Від співробітництва громад до співпраці громад
На прикладі Борівської районної ради Харківської області ми детально вивчимо практичні аспекти реалізації співпраці громад на прикладі надання міжбюджетних трансфертів. Але спершу почнемо говорити про виникнення ідеї практики щодо вирішення різних проблем, які існували на території району саме через призму співробітництва громад. Адже саме цей механізм й надихнув району раду знайти власний оптимальний спосіб покращення життя в громаді, який дійсно запрацював.
Тому, щоб читачам була зрозумілою практика районної ради, зупинимось на азах співробітництва громад та поговоримо про законодавчі підстави, якими закріплено механізм його впровадження.
За час дії Закону України від 17.06.2014 № 1508-VII «Про співробітництво територіальних громад»1 деякими територіальними громадами вже напрацьовано ефективний практичний досвід щодо співробітництва. Варто зазначити, що саме розуміє чинне законодавство під терміном «співробітництво громад», який містить Закон № 1508.
1 Далі за текстом — Закон № 1508, набрав чинності 24.07.2014 (з дня, наступного за днем опублікування — вперше опубліковано у «Голос України» 23.07.2014, № 138).
Співробітництво територіальних громад — відносини між двома або більше територіальними громадами, що здійснюються на договірних засадах з метою забезпечення соціально-економічного, культурного розвитку територій, підвищення якості надання послуг населенню на основі спільних інтересів та цілей, ефективного використання ОМС визначених чинним законодавством повноважень.
Зауважимо, що організаційно-правові засади співробітництва територіальних громад, принципи, форми, механізми такого співробітництва, його стимулювання, фінансування та контролю закріплені у вимогах Закону № 1508.
Увага! Стаття 4 Закону № 1508 визначає форми співробітництва громад, якими є:
| 1 | делегування одному із суб’єктів співробітництва іншими суб’єктами співробітництва виконання одного чи кількох завдань з передачею йому відповідних ресурсів |
| 2 | реалізація спільних проектів, що передбачає координацію діяльності суб’єктів співробітництва та акумулювання ними на визначений період ресурсів з метою спільного здійснення відповідних заходів |
| 3 | спільне фінансування (утримання) суб’єктами співробітництва підприємств, установ та організацій комунальної форми власності — інфраструктурних об’єктів |
| 4 | утворення суб’єктами співробітництва спільних комунальних підприємств, установ та організацій — спільних інфраструктурних об’єктів |
| 5 | утворення суб’єктами співробітництва спільного органу управління для спільного виконання визначених законом повноважень |
Про нюанси впровадження такого собі співробітництва територіальних громад, окрім Закону № 1508, говорить й Бюджетний кодекс України2.
2 Далі за текстом — БК.
Так, зокрема, ч. 7 ст. 75 БК передбачає, що територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об’єднувати на договірних засадах кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ з урахуванням ст. 93 БК (передача коштів між місцевими бюджетами на здійснення видатків місцевих бюджетів).
Перш ніж перейти до досвіду громади, важливо зазначити про мету співробітництва, якою є:
| 1 | забезпечення соціально-економічного, культурного розвитку територій, підвищення якості надання послуг населенню на основі спільних інтересів та цілей |
| 2 | ефективне виконання ОМС визначених законом повноважень |
З огляду на це, можна зробити висновок, що співробітництво як взаємовигідні відносини декількох зацікавлених суб’єктів має свій логічно обґрунтований кінцевий сенс, тобто той підсумковий результат, задля якого територіальні громади вступали у відносини на договірних засадах.
Це означає, що передбачені Законом № 1508 механізми об’єднання наявних у територіальних громадах ресурсів мають привести до більш ефективного виконання ОМС визначених законом повноважень, що своєю чергою повинно забезпечити соціально-економічний, культурний розвиток територій, підвищити якість надання послуг населенню на основі спільних інтересів та цілей.
Для реалізації співробітництва громад Закон № 1508 передбачає укладення договору. Що це за договір?
Договір про співробітництво — договір про умови співробітництва територіальних громад, що визначає форму співробітництва, зобов’язання та відповідальність сторін — суб’єктів співробітництва, джерела та обсяги його фінансування (ст. 1 Закону № 1508). Підставами для запровадження співробітництва є згода органів місцевого самоврядування як громади — ініціатора співробітництва, так і інших громад — потенційних суб’єктів співробітництва. Надання згоди на організацію співробітництва оформляється у вигляді рішення, яке ухвалюється на засіданні відповідної ради через відкрите обговорення шляхом голосування.
Співробітництво розраховане на певний проміжок часу (період), про який територіальні громади як суб’єкти співробітництва домовляються під час підготовки проекту відповідного договору про співробітництво та прописують його в остаточному варіанті.
Як правило, це може бути один бюджетний рік (якщо реалізуються малі проекти) або декілька років, протягом яких реалізуються, зазвичай, великі проекти.
Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27.08.2014 № 233 затверджені Примірні форми договорів про співробітництво територіальних громад:
— про співробітництво територіальних громад у формі делегування виконання окремих завдань;
— про співробітництво територіальних громад у формі реалізації спільних проектів;
— про співробітництво територіальних громад у формі спільного фінансування (утримання) підприємств, установ та організацій комунальної власності;
— про співробітництво територіальних громад у формі утворення спільних комунальних підприємств, установ та організацій;
— про співробітництво територіальних громад у формі утворення спільного органу управління.
Зауважимо: договір про співробітництво громад реєструється!
Співпраця громад на прикладі міжбюджетних трансфертів
Почнемо із проблематики, яка призвела до необхідності пошуку оптимального шляху вирішення ситуації, що склалась на території районної ради, шляхом застосування механізму співпраці громад. Ще раз наголосимо, що ідея практики виникла на базі вивчення механізму співробітництва громад.
Надаємо слово Олені Клименко — голові Борівської районної ради Харківської області:
На жаль, на Харківщині до кінця 2016 року не було укладено жодного договору про співробітництво громад. Завдяки Харківській обласній раді як вищого представницького органу регіону та Асоціації органів місцевого самоврядування Харківської області протягом 2017 року розпочалась активізація діяльності громад у цьому напрямі.
На засіданні Асоціації органів місцевого самоврядування в Харківській області, що відбулось у січні 2017 року, громади почали вивчати та використовувати можливості, що передбачені для територіальних громад у Законі № 1508. Це була й методична, й практична допомога у підготовці та супроводі проектів співробітництва громад, зокрема для отримання державного фінансування за рахунок коштів Державного фонду регіонального розвитку, а також міжнародної технічної допомоги (грантів).
З цього часу й наша районна рада почала розглядати можливі шляхи вирішення проблем на території району на прикладі такого механізму, як співробітництво громад. Адже добре відомо, що ст. 3 Закону № 1508 зазначає, що суб’єктами співробітництва є територіальні громади сіл, селищ, міст. При цьому територіальні громади здійснюють співробітництво через сільські, селищні та міські ради.
Як бачимо, в цьому переліку немає районних рад. Але приклад співробітництва громад та укладення договору про співробітництво є гарним інструментом для того, аби знайти порозуміння щодо вирішення спільних проблем між ОМС. Ми детально вивчили норми Закону № 1508 та для себе перейняли ідею налагодження співпраці між районною, селищними та сільськими радами.
Не секрет, що територіальні громади, зазвичай, ніколи не є абсолютно спроможними, незалежно від їх площі та чисельності населення. Наразі саме співпраця, так само як і співробітництво громад, між громадами є актуальною та інноваційною формою діяльності для переважної більшості громад.
Треба сказати, що описана ситуація характерна не лише для Борівської районної ради Харківської області, але й для багатьох районних, сільських та селищних рад. І оптимальним варіантом вирішення такої проблеми є саме співпраця (на підставі укладення меморандумів, договорів про співпрацю). Оскільки, на жаль, Закон № 1508 оминув своєю увагою районні та обласні ради.
Тобто лише добровільні переговори між ОМС різних рівнів здатні вирішити проблему території спільними зусиллями. Якщо кожен буде тягнути ковдру лише на себе, що, як свідчить практика, притаманно багатьом радам, про розвиток та покращення життя в українських громадах можна забути.
Зауважимо, що на підставі ст. 10 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»:
Стаття 10. Ради — представницькі органи місцевого самоврядування
1. Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
2. Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
3. Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.
4. Порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад.
5. Чисельність працівників органів місцевого самоврядування встановлюється відповідною радою у межах загальної чисельності, визначеної типовими штатами, затвердженими Кабінетом Міністрів України.
Тобто ОМС можуть тісно співпрацювати між собою, оскільки вони є представницькими органами та діють в інтересах громади, що не заборонено чинним законодавством, але в рамках діючих норм.
Отже, якими інструментами треба керуватись, аби досягнути консенсусу під час переговорів щодо надання міжбюджетного трансферту від сільських та селищних рад до районної ради? Адже знайти спільну мову — справа не з легких.
Із досвіду районної ради випливає, що досягти згоди можна лише шляхом переговорів. Адже територіальні громади саме на договірній основі мають об’єднати свої зусилля та ресурси для вирішення існуючих проблем розвитку території. Результатом такої співпраці має стати підвищення якості життя населення.
За практикою Борівської районної ради Харківської області напрацьовано наступний механізм. Якщо виникає певна проблема, яка зачіпає інтереси мешканців усього району, представники районних, сільських та селищних рад збираються на нараду для обговорення самої проблеми та спільних пошуків варіантів її вирішення.
Звичайно, кожна проблема, що виникає, напряму пов’язана з недостатнім фінансуванням, і у багатьох випадках саме це й породжує проблему.
Наведемо приклад застосування такого механізму для вирішення проблем громади.
Так, Олена Клименко зазначає:
Будемо розглядати приклад на проблемі, пов’язаній із забезпеченням харчування дітей.
Як ми знаємо, мережа загальноосвітніх шкіл у нашому районі відноситься до об’єктів, які знаходяться в управлінні спільної власності і селища, і сіл Борівського району. Відповідно фінансування проходить за рахунок державної субвенції та районного бюджету.
Оскільки в навчальних закладах навчаються діти батьків, які проживають в цих громадах, проблема харчування дітей почала турбувати не тільки районних депутатів, а й депутатів селищних та сільських рад.
Для розв’язання цієї проблеми у період підготовки формування та прийняття місцевих бюджетів проводились спільні наради, на яких були присутніми представники органів виконавчої влади — райдержадміністрації в особі перших осіб, фінансового управління районної державної адміністрації, районної ради в особі голови ради та голови постійної комісії з питань бюджету та представники сільських та селищних рад в особі голови та головних бухгалтерів.
На цих нарадах приймалися зважені рішення про передачу субвенцій між місцевими бюджетами з конкретними вказівками того, кому та в якій пропорції, виходячи із прогнозних показників виконання бюджетів з урахуванням кількості населення або категорій осіб, яким необхідна фінансова підтримка.
Відповідно до рішення районної ради вже два роки поспіль у нашому районі всі учні з 1-го по 4-й клас включно, а також інші категорії учнів, які користуються пільгами, харчуються безкоштовно за рахунок місцевих бюджетів. Це спільне досягнення.
Після узгодження питання про передачу субвенцій на наступний бюджетний рік ми підписуємо протокол договору намірів на співпрацю за визначеними напрямками. Також в районні діє програма «Новий освітній простір Борівщини», розрахована на 2014-2018 роки.
У наступному фінансовому році за потреби районна рада на сесії звернеться до сільських і селищних рад з приводу виділення субвенцій зі своїх бюджетів районному бюджету на ті чи інші потреби в утриманні спільних закладів. Після виділення субвенцій із сільських та селищних рад районна рада на черговій сесії буде приймати ці субвенції та вносити зміни до бюджету району, тобто виконає перерозподіл видатків у своєму бюджеті.
Одночасно з наданням рішення про передачу субвенцій сільські та селищна ради подають договори на кожну окрему субвенцію (в кількості чотирьох екземплярів).
Зверну увагу, що строк дії договору встановлюється до 31 грудня поточного року. Якщо кошти не будуть використані за цільовим призначенням до вказаного терміну в договорі, вони повертаються назад стороні, яка надавала ці кошти (але ми намагаємось за допомогою наданих коштів вчасно вирішити проблему, задля якої й надавались кошти, і сільські та селищна ради бачать результат та дійсно бажають спільно працювати з районною радою й надалі).
Нагадаю, що відповідно до чинного законодавства субвенції не можуть бути використані на інші цілі, оскільки в договорі прописується їх цільове призначення. Все, що ми робимо — ми робимо прозоро. І наразі не лише районна рада виносить проблеми громади на обговорення сільських та селищної ради, а вже й вони самі почали звертатись до нас за допомогою або з ідеєю, щоб спільними зусиллями її реалізувати. Таким чином, спільними зусиллями усі разом ми допомагаємо змінювати ту чи іншу ситуацію на краще. І нам це вдається.
На мою думку, наразі усі ОМС розуміють, що один у полі не воїн. Спільна праця — це можливість покращити якість життя мешканців вже зараз.
Так, протягом 2017 року на території району існувало багато проблем, які потребували невідкладного вирішення (ані районна рада, ані сільські та селищна ради не мали змоги самотужки вирішити проблему через брак коштів у своїх бюджетах). Тож ось перелік основних та шляхи їх вирішення:
| № з/п | Назва заходу | Суть проблеми, що потребувала вирішення |
| 1 | Придбання флюорографічної плівки та хімічних реактивів для лабораторного обстеження | У зв’язку з недостатністю коштів після виділення державної субвенції районному бюджету на цей захід постала нагальна потреба у його дофінансуванні. У районному бюджеті не вистачало коштів на 100 % дофінансування. Для вирішення проблеми на засіданнях постійних комісій було прийнято рішення про забезпечення центральної районної лікарні необхідними матеріалами за рахунок виділення субвенцій. І для того, щоб вирішити таку проблему, районна рада звернулась до селищної та сільських рад з проханням допомогти та виділити кошти шляхом надання ними цільової субвенції. З огляду на те, що проблема є актуальною для усіх рад нашого району — ідея була підтримана, тобто селищна та сільські ради відгукнулись та надали відповідні субвенції районному бюджету. Одночасно були внесені зміни до програми, прийнятої районною радою: «Районна програма розвитку вторинної медичної допомоги населенню Борівського району на 2017-2019 роки» |
| 2 | Організація роботи комунальної установи «Борівський районний Трудовий архів» Борівської районної ради Харківської області | Кожна сільська рада та селищна рада нашого району окремо не мали змоги утримувати власне комунальне підприємство, яке б займалось зберіганням архівних документів. Оскільки проблема виявилась спільною для усіх, було вирішено створити єдине комунальне підприємство «Трудовий архів», фінансування якого відбувається за рахунок виділення субвенцій до районного бюджету з бюджетів селищної та сільських рад |
| 3 | Впровадження енергозберігаючих заходів в закладах освіти | Впровадження енергозберігаючих заходів — це можливість економити ресурси та кошти громади. В районих закладах освіти ми намагаємось впроваджувати енергозберігаючі заходи (проводимо заміну та встанов-лення металопластикових вікон та дверей, замінюємо старі котли на нові тощо). Через це інколи виникає потреба у фінансуванні або дофінансуванні певних заходів у зв’язку з нестачею коштів у районному бюджеті. З цієї причини районна рада за потреби звертається до селищної чи сільських рад з проханням виділити цільову субвенцію (в залежності від того, де саме реалізується проект із впровадження енергозберігаючих заходів). Завдяки розумінню ради, до якої ми звертаємось, проблема вирішується, а мешканці самостійно можуть оцінити спільні зусилля рад, які працювали над вирішенням проблеми |
| 4 | Транспортування до м. Харків хворих, які потребують гемодіалізу, та хворого на хворобу Гоше | Сільським радам, де є хворі з таким діагнозом, проблематично два рази на тиждень здійснювати підвезення таких пацієнтів на процедури до м. Харкова. Обговоривши проблему за участю районної та сільських рад, було знайдено рішення: сільські ради надають цільову субвенцію районному бюджету, і за її рахунок пацієнтів до міста доставляє спеціалізований транспорт |
| 5 | Придбання запасних частин для ремонту шкільних автобусів | З метою забезпечення безпечного підвезення дітей до закладів освіти та в зворотньому напрямку виникла потреба у фінансуванні на придбання запчастин для шкільних автобусів. Після обговорення проблеми за участю селищної, районної та сільських рад фінансування здійснюється за рахунок субвенцій з селищної та сільських рад |
| 6 | Харчування учнів 1-4 класів, які не мають пільг, та пільгового контингенту, а також учнів 5-11 класів із малозабезпечених сімей і учнів з особливими освітніми потребами | У зв’язку з недостатністю коштів в районному бюджеті 50 % фінансування харчування учнів 1-4 класів, які не мають пільг, і пільгового контингенту та учнів 5-11 класів із малозабезпечених сімей і учнів з особливими освітніми потребами (інвалідів) наразі можливе саме за рахунок виділення субвенції із селищної та сільських рад |
Для прикладу зазначимо, що за результатами реалізації практики, зокрема, безкоштовним гарячим харчуванням в загальноосвітніх школах було охоплено 788 дітей, з них:
| 1 | учні 1-4 класів – 654 особи (в тому числі пільговики – 61 особа, з них: сироти – 13 осіб, малозабезпечені – 48 осіб) |
| 2 | учні 5-9 класів пільгового контингенту – 112 осіб (серед яких сироти – 23 особи, малозабезпечені – 89 осіб) |
| 3 | учні 10-11 класів пільгового контингенту – 22 особи (серед яких сироти – 4 особи, малозабезпечені – 18 осіб) |
Тобто, як бачимо, саме спільними зусиллями місцевих рад шляхом співпраці на території району була вирішена проблема харчування учнів, які не належать до категорії пільговиків, але так само, як і діти, які мають пільги, також потребують забезпечення гарячим харчуванням задля збереження їх здоров’я і повноцінного фізичного розвитку та навчання.
Звернемо увагу, що законодавчими підставами згідно з вимогами БК щодо передачі та використання субвенції за рішеннями місцевих рад є:
| 1 | ст. 91 БК «Видатки місцевих бюджетів, що можуть здійснюватися з усіх місцевих бюджетів» |
| 2 | ст. 93 БК «Передача коштів між місцевими бюджетами на здійснення видатків» |
| 3 | ст. 101 БК «Міжбюджетні трансферти між місцевими бюджетами» |
Крім іншого, необхідно мати відповідним чином оформлені:
| 1 | рішення районної ради, селищних чи сільських рад |
| 2 | договір про передачу субвенції |
Як бачимо, ідея співробітництва громад допомогла районній раді знайти власний шлях до успіху. В процесі впровадження практики міжбюджетних трансфертів та аналізу її результатів районною радою було напрацьовано висновок щодо доцільності її подальшої реалізації у наступних бюджетних роках.
Окремо треба сказати, що успішному впровадженню практики щодо передачі та приймання субвенцій сприяло розуміння депутатів сільських та районної рад, сільських та селищного голів необхідності та доцільності прийняття позитивних рішень на сесіях з приводу підтримки впровадження зазначеної практики у життя.
З огляду на це наводимо основні етапи впровадження практики:
| 1 | Заключення договору про співпрацю між районною та селищною (сільською) радою (укладається на період одного скликання) |
| 2 | Обговорення із селищною та сільськими радами щодо виділення субвенцій на задоволення нагальних потреб (за допомогою спільних нарад) |
| 3 | Винесення питання про звернення до селищної (сільських) рад щодо виділення субвенції на чергове засідання сесії районної ради та прийняття відповідного рішення |
| 4 | Внесення фінансовим управлінням змін до районного бюджету |
| 5 | Надання субвенції та її використання |
Як висновок, практика Борівської районної ради Харківської області придатна для впровадження в будь-якій іншій громаді. Всі рішення, які приймаються на сесіях районної ради, публікуються на її офіційному веб-сайті, тому будь-який ОМС може перейняти такий практичний досвід та запровадити на території своєї громади.
На думку редакції, на території України саме у невеликих громадах зараз існують проблеми зі збереженням здатності самостійно надавати певні послуги мешканцям. І причиною того є саме брак не лише коштів, але й матеріальних та кадрових ресурсів.
Співпраця громад дозволяє знайти більш дієві підходи щодо вирішення низки болючих питань, які утілюють у собі практичні знання та досвід громад.
І, як свідчить практика, переважна більшість територіальних громад, які ще не об’єднались, дійсно мають обмежені ресурси для свого розвитку. Тому лише співпраця допоможе посилити ресурсний потенціал громад, якщо вони спробують застосувати такий механізм, як співпраця, що й вирішить нагальні питання місцевого значення. На досвіді Борівської районної ради Харківської області у цьому й можна переконатись. Крім того, такий досвід, впевнені, корисний і для ОТГ.
