Фінансування доріг до 2018 року
Спершу треба визначитись із тим, які нормативні документи регулюють «дорожні» питання. І, звичайно, лідером серед них є Закон України від 08.09.2005 № 2862-IV «Про автомобільні дороги»1. Саме цей документ регулює відносини, пов’язані з функціонуванням та розвитком автомобільних доріг.
1 Далі за текстом — Закон № 2862.
Автомобільна дорога — це лінійний комплекс інженерних споруд, призначений для безперервного, безпечного та зручного руху транспортних засобів. Автомобільні дороги поділяють на (ст. 5 Закону № 2862):
| 1 | автомобільні дороги загального користування |
| Примітка. Автомобільні дороги загального користування поділяються на автомобільні дороги державного та місцевого значення. | |
| 2 | вулиці і дороги міст та інших населених пунктів |
| 3 | відомчі (технологічні) автомобільні дороги |
| 4 | автомобільні дороги на приватних територіях |
Державне управління автомобільними дорогами загального користування (тими, що знаходяться у державній власності) здійснює Державне агентство автомобільних доріг України (Укравтодор), яке має органи управління на місцях — служби автомобільних доріг. У свою чергу, ОМС здійснюють управління функціонуванням та розвитком вулиць і доріг міст, інших населених пунктів, які знаходяться в їх віданні (тобто у комунальній власності згідно зі ст. 16, 17 Закону № 2862).
Джерело фінансування доріг залежить від того, в чиєму управлінні знаходиться така дорога: або у віданні органу державного управління автомобільними дорогами загального користування державного значення, або у комунальній власності ОМС. Зауважимо: автомобільні дороги місцевого значення поділяють на обласні та районні (ст. 8 Закону № 2862):
| обласні автомобільні дороги | автомобільні дороги, що з’єднують адміністративні центри областей з іншими населеними пунктами в межах області та із залізничними станціями, аеропортами, річковими портами, пунктами пропуску через державний кордон, місцями відпочинку і не належать до доріг державного значення |
| районні автомобільні дороги | автомобільні дороги, що з’єднують адміністративні районні центри з іншими населеними пунктами, інші населені пункти між собою, з підприємствами, об’єктами культурного значення, іншими дорогами загального користування у межах району |
Раніше ОМС не мали права фінансувати дороги, що перебували у державній власності та знаходились у віданні органу державного управління автомобільними дорогами загального користування. Про це свідчив лист ГоловКРУ від 12.06.2009 № 07-14/735 «Щодо ремонту доріг в населених пунктах за рахунок коштів місцевого бюджету».
Тобто ОМС могли профінансувати лише ремонт доріг місцевого значення, що перебували у комунальній власності. Але завдяки законам України від 02.06.2015 № 491-VIII «Про внесення зміни до статті 91 Бюджетного кодексу України щодо співфінансування ремонту доріг державного значення» та від 02.06.2015 № 490-VIII «Про внесення змін до деяких законів України щодо співфінансування ремонту доріг державного значення» було розширено можливі напрями здійснення видатків місцевими бюджетами. Й відтоді ремонт доріг, які знаходяться у державній власності (тобто у віданні Укравтодору), можна було фінансувати не лише з державного бюджету, але й за рахунок місцевих бюджетів. Тобто як співфінансування на договорних засадах.
Ми вже писали у попередніх номерах видання, що чинним законодавством не визначений механізм проведення співфінансування з державного та місцевого бюджету доріг, що перебувають у державній власності. Й на думку редакції, норми, які прописані у зазначених законах, не передбачають обов’язкових умов щодо виділення для ремонту дороги, що перебуває у державній власності, видатків із Державного бюджету України за умови співфінансування.
Тобто у випадку, коли співфінансування робіт з відповідною Службою автомобільних доріг неможливе (наприклад, через невиділення відповідних коштів з державного бюджету чи їх нестачу), сільська чи селищна рада могла фінансувати поточний ремонт такої дороги виключно зі свого бюджету. І це логічно, адже проблема недостатності чи відсутності коштів у державному бюджеті на ремонт та утримання доріг державного значення й призводила до «автомобільних» проблем, особливо щодо тих доріг, які знаходились в аварійному стані та пролягали поряд або через територію села (селища).
Тобто Служба автомобільних доріг отримувала кошти як одержувач бюджетних коштів у мережі головного розпорядника коштів (сільської чи селищної ради), якщо йшлося про будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання доріг місцевого значення.
Отже, проводити необхідні роботи з ремонту доріг, що перебувають у державній власності, можна було за умови виділення коштів тільки місцевими бюджетами або коштами місцевого бюджету спільно із тими, що закладені до державного бюджету на поточний рік. З огляду на це, розробником та замовником робіт з поточного ремонту доріг, що перебувають у державній власності, могли виступати як сільська (селищна) рада після прийняття відповідної програми, так і Служба автомобільних доріг як балансоутримувач такої дороги. Тобто місцева рада могла провести ремонт дороги місцевого значення, балансоутримувачем якої виступала Служба автомобільних доріг, за рахунок власного бюджету. Але навіть у цьому випадку поточний ремонт проводився за участі Служби автомобільних доріг та під її наглядом на усій ділянці дороги, яка потребувала ремонту. Тобто лише у такому разі сільська (селищна) рада мала всі законодавчі підгрунтя провести поточний ремонт дороги, узгодивши це зі Службою автомобільних доріг та профінансувавши ці роботи.
А ще ми зазначали, що механізм поточного ремонту дороги з державного та місцевого бюджетів не міг відбуватись без участі Служби автомобільних доріг. Тому місцева рада, яка мала бажання та кошти на проведення поточного ремонту дороги, повинна була звернутись в Службу автомобільних доріг з проханням включити дорогу, що потребує ремонту, в регіональну програму ремонту доріг на основі співфінансування на відповідний рік. Механізм такого співфінансування мав бути прописаний в рішенні селищної ради про співфінансування проекту.
Фінансування доріг після 2018 року
Однак з кожним роком законодавство змінюється. І в рамках реформування системи управління дорожнім господарством вже з 01.01.2018 автомобільні дороги загального користування місцевого значення переходять із сфери управління Державного агентства автомобільних доріг України до обласних державних адміністрацій (тобто будуть знаходитись на балансі обласних державних адміністрацій).
Тобто 01.01.2018 суттєво змінився механізм фінансування дорожньої галузі через численні зміни до законодавства, якими передбачено виділення з усіх джерел фінансування дорожнього господарства в окремий Державний дорожній фонд у складі спеціального фонду державного бюджету. З метою акумулювання коштів усіх джерел фінансування дорожнього господарства в областях у складі спеціального фонду обласного бюджету рішенням обласних рад утворені територіальні дорожні фонди областей.
З 01.01.2018 набули чинності закони України від 17.11.2016 № 1763-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо удосконалення механізму фінансового забезпечення дорожньої галузі» та від 17.11.2016 № 1762-VIII «Про внесення змін до Закону України «Про джерела фінансування дорожнього господарства України» щодо удосконалення механізму фінансування дорожньої галузі», відповідно до яких у складі спеціального фонду державного бюджету створено Державний дорожній фонд.
Джерелами формування Державного дорожнього фонду визначено:
— акцизний податок з вироблених в Україні та ввезених на митну територію України пального і транспортних засобів, ввізне мито на нафтопродукти і транспортні засоби та шини до них (у 2018 р. – 50 %, у 2019 р. – 75 %, з 2020 р. — 100 %);
— плату за проїзд автомобільними дорогами транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, вагові або габаритні параметри яких перевищують нормативні;
— кошти спеціального фонду Державного бюджету України, отримані шляхом залучення державою кредитів (позик) від банків, іноземних держав і міжнародних фінансових організацій на розвиток мережі та утримання автомобільних доріг загального користування;
— плату за проїзд платними автомобільними дорогами загального користування державного значення;
— інші надходження, передбачені Державним бюджетом України.
Зауважимо, що 95 % коштів зазначеного фонду спрямовуються на розвиток мережі та утримання автомобільних доріг загального користування та виконання боргових зобов’язань за запозиченнями, залученими державою або під державні гарантії на розвиток мережі автомобільних доріг загального користування, 5 % — на фінансове забезпечення заходів із забезпечення безпеки дорожнього руху відповідно до державних програм.
Також з 01.01.2018 набув чинності Закон України від 17.11.2016 № 1764-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування системи управління автомобільними дорогами загального користування».
Отже, фінансування на ремонти та утримання доріг надходитиме з Дорожнього фонду, який запрацював з початку 2018 року. А сам розподіл фінансування витрат на будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт автомобільних доріг місцевого значення буде здійснено за принципом протяжності доріг, які знаходяться на балансі обласних державних адміністрацій.
Схематично надамо відповідь про те, як це буде2:
2 Інформація з офіційного сайту Служби автомобільних доріг у Сумській області за посиланням http://new.su.ukravtodor.gov.ua/press/news/dorohy_mistsevoho_znachennia_zminiuiut_balansoutrymuvacha.html
З метою підготовки до передачі районних та обласних автомобільних доріг загального користування місцевого значення ще наприкінці минулого року проведена інвентаризація районних та обласних доріг, які обліковувались на балансі Служби автомобільних доріг. Відповідні відомості вносять до Єдиного реєстру об’єктів державної власності. Також проводять обстеження мережі доріг місцевого значення, за результатами яких готують акти приймання-передачі доріг. Водночас завершено виконання ремонтно-будівельних робіт, які фінансувались у 2017 році з усіх джерел фінансування.
Переважно балансоутримувачами доріг місцевого значення в областях визначені департаменти (управління) інфраструктури або управління капітального будівництва. Замовниками робіт з експлуатаційного утримання доріг у переважній більшості визначено служби автомобільних доріг у областях. Але є й виключення: в Донецькій, Запорізькій, Київській, Миколаївській, Полтавській та Чернігівській областях, де функції замовника будуть виконувати управління капітального будівництва та департаменти інфраструктури або розвитку. Крім того, у Хмельницькій області створено нове підприємство «Служба місцевих автодоріг».
Наприклад, на балансі Служби автомобільних доріг у Запорізькій області залишились лише автошляхи державного значення, загальною протяжністю 1638,2 км, з них: міжнародні — 392,8 км, національні — 407,4 км, регіональні — 78,3 км та територіальні — 749,7 км. У результаті підписання актів приймання-передачі на баланс Департаменту промисловості та розвитку інфраструктури облдержадміністрації передано 541 автомобільну дорогу загального користування місцевого значення загальною протяжністю 5357,8 км. Функції замовника на виконання робіт з будівництва, реконструкції, ремонту та утримання доріг місцевого значення виконуватиме Управління дорожнього комплексу Департаменту капітального будівництва облдержадміністрації3.
3 Інформація з офіційного сайту Служби автомобільних доріг Запорізької області http://new.zp.ukravtodor.gov.ua/press/news/detsentralizatsiiu_dorih_provedeno_oblderzhadministratsii_peredano_v_upravlinnia_avtomobilni_dorohy_mistsevoho_znachennia.html.
Зупинимось на повноваженнях Ради міністрів АР Крим, обласних та Севастопольської міської державних адміністрацій, адже це дуже важливо. До них належать (ст. 12 Закону № 2862):
| 1 | розроблення пропозицій щодо формування та реалізації державної політики (стратегії) у сфері дорожнього господарства та управління автомобільними дорогами загального користування місцевого значення, програм розвитку дорожнього господарства |
| 2 | організація будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення відповідно до державних будівельних норм і стандартів та переліків об’єктів та обсягів бюджетних коштів, передбачених місцевими бюджетами |
| 3 | забезпечення належного маршрутного орієнтування користувачів автомобільних доріг загального користування місцевого значення |
| 4 | забезпечення сталого функціонування автомобільних доріг загального користування місцевого значення |
| 5 | озеленення смуги відведення автомобільних доріг загального користування місцевого значення |
| 6 | ведення статистичного обліку та паспортизації автомобільних доріг загального користування місцевого значення та штучних споруд на них |
| 7 | здійснення контролю за станом автомобільних доріг загального користування місцевого значення, виявлення аварійно-небезпечних місць (ділянок) та місць концентрації дорожньо-транспортних пригод і здійснення заходів щодо їх ліквідації |
| 8 | забезпечення фінансування та розвитку мережі автомобільних доріг загального користування місцевого значення |
З викладеного, як бачимо, облдержадміністрації чітко визначили організації-замовників, які будуть замовляти послуги з ремонту та експлуатації доріг місцевого значення. Тобто місцеві ради не можуть обирати такого замовника самостійно й одночасно не можуть без участі облдержадміністрацій проводити ремонт автомобільних доріг загального користування місцевого значення.
На думку редакції, зберігається схожість ситуації, що відбувалась із ремонтом доріг на умовах співфінансування на договорних засадах між місцевими бюджетами та Службою автомобільних доріг.
У Державному бюджеті на 2018 рік для місцевих бюджетів передбачено субвенцію на фінансове забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах у загальному обсязі 11,5 млрд грн.
Пунктом 14 постанови КМУ від 20.12.2017 № 1085 «Про затвердження Порядку спрямування коштів державного дорожнього фонду» зазначено, що місцеві бюджети можуть спрямовувати субвенцію за такими напрямами:
— не менше 80 % — на будівництво, реконструкцію, ремонт і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення;
— не більше 20 % — на будівництво, реконструкцію, ремонт і утримання вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах.
За практикою саме з причини створення умов для забезпечення можливості використання 100 % субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на фінансове забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах на перехідний період до 2019 року в областях переважно й визначено замовником робіт з:
| 1 | будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення — служби автомобільних доріг |
| 2 | ремонту вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах — управління капітального будівництва обласних державних адміністрацій |
Увага! Перелік об’єктів будівництва, реконструкції, капітального та поточного середнього ремонту автомобільних доріг загального користування місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах із зазначенням обсягів бюджетних коштів для фінансового забезпечення таких об’єктів за рахунок відповідної субвенції затверджує відповідна обласна державна адміністрація за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства, та з подальшим погодженням із Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету. Тож це потрібно обов`язково враховувати.
Фінансування доріг: як відбувається з урахуванням змін
Отже, для прикладу є дорога, яку хоче відремонтувати сільська рада. Дорога знаходиться на балансі ОДА. Як сільській раді провести її ремонт у 2018 році?
Зауважимо: перелік видатків на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання доріг місцевого значення загального користування та доріг комунальної власності у населених пунктах та визначення переліку самих доріг буде визначатись тепер на рівні ОДА.
Для того, щоб визначена ділянка дороги загального користування потрапила до такого переліку ОМС, необхідно надати відомості про це до відповідної ОДА.
За практикою на початку 2018 року це відбувалось на рівні міст обласного значення, ОТГ та районних державних адміністрацій.
Якщо сільська рада не зверталась до районної адміністрації з таким питанням, це можна зробити й зараз.
У свою чергу, сільська рада як ОМС може звернутись безпосередньо до відповідної ОДА з ініціативою щодо включення визначеної ділянки дороги до переліку об’єктів, ремонт яких буде проводитись у 2018 році за рахунок коштів державного дорожнього фонду. Звичайно, із зазначенням вартості та типу виконання робіт.
Крім того, можна також ініціювати передачу дороги (її частини) у комунальну власність і у подальшому виконувати роботи з капітального, поточного ремонту та утримання дороги за кошти сільського бюджету.
Але одразу зазначимо, що ця процедура потребує більшого часу та видатки, які виникнуть, вочевидь, будуть чималими для сільської громади.
Що стосується ремонту комунальних доріг, ОДА мали робити розрахунок щодо виділення коштів з дорожнього фонду.
За основу враховувалась протяжність усіх доріг по населеному пункту та виводився її відсоток у співвідношенні до загальної протяжності доріг області.
Наприклад, цей відсоток по м. Чугуїв Харківської області складає приблизно 1,25 %.
Такий відсоток було виділено із тієї частини дорожнього фонду, яка закріплюється за конкретним населеним пунктом, і відповідний ОМС самостійно повинен буде прийняти рішення про напрям використання таких коштів для ремонту дороги.
Для прикладу для м. Чугуїв ця сума складає приблизно 1,167 млн грн. Через те, що сума є невеликою, ймовірно, що з місцевих бюджетів будуть виділятись додаткові кошти на ремонт комунальних доріг. Адже стан доріг наразі не є задовільним.
