Загальна інформація
Почнемо з норм законодавства і, звичайно, звернемось до норм Бюджетного кодексу України1. Відповідно до пп. 9 ст. 2 БК бюджетний запит — документ, підготовлений головним розпорядником коштів, що містить пропозиції з відповідним обґрунтуванням щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для його діяльності на наступні бюджетні періоди. На основі бюджетних запитів формується проект місцевого бюджету.
1 Далі за текстом — БК.
Головні розпорядники бюджетних коштів — бюджетні установи в особі їх керівників, які відповідно до ст. 22 БК отримують повноваження шляхом встановлення бюджетних призначень (ст. 2 БК).
Головними розпорядниками за бюджетними призначеннями, визначеними іншими рішеннями про місцеві бюджети, є місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад (секретаріат Київської міської ради), структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників.
Увага! Якщо згідно із законом місцевою радою не створено виконавчий орган, функції головного розпорядника коштів відповідного місцевого бюджету виконує голова такої місцевої ради (ст. 22 БК).
Місцевий фінансовий орган — установа, що відповідно до законодавства України здійснює функції зі складання, виконання місцевих бюджетів, контролю за витрачанням коштів розпорядниками бюджетних коштів, а також інші функції, пов’язані з управлінням коштами місцевого бюджету. Сільський, селищний, міський (міста районного значення) голова забезпечує виконання функцій місцевого фінансового органу, якщо такий орган не створено згідно із законом (ст. 2 БК).
Запитання 1
Створення місцевих фінансових органів є обов’язковим при переході адміністративної одиниці на прямі бюджетні відносини з Державним бюджетом України. Адже у багатьох нормативних актах, законах України та, перш за все, у нормах БК передбачена ціла низка безпосередніх повноважень місцевих фінансових органів, які реалізуються в якості так званої надструктури виконавчих органів місцевих рад.
Наприклад, у розумінні бюджетного законодавства всі учасники бюджетного процесу, головні розпорядники бюджетних коштів, одержувачі бюджетних коштів є підзвітними місцевим фінансовим органам. Тобто сам виконавчий орган ради як головний розпорядник у розумінні бюджетного законодавства є підконтрольним та підзвітним з боку одного зі своїх структурних елементів — місцевого фінансового органу. Накази місцевих фінансових органів, в тому числі й стосовно затвердження інструкцій з підготовки бюджетних запитів, є документами, обов’язковими до виконання всіма учасниками бюджетного процесу. Крім того, норми БК не визначають, в якому саме вигляді має бути створений місцевий фінансовий орган: відділ, департамент чи, наприклад, управління.
Як свідчить практика, найчастіше місцевий фінансовий орган створює свою організаційну структуру у вигляді управління або департаменту (на рівні області). Відомі приклади створення департаментів і в містах обласного значення. Наприклад, у м. Кам’янець-Подільський.
На жаль, структура виконавчих органів місцевого самоврядування, у тому числі й місцевого фінансового органу, не встановлена жодним нормативно-правовим актом. Тобто це питання поки що не врегульоване чинним законодавством. Однак місцевий фінансовий орган має обов’язково бути окремим виконавчим органом та мати статус юридичної особи.
Що стосується питання про те, у якому вигляді його створити: у вигляді відділу чи управління, то це виключно на розсуд відповідного ОМС.
Водночас кожна рада при вирішенні зазначеного питання має враховувати наступне. З урахуванням існуючої численної кількості повноважень та усталених напрямків роботи, робота місцевих фінансових органів розподіляється за відповідними напрямами. Це доходи місцевого бюджету, його видатки, а також бухгалтерська, кадрова, організаційна робота, проведення закупівель за публічні кошти та багато інших важливих напрямів. Відтак організаційна структура місцевого фінансового органу повинна включати хоча б три «базові» підрозділи по зазначеним напрямам.
Якщо це будуть сектори, то, дійсно, має право на існування й фінансовий відділ (відділ фінансів). Якщо ж за цими напрямами потрібно створити відділи, то всі вони повинні бути структуровані в управління. На практиці, якщо мережа розпорядників, одержувачів бюджетних коштів є розгалуженою, створено кілька комунальних підприємств, то, на нашу думку, доцільно створити саме управління.
Запитання 2
Відповідь на це запитання обов’язково враховує відповідь на попереднє запитання. Зазначимо, що правова підстава для створення відділу фінансів ради, так само як і фінансового управління, як місцевого фінансового органу є. Зокрема, якщо з наступного або поточного бюджетного періоду місцевий бюджет переходить від частини зведеного бюджету району на інший статус — окрему бюджетну одиницю та має прямі відносини з державним бюджетом. Наприклад, коли в Законі України про державний бюджет на відповідний рік передбачено окремо освітню, медичну та інші субвенції, які безпосередньо зараховують до бюджету вказаної громади.
Як правило, місцева рада своїм рішенням затверджує Положення про відповідний відділ (управління), у якому визначають завдання, повноваження та права відділу (управління), наводять інформацію про його керівництво та визначають джерела фінансування його діяльності.
У Положенні має бути закріплено повноваження відділу (управління) з розроблення і доведення до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів.
Одночасно місцеві фінансові органи розробляють і доводять до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів, про що говорить ст. 34 та 75 БК. Такі інструкції складають кожний рік після видачі головою ради розпорядження про заходи щодо забезпечення складання проекту місцевого бюджету та плану заходів з підготовки проекту місцевого бюджету (є додатком до розпорядження). Усі ці три документи і є підставою для складення головними розпорядниками бюджетних запитів та подання їх місцевому фінансовому органу.
У той же час повноваження виконавчого комітету, порядок його діяльності визначають Конституція України, закони України від 21.05.97 р. № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», від 07.06.01 р. № 2493-III «Про службу в органах місцевого самоврядування» та інші нормативні акти, у тому числі Регламент виконавчого комітету, рішення ради, Регламент ради та затверджене нею Положення про виконавчий комітет відповідної ради. Однак повноваження зі складення інструкції з підготовки бюджетних запитів покладається прямою вимогою БК саме на місцевий фінансовий орган.
