Нюанси приєднання до міст обласного значення

В обраному У обране
Друк
Брусенцова Яна, директор Департаменту видань для публічно-правової сфери, головний редактор газети "Місцеве самоврядування", юрист
Місцеве самоврядування Червень, 2018/№ 6
Нагадаємо, що 05.05.2018 набрав чинності Закон України від 03.04.2018 № 2379-VIII «Про внесення змін до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» щодо добровільного приєднання територіальних громад сіл, селищ до територіальних громад міст республіканського Автономної Республіки Крим, обласного значення»1. Зазначений законодавчий акт дав новий поштовх реформі децентралізації та «утворенню нових» територіальних громад. Водночас Закон № 2379 став підставою для виникнення нових запитань, які, у тому числі, почали надходити і до нашої редакції. Зважаючи на це, ми вирішили «розібрати» окремі норми законодавчого акта та надати відповіді щодо спірних моментів, які виникають під час трактування тієї чи іншої норми. Зауважуємо, що в цій статті, власне як і в більшості матеріалів, які публікуються на сторінках нашого видання, висловлюється позиція редакції.

1 Далі за текстом — Закон № 2379.

Почнемо з мети прийняття Закону № 2379

Власне, про підстави прийняття Закону № 2379 вже багатьом відомо, оскільки законопроект було підготовлено рік тому і про нього не говорив хіба що лінивий. У пояснювальній записці ще до проекту вказаного законодавчого акта зазначалося, що об’єднання територіальних громад міст обласного значення з іншими територіальними громадами не здійснюється через об’єктивне небажання міських голів та міських рад міст обласного значення, які представляють переважно дуже великі або великі територіальні громади, йти на нові місцеві вибори для об’єднання з малими сільськими, селищними територіальними громадами.

Отже, для вирішення зазначеної проблеми проектом Закону було запропоновано поширити на територіальні громади міст обласного значення порядок приєднання до спроможних об’єднаних територіальних громад інших територіальних громад без проведення перших виборів до міської ради. Для цього, знову ж таки проектом Закону, було запропоновано прирівняти територіальні громади міст обласного значення до спроможних об’єднаних територіальних громад.

Що отримали

Було прийнято Закон № 2379 і, як наслідок, змінено Закон України від 05.02.2015 № 157-VIII «Про добровільне об’єднання територіальних громад»2. Важлива зміна, яка була вкрай необхідною, аби «запустити» процес приєднання до міст обласного значення, була внесена в розд. IV «Прикінцеві положення» Закону № 157. Його було доповнено п. 31 такого змісту:

2 Далі за текстом — Закон № 157.

Визнати такими, що є спроможними об’єднаними територіальними громадами для випадків, передбачених ст. 8 — 83 цього Закону, територіальні громади міст республіканського Автономної Республіки Крим, обласного значення. Приєднання територіальних громад сіл, селищ до територіальних громад міст республіканського Автономної Республіки Крим, обласного значення є виключно добровільним та відбувається за рішенням усіх відповідних місцевих рад.

Отже, з прийняттям Закону № 2379 повною мірою «запрацювала» ст. 81 Закону № 157, яка передбачає, що добровільно приєднатися до об’єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до ч. 4 ст. 9 цього Закону, має право суміжна сільська, селищна територіальна громада, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об’єднаної територіальної громади.

Відтепер територіальні громади міст обласного значення стали автоматично спроможними об’єднаними територіальними громадами.

Водночас слід сказати, що станом на сьогодні деяких представників ОМС почала «збивати з пантелику» інша норма ст. 81 Закону № 157: йдеться про її частину другу, яка визначає ініціаторів добровільного приєднання до об’єднаної територіальної громади, відсилаючи при цьому до іншої статті вказаного законодавчого акта. Нагадаємо, що ініціаторами можуть бути суб’єкти, визначені, в свою чергу, ч. 1 ст. 5 цього Закону. Нижче наведено їх перелік.

1. Ініціаторами добровільного об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути:

1) сільський, селищний, міський голова;

2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради;

3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи;

4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Тепер, власне, про те, яке ж саме запитання почав викликати зміст ч. 1 ст. 5 Закону № 157.

Чи може бути ініціатором добровільного об’єднання до міста обласного значення саме місто?

Одразу означимо: запитання цікаве і, чесно кажучи, не має, на наш погляд, однозначної відповіді. Так, якщо читати буквально зміст ч. 1 ст. 5 Закону № 157, то начебто можна надати позитивну відповідь на наведене нами запитання. Погодьтеся, серед переліку суб’єктів (ініціаторів) визначено і:

міського голову;

— не менш як третину депутатів від загального складу міської ради.

До речі, звертаємо вашу увагу на те, що серед чотирьох означених в ч. 1 ст. 5 Закону № 157 суб’єктів лише ці два суб’єкти більш-менш можна було би розглянути як потенційно можливих для ініціювання приєднання до міста.

При цьому взагалі, на наш, знову ж таки, погляд, не можна як суб’єктів ініціювання приєднання до міста сприймати членів територіальної громади саме міста в порядку місцевої ініціативи, а також органи самоорганізації населення відповідної території міста.

Чому ми так вважаємо? Відповідь проста:

— по-перше — в порядку місцевої ініціативи можна звернутися до «своєї» ради, а не до «чужої» (свідченням цього є сама природа місцевої ініціативи»);

— по-друге — орган самоорганізації населення, знову ж таки, може звернутися до «своєї» ради, а не до чужої (підтвердженням цього, знову ж таки, є статус органу місцевого самоврядування»).

В наведеній же нами ситуації ставиться питання про те, чи можна з ініціативою щодо приєднання звернутися до «чужої» сільської (селищної) ради.

Тепер повернемося до інших двох суб’єктів ініціювання: міського голови та депутатів міської ради. Потенційно — це можливо, але лише на перший погляд... Давайте розбиратися.

Якщо ми розглянемо міського голову як можливого суб’єкта ініціювання, то маємо самі собі надати відповідь на запитання: а яким чином він має це зробити (в якій формі)? Аби відповісти на нього, звернемося до Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»3.

3 Далі за текстом — Закон № 280.

Законом № 280 визначено, що міський голова видає розпорядження в межах своїх повноважень. В свою чергу ст. 73 вказаного законодавчого акта передбачено, що акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов’язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

Враховуючи наведені норми, напрошуються логічні запитання:

1) в межах яких саме повноважень міський голова має видавати розпорядження в частині ініціювання приєднання до територіальної громади міста територіальних громад сільських (селищних) рад?

2) керуючись якою правовою підставою сільський (селищний) голова буде забезпечувати вивчення пропозиції, поданої міським головою, а також її громадське обговорення, адже на території сільської (селищної) ради розпорядження міського голови не є обов’язковим?

Відповідей на ці запитання немає.

Таким чином, можна дійти висновку, що міський голова також не може бути суб’єктом ініціювання приєднання територіальної громади сільської (селищної) ради до міста обласного значення.

Власне, схожа ситуація і з третиною депутатів міської ради.

Отже, залишається єдино правильний шлях: ініціаторами приєднання до міста обласного значення можуть бути всі суб’єкти, перелічені в ч. 1 ст. 5 Закону № 157, але лише в тій частині, що стосується саме сільських та селищних рад. Тобто, це можуть бути:

— сільський, селищний голова;

— не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради;

— члени територіальної громади (сільської, селищної ради) в порядку місцевої ініціативи;

— органи самоорганізації населення відповідної (сільської, селищної) території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Ми не говоримо, що наші твердження є догмою. З нами можна не погоджуватися, тим паче, що вже складається інша практика. Тим не менш, ми, як аргументи нашої позиції, навели норми чинного законодавства. Продовжуючи дискусію на цю тему, також можна говорити про те, що має на право на життя й інша думка. В той же час, хочемо попередити, що застосовуючи ч. 1 ст. 5 Закону № 157 буквально (наприклад, ініціатором приєднання до міста обласного значення все ж таки виступить той же міський голова), необхідно бути готовими потім відстояти свою позицію.

Особливості приєднання до міста обласного значення

Зауважуємо, що Законом № 2379 в тому числі були внесені зміни в ст. 83 Закону № 157 шляхом викладення в новій редакції абз. 2 та 3 цієї статті.

Відтепер передбачається, що повноваження сільської, селищної ради, її виконавчого комітету та сільського, селищного голови територіальної громади, що приєдналася до міської об’єднаної територіальної громади, припиняються з дня набрання чинності рішенням сільської, селищної ради та рішенням міської ради об’єднаної територіальної громади про добровільне приєднання до об’єднаної територіальної громади. З моменту припинення повноважень сільської, селищної ради повноваження міської ради поширюються на територію територіальної громади, що приєдналася до міської об’єднаної територіальної громади.

З моменту припинення повноважень сільського, селищного голови територіальної громади, що приєдналася до об’єднаної територіальної громади, повноваження сільського, селищного, міського голови об’єднаної територіальної громади поширюються на територію територіальної громади, що приєдналася до об’єднаної територіальної громади.

Також зауважуємо, що залишено в попередній редакції абз. 4 вказаної статті, який визначає, що сільський, селищний голова територіальної громади, що приєдналася до об’єднаної територіальної громади, виконує обов’язки старости відповідно до закону на період повноважень ради об’єднаної територіальної громади поточного скликання. За ним зберігаються розмір та умови оплати праці, що були йому встановлені як сільському, селищному голові до приєднання.

Останній процитований нами абзац дає, знову ж таки, підстави говорити про те, що перші вибори старости призначити не уявляється можливим на весь період повноважень ради ОТГ. Тобто, слід мати на увазі, якщо «колишні» сільські (селищні) голови відмовляться виконувати обов’язки старости, «їх» населені пункти залишаться без в. о. старост.

Крім іншого, звертаємо вашу увагу на положення, яке стосується заробітної плати в. о. старости у випадку приєднання — однозначно вона має відповідати розміру та умовам оплати праці, що були встановлені йому як сільському, селищному голові. Тобто в цій ситуації не має виникати запитань щодо того, який же додаток постанови КМУ від 09.03.2006 № 268 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів» застосовувати.

Наостанок...

Звертаємо вкотре увагу, що у разі приєднання до територіальної громади міста обласного значення, вибори міського голови не призначаються.

З цього приводу в п. 2 розд. II «Прикінцеві положення» Закону № 2379 зазначено, що тимчасово, до чергових місцевих виборів, під час добровільного об’єднання територіальних громад, у разі приєднання до територіальних громад міст республіканського Автономної Республіки Крим, обласного значення вибори голів об’єднаних територіальних громад не проводяться, а головою об’єднаної територіальної громади визнається діючий до об’єднання міський голова міста республіканського Автономної Республіки Крим, обласного значення, до територіальної громади якого відбулося приєднання.

Оформи передплату та читай все Передплатити журнал

Схоже, що ви використовуєте блокувальник реклами :(

Щоб користуватися всіма функціями сайту, додайте нас у винятку!

Як відключити