що повністю утримуються за рахунок відповідно державного чи місцевого бюджету.

³ Далі за текстом — БК.

Отже, примусове виконання рішення суду про стягнення коштів з ОМС покладається на відповідний орган Державної казначейської служби.

Однак як бути у випадку, якщо міська рада не обслуговується в органах Державної казначейської служби та відповідно не має відкритих рахунків, з яких можуть бути списані кошти в рахунок погашення заборгованості за виконавчим листом? Чи може створений радою виконавчий комітет нести відповідальність за її зобов’язаннями?

Законом України від 21.05.97 р. № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»⁴ визначена система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

⁴ Далі за текстом -— Закон № 280.

Частиною 1 ст. 10 Закону № 280 передбачено, що сільські, селищні, міські ради є ОМС, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією, цим та іншими законами.

Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади — також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Крім того, ч. 1 ст. 22 БК закріплено, що для здійснення програм та заходів, які реалізуються за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 22 БК головними розпорядниками коштів місцевого бюджету можуть бути виключно:

Якщо згідно із законом місцевою радою не створено виконавчий орган, функції головного розпорядника коштів відповідного місцевого бюджету виконує голова такої місцевої ради.

Підсумовуючи положення цих статей, зауважимо, що на виконавчі комітети відповідних рад чинним бюджетним законодавством покладено функції головного розпорядника коштів місцевого бюджету, у тому числі й за зобов’язаннями ради.

Механізм стягнення з виконавчого комітету

Здавалося б, питання примусового стягнення коштів вирішено: є виконавчий комітет, який є розпорядником коштів міської ради, йому й відповідати за її грошовими зобов’язаннями.

Однак, повертаючись до ст. 19 Конституції, поміркуємо: як органу Державної казначейської служби в законному порядку стягнути кошти не з міської ради, яка визначена боржником за виконавчим листом, а з її виконавчого комітету?

Механізм виконання рішень про стягнення коштів державного та місцевих бюджетів або бюджетних установ, прийнятих судами, а також іншими державними органами, які відповідно до закону мають права приймати такі рішення, визначений Порядком виконання рішень про стягнення коштів державного бюджету та місцевих бюджетів або бюджетних установ⁵, який затверджений постановою КМУ від 03.08.11 р. № 845 (ср. ).

⁵ Далі за текстом — Порядок.

За наявності обставин, що ускладнюють виконання рішення або роблять його неможливим, державний виконавець за власною ініціативою чи за заявою сторін, а також самі сторони мають право звернутися до суду, який видав виконавчий документ, із заявою про відстрочку або розстрочку виконання, а також про встановлення або зміну способу і порядку виконання.

Частиною 2 ст. 5 Порядку закріплено, що при примусовому виконанні судових рішень органи Казначейства мають право звертатися до суду із заявою про зміну способу та порядку виконання такого рішення.

Самі по собі зміна чи встановлення способу та порядку виконання судового рішення — це заміна одного виду виконання іншим або визначення чіткого логічного порядку вчинення дій, спрямованих на виконання припису рішення суду.

При цьому, розглядаючи заяву про зміну способу виконання рішення, суд не має права змінювати зміст рішення або його суть.

Однак чи є процедура стягнення коштів з юридичної особи, яка не є боржником згідно з виконавчим листом, проте «зберігає» та розпоряджається коштами боржника, саме зміною способу та порядку виконання рішення суду, а не є по факту зміною сторони виконавчого провадження?

Суди першої інстанції, які розглядали подібні заяви, в один голос сказали: «Ні». Враховуючи вищенаведені положення ч. 1 ст. 22 БК, міська рада та її виконавчий комітет є взаємопов’язаними органами, незважаючи навіть на те, що зареєстровані як різні юридичні особи та мають самостійні права та обов’язки, компетенцію та повноваження, передбачені Законом № 280, а тому відповідають за зобов’язаннями один одного. Враховуючи те, що іншого порядку відновлення порушеного права стягувача немає, суди першої інстанції задовольнили усі заяви казначейського органу, у розгляді яких брав участь автор статті.

Проте іншої думки дійшов апеляційний суд, переглядаючи рішення за скаргою виконавчого комітету.

Так, скасовуючи рішення суду першої інстанції, апеляційний суд зазначив, що поняття «спосіб» і «порядок» виконання судового рішення мають спеціальне значення, яке реалізується у виконавчому провадженні. Вони означають визначену рішенням суду послідовність і зміст вчинення виконавчих дій державним виконавцем. Спосіб виконання судового рішення – це спосіб реалізації та здійснення способу захисту, встановленого ст. 16 Цивільного кодексу України. Під зміною способу виконання рішення суду слід розуміти прийняття судом нових заходів для реалізації рішення в разі неможливості його виконання у раніше встановлений спосіб.

Судом апеляційної інстанції було зазначено, що змінивши спосіб та порядок виконання рішенням суду шляхом стягнення присуджених грошових коштів з відкритих у Державній казначейській службі рахунків виконавчого комітету міської ради, суд першої інстанції фактично змінив боржника по справі, безпідставно перенісши майнову відповідальність на іншу юридичну особу, та змінив рішення суду по суті. Судом першої інстанції не було враховано те, що виходячи з системного аналізу Закону № 280 міська рада та її виконавчий комітет є різними юридичними особами та наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.

Переглядаючи рішення судів першої та апеляційної інстанцій, Вищий господарський суд України погодився з висновками апеляційного суду, однак на завершення взагалі дійшов цікавого висновку – виконавчий комітет, знову ж таки у розрізі ст. 22 БК, зобов’язаний відповідати за борги ради, однак орган Державної казначейської служби не обмежений у своєму праві стягнути кошти без будь-яких змін способу та порядку виконання рішення.

Як же бути?

Що робити з огляду на всю цю різноманітну практику казначейській службі при примусовому виконанні рішення суду, у якому боржником виступає міська рада, яка не перебуває у них на обслуговуванні та не має відкритих рахунків? Діяти на власний розсуд, як це зазначив Вищий господарський суд та стягувати кошти з виконавчого комітету або ж сподіватися, що наступного разу колегія апеляційного суду змінить свій погляд на такий стан речей та задовольнить їх заяву?

А поки це питання залишається невирішеним, орган Державної казначейської служби вдався до найпростішої дії – писати листа керівництву міської ради з проханням добровільно виконати рішення, бо «скаржитися будуть на бездіяльність Казначейства».

Який же спосіб вирішення цього питання є правильним, на думку автора статті?

Єдиним можливим способом врегулювання проблеми є внесення змін до існуючого законодавства, надавши можливість стягувачу обирати, який саме орган буде здійснювати примусове виконання рішення.

Дійсно, орган Державної казначейської служби ч. 3 ст. 79 КАСУ дуже обмежений у своїх можливостях стягнути кошти за виконавчим документом, оскільки в їх розпорядженні є лише відкриті у них же розрахункові рахунки бюджетних організацій.

Натомість органи державної виконавчої служби мають більш широкий перелік заходів примусового виконання рішень. Це й звернення стягнення на кошти, що перебувають на рахунках боржника не лише у Державній казначейській службі, а й в інших банківських або фінансових установах, адже будь-якого нормативно-правового акта, який би забороняв ОМС відкривати рахунки в таких установах, немає.

Крім того, органи державної виконавчої служби можуть забезпечити виконання судового рішення шляхом звернення стягнення на майно, що перебуває у власності боржника. Це взагалі «неоране поле» для виконавців, оскільки відповідно до ч. 1 ст. 60 Закону № 280 територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров’я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об’єкти, визначені відповідно до закону як об’єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження. Тут уже буде де «розгулятися» та точно забезпечити своєчасне та в повному обсязі виконання судового рішення, як того вимагає Конституція.