Чи можна скасовувати або звужувати права людини?
У Конституції України визначено, що Україна є соціальною, правовою державою (ст. 1); права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави (ч. 2 ст. 3); держава забезпечує соціальну спрямованість економіки (ч. 4 ст. 13).
Відповідно до Основного Закону України права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними (друге речення ст. 21); конституційні права і свободи людини не є вичерпними, гарантуються і не можуть бути скасовані (ч. 1, 2 ст. 22); конституційні права і свободи людини не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України (ч. 1 ст. 64).
Як зауважив Конституційний Суд України у рішенні від 17.03.2005 № 1-рп/2005, «згідно з Конституцією України ознаками України як соціальної держави є соціальна спрямованість економіки, закріплення та державні гарантії реалізації соціальних прав громадян, зокрема їх прав на соціальний захист і достатній життєвий рівень (ст. 46, 48), тощо. Це зобов’язує державу відповідним чином регулювати економічні процеси, встановлювати і застосовувати справедливі та ефективні форми перерозподілу суспільного доходу з метою забезпечення добробуту всіх громадян» (абз. 3 п.п. 4.1 п. 4 мотивувальної частини).
У рішенні від 11.10.2005 № 8-рп/2005 Конституційний Суд України вказав, що «в Україні як соціальній, правовій державі політика спрямовується на створення умов, які забезпечують достатній життєвий рівень, вільний і всебічний розвиток людини як найвищої соціальної цінності, її життя і здоров’я, честь і гідність. Утвердження та дотримання закріплених у нормативно-правових актах соціальних стандартів є конституційним обов’язком держави. Діяльність її правотворчих і правозастосовчих органів має здійснюватися за принципами справедливості, гуманізму, верховенства і прямої дії норм Конституції України, а повноваження — у встановлених Основним Законом України межах і відповідно до законів» (абз. 2 п. 4 мотивувальної частини).
Конституційний Суд України також зазначав, що «додержання конституційних принципів соціальної і правової держави, верховенства права (ст. 1, ч. 1 ст. 8 Основного Закону України) обумовлює здійснення законодавчого регулювання суспільних відносин на засадах справедливості та розмірності з урахуванням обов’язку держави забезпечувати гідні умови життя кожному громадянину України» (абз. 8 п.п. 2.1 п. 2 мотивувальної частини рішення від 26.12.2011 № 20-рп/2011), а також, що «основними завданнями соціальної держави є створення умов для реалізації соціальних, культурних та економічних прав людини, сприяння самостійності і відповідальності кожної особи за свої дії, надання соціальної допомоги тим громадянам, які з не залежних від них обставин не можуть забезпечити достатній рівень життя для себе і своєї сім’ї» (абз. 2 п.п. 2.1 п. 2 мотивувальної частини рішення від 25.01.2012 № 3-рп/2012).
Згідно з положеннями ч. 3 ст. 22 Конституції України при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
Конституційний Суд України вже здійснював тлумачення зазначених конституційних положень, а також сформулював юридичну позицію, за якою:
Зміст прав і свобод людини — це умови і засоби, які визначають матеріальні та духовні можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування і розвитку.
Обсяг прав людини — це кількісні показники відповідних можливостей, які характеризують його множинність, величину, інтенсивність і ступінь прояву та виражені у певних одиницях виміру. Звуження змісту прав і свобод означає зменшення ознак, змістовних характеристик можливостей людини, які відображаються відповідними правами та свободами, тобто якісних характеристик права.
Звуження обсягу прав і свобод — це зменшення кола суб’єктів, розміру території, часу, розміру або кількості благ чи будь-яких інших кількісно вимірюваних показників використання прав і свобод, тобто їх кількісної характеристики.
(абз. 5 та 6 п. 4 мотивувальної частини рішення від 11.10.2005 № 8-рп/2005)
Крім того, Конституційний Суд України вказав, що скасування конституційних прав і свобод — це їх офіційна (юридична або фактична) ліквідація; звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням (абз. 4 п.п. 5.2 п. 5 мотивувальної частини рішення від 22.10.2005 № 5-рп/2005).
Конституційний Суд України у рішенні, яке аналізується, наголосив на конституційному обов’язку держави утверджувати і забезпечувати права і свободи людини та розвинув і конкретизував сформульовані ним юридичні позиції щодо змісту положень ч. 3 ст. 22 Основного Закону України.
Конституційний Суд України виходить із того, що положення ч. 3 ст. 22 Конституції України перебувають у системному зв’язку з іншими положеннями цієї статті.
Стаття 22 Основного Закону України встановлює такі важливі принципи:
| 1 | права і свободи людини, закріплені Конституцією України, не є вичерпними |
| 2 | конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані |
| 3 | при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод |
Оскільки ст. 22 міститься у розділі II «Права, свободи та обов’язки людини і громадянина» Конституції України і в ній сформульовано загальну вимогу щодо законодавчого регулювання існуючих прав і свобод, то положення ч. 3 цієї статті необхідно інтерпретувати у взаємозв’язку з положеннями ч. 1 та 2 ст. 22, ч. 1 ст. 64, ч. 1 ст. 157 Основного Закону України та розуміти як такі, що поширюються на всі існуючі права і свободи людини, гарантовані Конституцією України.
Звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини є їх обмеженням.
Верховна Рада України повноважна ухвалювати закони, що встановлюють обмеження, відповідно до таких критеріїв (абз. 3 п.п. 2.1 п. 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 01.06.2016 № 2-рп/2016):
| 1 | обмеження щодо реалізації конституційних прав і свобод не можуть бути свавільними та несправедливими |
| 2 | вони мають встановлюватися виключно Конституцією і законами України |
| 3 | переслідувати легітимну мету |
| 4 | бути обумовленими суспільною необхідністю досягнення цієї мети |
| 5 | бути пропорційними та обґрунтованими |
| 6 | у разі обмеження конституційного права або свободи законодавець зобов’язаний запровадити таке правове регулювання, яке дасть можливість оптимально досягти легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію цього права або свободи і не порушувати сутнісний зміст такого права |
Як бачимо, вказані критерії можуть стати орієнтиром під час нормотворчої діяльності відповідної ради, адже акти ОМС мають відповідати вимогам чинного законодавства та не суперечити наявним законодавчим актам.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 92 Конституції України виключно законами України визначаються права і свободи людини, гарантії цих прав і свобод. Але, визначаючи їх, законодавець може лише розширювати, а не звужувати зміст конституційних прав і свобод та встановлювати механізми їх здійснення. Аналогію можна провести і під час прийняття нормативно-правових актів чи актів індивідуальної дії ОМС.
Отже, положення ч. 3 ст. 22 Конституції України необхідно розуміти так, що при ухваленні нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини, якщо таке звуження призводить до порушення їх сутності.
Про можливість перерозподілу видатків
На думку Конституційного Суду України, держава, виходячи з існуючих фінансово-економічних можливостей, має право вирішувати соціальні питання на власний розсуд. Тобто у разі значного погіршення фінансово-економічної ситуації, виникнення умов воєнного або надзвичайного стану, необхідності забезпечення національної безпеки України, модернізації системи соціального захисту тощо держава може здійснити відповідний перерозподіл своїх видатків з метою збереження справедливого балансу між інтересами особи та суспільства. Проте держава не може вдаватися до обмежень, що порушують сутність конституційних соціальних прав осіб, яка безпосередньо пов’язана з обов’язком держави за будь-яких обставин забезпечувати достатні умови життя, сумісні з людською гідністю.
Людську гідність необхідно трактувати як право, гарантоване ст. 28 Конституції України, і як конституційну цінність, яка наповнює сенсом людське буття, є фундаментом для усіх інших конституційних прав, мірилом визначення їх сутності та критерієм допустимості можливих обмежень таких прав. Наведене опосередковано підтверджується унікальним значенням людської гідності в Конституції України, за якою, зокрема, людина, її життя і здоров’я, честь і гідність визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю (ч. 1 ст. 3); усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах (ст. 21); кожен зобов’язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей (ч. 1 ст. 68).
Вказані положення Основного Закону України корелюють із міжнародними та європейськими стандартами щодо «гідного людського життя», «мінімальних вимог існування в умовах, гідних людини», прав людини «не зазнавати голоду» та на «захист від бідності», якими має керуватися соціальна держава.
У Загальній декларації прав людини 1948 року вказано, що визнання за всіма членами людської родини природженої гідності та рівних і невідчужуваних прав становить основу свободи, справедливості та миру в світі (абз. 1 преамбули); всі люди за народженням є вільними й рівними в гідності та правах (перше речення ст. 1); кожен, як член суспільства, має право на соціальне забезпечення і може здійснювати — шляхом національних зусиль і міжнародного співробітництва та відповідно до структури й ресурсів кожної держави — економічні, соціальні й культурні права, що є неодмінними для його гідності й вільного розвитку його особистості (ст. 22); кожен має право на життєвий рівень, що є достатнім для підтримання здоров’я і матеріального благополуччя для нього самого та його сім’ї, включаючи їжу, одяг, житло, медичний догляд та потрібне соціальне обслуговування, і право на забезпечення в разі безробіття, хвороби, інвалідності, вдівства, старості чи іншого випадку втрати засобів до існування через незалежні від нього обставини (п. 1 ст. 25).
Надання окремих пільг громадянам є конституційно допустимим. Однак наявність у тексті Основного Закону України категорії «пільга» не означає, що ця категорія є елементом конституційного статусу людини на відміну від основоположних прав і свобод людини та гарантій їх реалізації, які є необхідними для гідного існування та гармонійного розвитку людини.
Конституційний Суд України виходить з того, що в кожному конкретному випадку має бути встановлено, чи пов’язані пільги з неможливістю особи мати заробіток, втратою такого заробітку або недостатнім рівнем життєвого забезпечення особи та непрацездатних членів її сім’ї, а також чи спрямовані вони на забезпечення достатніх умов життя, сумісних із людською гідністю.
Верховна Рада України виходячи з існуючих фінансово-економічних можливостей держави та з метою збереження справедливого балансу між інтересами особи та суспільства має змогу запроваджувати, змінювати, скасовувати або поновлювати такі пільги, оскільки вони не мають фундаментального характеру, а отже, не можуть розглядатися як конституційні права, свободи та гарантії їх реалізації. У цьому аспекті Конституційний Суд України наголошує, що заборона звужувати зміст та обсяг існуючих прав і свобод, про яку йдеться у ч. 3 ст. 22 Конституції України, стосується саме існуючих конституційних прав і свобод, а не різного роду пільг.
Правова визначеність
В Україні визнається і діє принцип верховенства права (ч. 1 ст. 8 Конституції України).
Конституційний Суд України в абз. 2 п.п. 4.1 п. 4 мотивувальної частини рішення від 02.11.2004 № 15-рп/2004 вказав, що «верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо».
Одним з елементів верховенства права є принцип правової визначеності, у якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлюваних такими обмеженнями. Принцип правової визначеності вимагає чіткості, зрозумілості й однозначності правових норм, зокрема їх передбачуваності (прогнозованості) та стабільності.
На думку Конституційного Суду України, особи розраховують на стабільність та усталеність юридичного регулювання, тому часті та непередбачувані зміни законодавства перешкоджають ефективній реалізації ними прав і свобод, а також підривають довіру до органів державної влади, їх посадових і службових осіб. Однак очікування осіб не можуть впливати на внесення змін до законів та інших нормативно-правових актів.
Конституційний Суд України наголошує, що принцип верховенства права передбачає внесення законодавчих змін із визначенням певного перехідного періоду (розумного часового проміжку між офіційним оприлюдненням закону і набранням ним чинності), який дасть особам час для адаптації до нових обставин. Тривалість перехідного періоду при зміні правового регулювання суспільних відносин має визначати законодавець у кожній конкретній ситуації з урахуванням таких критеріїв:
| 1 | мети закону в межах правової системи і характеру суспільних відносин, що ним регулюються |
| 2 | кола осіб, до яких застосовуватиметься закон, і їх здатності підготуватися до набрання ним (його новими положеннями) чинності |
| 3 | інших важливих обставин, зокрема тих, що визначають час, необхідний для набрання чинності таким законом |
У Доповіді «Верховенство права», схваленій Європейською Комісією «За демократію через право» на 86-му пленарному засіданні (Венеція, 25-26.03.2011) (CDL-AD(2011)003rev) також зазначено, що держава зобов’язана дотримуватись законів, які запровадила, і застосовувати їх у передбачуваний спосіб та з логічною послідовністю; передбачуваність означає, що закон має бути… проголошений наперед — до його застосування, та має бути передбачуваним щодо його наслідків: він має бути сформульований з достатньою мірою чіткості, аби особа мала можливість скерувати свою поведінку (п. 44); юридична визначеність вимагає, щоб юридичні норми були чіткими і точними та спрямованими на забезпечення того, щоб ситуації та правовідносини залишались передбачуваними (п. 46); юридична визначеність також означає, що держава загалом повинна дотримуватись узятих на себе певних зобов’язань, виконувати покладені на неї певні функції чи виголошені нею перед людьми певні обіцянки (поняття «законні очікування») (п. 48).
Перехідний період між оприлюдненням законодавчого акта та набранням ним чинності (іноді один день) часто буває явно недостатнім для того, щоб суб’єкти права змогли адаптуватися до законодавчих новел та скоригувати свої дії. В таких випадках нівелюється сутність такого елемента конституційного принципу верховенства права, як юридична визначеність.
Згідно з ч. 3 ст. 24 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» ОМС та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим — також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції. З огляду на те, що органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами, втілення важливого конституційного принципу щодо неможливості звуження чи скасування існуючих прав та свобод людини і громадянина можуть мінімізувати ризики оскарження діяльності ОМС.
