В Україні, як і в інших країнах світу, активно розвивається та запроваджується стратегічний підхід до планування сталого територіального розвитку. Це пов’язано з перевагами даного методу для всіх основних учасників цього процесу. Нині суттєво видозмінюються функції, що реалізуються під час планувального процесу, зазнає змін сама роль планування у системі місцевого управління. Воно все більше стає інструментом підвищення конкурентоспроможності територій і регіонів, засобом згуртування різних суб’єктів територіального розвитку навколо нових цінностей і довгострокових пріоритетів. Така активізація планувальної діяльності, з одного боку, є закономірним етапом розвитку регіонів та окремих територій, з іншого — намаганням регіонів знайти адекватні інструменти, які б допомагали відповісти на виклики сучасного глобалізованого світу, коли істотно пришвидшуються різноманітні зміни, в тому числі політичні, економічні, соціальні, технологічні, екологічні.
З початком реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади органи місцевого самоврядування отримали повноваження, власні ресурси та додаткові зовнішні ресурси. Також ОМС є відповідальними перед мешканцями своїх громад, у першу чергу, за створення комфортного та безпечного середовища проживання, надання рівного доступу до якісних послуг. Яким чином можливо досягти цих завдань в об’єднаній територіальній громаді, щоб забезпечити рівний розвиток в усіх населених пунктах ОТГ? Для цього необхідно здійснювати розумне стратегічне планування та накладати його на територію ОТГ, тобто здійснювати паралельне планування простору новоствореної громади.
У сучасному розумінні слово «стратегія» трактується як основні шляхи, практичні кроки і механізми втілення ідеї чи теорії у життя. Отже, коли ми говоримо про стратегію розвитку територіальної громади, маємо на увазі чітко визначені мету і цілі розвитку, а також необхідні засоби для досягнення цих цілей. Іншими словами, «стратегія» — це обґрунтований вибір напряму розвитку адміністративно-територіальної одиниці, а також прийняття необхідних рішень відповідним органом місцевого самоврядування. Нагадаємо, що процес стратегічного планування в ОТГ регулюється наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 30.03.2016 № 75 «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо формування і реалізації прогнозних та програмних документів соціально-економічного розвитку об’єднаної територіальної громади».
Стратегії — це довготермінові плани розвитку, які розробляються, як правило, на 7-10 років. Це бачення, місія, пріоритети громади, це те — куди рухається громада. Проте реалізується Стратегія через щорічні плани та програми розвитку, конкретні проекти, на які виділяються чи залучаються кошти. Поступова, поетапна реалізація таких проектів чи програм наближає громаду до її стратегічних цілей. Тому Стратегія не залежить від політичних змін чи зміни місцевого керівництва. Процес стратегічного планування — це довготривалий творчий процес із певним алгоритмом дій, який покликаний вирішити питання забезпечення сталості розвитку територіальної громади.
Сталий розвиток територій забезпечується поєднанням екологічних, економічних та соціальних складових розвитку. Саме за таких умов можливе створення комфортного середовища, підвищення якості життя сільського населення. Що включають у себе складові, які забезпечують сталий розвиток?
Екологічна сталість. Це не лише догляд та збереження довкілля, але й задоволення елементарних людських потреб у чистому повітрі, екологічно чистих харчових продуктах; забезпечення благоустрою територій, здійснення заходів із енергозбереження, забезпечення житлово-комунальних послуг, таких як водопостачання та водовідведення; поводження з твердими побутовими відходами тощо. Тобто, це виконання завдань, які, в першу чергу, позитивно вплинуть на навколишнє середовище у майбутньому. Наприклад, Стратегією розвитку Новоукраїнської міської ОТГ передбачено ряд заходів, які прямо впливають на забезпечення екологічної сталості об’єднаної громади, а саме: запровадження роздільного збирання ТПВ; оптимізація станів полігонів ТПВ; здійснення санітарної очистки населених пунктів, які входять до ОТГ; здійснення благоустрою території громади тощо. У результаті мешканці ОТГ отримають належний санітарний стан населених пунктів громади із зменшенням кількості стихійних сміттєзвалищ та започаткованою традицією роздільного збору сміття; благоустроєні території і приємний естетичний стан населених пунктів, що позитивно вплине на рівень задоволеності життям у громаді.
Економічна сталість, яка є однією з важливих складових, що визначає економічний поступ розвитку громади. Досягненню економічної сталості передує створення сприятливого середовища для ведення бізнесу, залучення місцевих та іноземних інвестицій у місцеву економіку, надання максимального сприяння компаніям, які працюють на території ОТГ, перепідготовка кадрів з урахуванням майбутніх потреб бізнесу, створення життєздатної у фінансовому відношенні економічної бази ОТГ. Усі ці фактори впливають на створення робочих місць, а отже перешкоджатимуть відтоку населення з новоствореної громади. Наприклад, для досягнення економічної сталості Стратегія Великогаївської сільської об’єднаної територіальної громади передбачає розвиток сільськогосподарської обслуговуючої кооперації та переробної галузі; налагодження державно-приватного партнерства; оптимізацію місцевих податків; забезпечення належного оформлення документів на земельні ділянки та об’єкти нерухомості, які підлягають продажу на конкурентних засадах тощо.
Соціальна сталість передбачає належне медичне обслуговування, безпечне і здорове житло, високоякісну освіту для всіх мешканців громади; підтримку громадської безпеки та правопорядку; зміцнення духу громади, її згуртованості, що породжує почуття приналежності до певної території, тобто розвитку локальної ідентичності; сприяння творчому вираженню, збереження традицій тощо. Розуміючи це, мешканці Новоукраїнської ОТГ, в рамках затвердженої Стратегії розвитку, створюватимуть центри дозвілля та розвитку молоді, будинки для людей похилого віку, забезпечуватимуть постійні канали зв’язку і комунікацій між владою та громадою, розвиватимуть та удосконалюватимуть існуючу сферу послуг.
Водночас усі ці три складові не є відокремленими одна від одної, а міцно переплітаються. Це забезпечує взаємозв’язок цілей, планів розвитку і проектів розвитку громад, прописаних у місцевих стратегіях, а також взаємодоповнюваність усіх стратегічних напрямів розвитку. Такий підхід сприяє економічному зростанню, задоволенню потреб людини при збереженні навколишнього середовища для майбутніх поколінь.
Таким чином, здійснюючи процес стратегічного планування розвитку об’єднаної територіальної громади, необхідно обов’язково пам’ятати про три складові сталого розвитку — екологічну, економічну та соціальну, які стають складовими Стратегії. Також слід враховувати взаємодоповнюваність та взаємозв’язок цих складових, оскільки вони формують логічне бачення майбутнього громади та поєднують усі цілі розвитку в рамках стратегій. І, нарешті, стрижнем процесу стратегічного планування є участь членів громади на усіх етапах планування та розробки стратегій. Лише у такому випадку стратегія зможе пронизати кожну сферу життя громади, а отже забезпечити рівний доступ до якісних послуг.
Існує велика кількість посібників та наукової літератури, які пропонують різноманітні підходи та послідовність стратегічного планування.
Універсальний алгоритм розробки стратегій має п’ять етапів (див. рисунок на с. 34).
Зупинимось детальніше на кожному етапі.
Підготовчий етап включає в себе безпосередню підготовку до створення місцевої Стратегії розвитку. У першу чергу, до мешканців громади необхідно донести інформацію про ініціативу з розробки стратегічного документа та пропозицію долучатися до цього процесу. Таку інформацію треба обов’язково розмістити на сайті відповідної ради. Надалі радою приймається рішення, яким затверджується склад комітету або робочої групи зі стратегічного планування, та Положення, яким регламентується діяльність такого органу.
Під етапом діагностування території маємо на увазі здійснення аналізу її соціально-економічного та екологічного стану. Саме діагностика території ОТГ базується на виявленні соціальної, економічної та екологічної специфіки території. Такий аналіз включає збір статистичної та загальної інформації про громаду: демографічні характеристики, зайнятість населення та ринок праці, дані з економічної ситуації та економічного розвитку, наявні ресурси, історична спадщина та географічні переваги тощо. Усі зазначені дані можуть бути взяті з офіційних джерел, тобто закладів соціальної сфери, органів статистики, а також з мережі Інтернет.
Важливим на цьому етапі є проведення додаткових досліджень — опитувань громадської думки щодо найактуальніших проблем та напрямів розвитку території, засідань (фокус-груп), творчих конкурсів серед школярів. За допомогою опитування населення (жителів села, школярів, підприємців) можна дізнатися думку громади щодо особливостей життя на відповідній території (доступ до послуг, ставлення до сільського голови, роль депутатів, наявні проблеми та пропозиції щодо їх вирішення тощо). Опитування проводиться шляхом заповнення відповідних анкет. За структурою анкети поділяються на вступ, основну частину та особисті дані. Основною частиною анкети є логічний ряд запитань. Не слід використовувати не зрозумілі для населення терміни, перевантажувати запитання зайвими зворотами, допускати в них двозначність. Кількість запитань в анкеті повинна бути обмежена (10-12 пунктів). Запитання можуть бути сформульовані як запитання про факти (Якими перспективними ресурсами володіє село?); або, наприклад, про поведінку (Якби Вам трапилася нагода виїхати в інше місце, то куди б Ви б погодилися переїхати?).
Важливу роль у результативності анкетування відіграє організація самого процесу. Воно проводиться не стільки з метою отримання абсолютно надійних кількісних даних, скільки з метою виявлення певних тенденцій, переваг у громадській думці мешканців. Опитування бажано проводити не групою запрошених фахівців, а членами органів місцевого самоврядування, на основі наявної організаційної і матеріально-технічної бази.
Надзвичайно корисним заходом є організація конкурсу творчих робіт серед учнів старших класів. Темою творчої роботи, наприклад, може бути «Моя громада сьогодні та завтра». Творчі роботи пишуться протягом однієї академічної години. Важливим фактором є відсутність підказок чи рекомендацій з боку вчителів та дорослих. Можливий варіант анонімності робіт. У результаті роботи збираються членом комітету/робочої групи зі стратегічного планування, і складаються узагальнені дані робіт.
На основі зібраних даних за останні 5 років можна скласти загальне уявлення про громаду, про умови, в яких вона живе, про наявні поточні проблеми та унікальні переваги, якими вона володіє. У результаті буде створений аналітичний звіт, який стане частиною місцевої Стратегії розвитку. Скорочений варіант за результатами соціально-економічного аналізу оформлюється у вигляді окремого розділу Стратегії і має назву «Профіль громади». Профіль громади — це документ, у якому здійснений узагальнений аналіз, оцінка фактичного стану та тенденцій розвитку території. Такий документ дозволяє зробити більш кваліфіковані прогнози соціально-економічного розвитку території на найближчі роки. Як правило, Профіль громади використовується для представлення потенційним інвесторам. Саме за цим розділом Стратегії інвестори часто й оцінюють можливості території, її потенціал щодо розрахунків за отримані кредити. Інвесторів цікавлять переваги даної території над іншими можливими місцями вкладення їхніх коштів.
Після завершення аналітичної частини необхідно здійснити так званий SWOT-аналіз сильних та слабких сторін, можливостей та загроз. У перекладі з англійської це означає Strengths (сильні сторони), Weaknesses (слабкі сторони), Opportunities (можливості), Threats (загрози).
Методологія SWOT-аналізу використовується для знаходження та поєднання важливих внутрішніх якісних характеристик (сильних і слабких сторін) з результатами досліджень зовнішніх умов (шансів та ризиків). Аналіз сильних і слабких сторін об’єкта планування більш глибоко висвітлює те, які якості потрібно нарощувати і розширювати, а які тенденції в процесі розвитку потребують коригування. Дослідження зовнішніх факторів призначене виявити шанси та ризики, які можуть вплинути на майбутнє громади і водночас спрогнозувати можливу реакцію громади на ці виклики.
Часто у процесі формулювання профілю громади фокусуються на наявних у громаді потребах, нехтуючи таким важливим двигуном, як можливості. Проте слід пам’ятати, що усі потреби загалом зводяться до операційних цілей, задач, які можуть бути вирішені досить швидко та які не носять стратегічного характеру. У той час як можливості громади є кроком уперед, засобом реалізації стратегічних напрямів розвитку, створення доданої вартості через реалізацію проектів.
Акцент на потреби громади є кроком назад. Тоді як фокусування на існуючих можливостях — погляд у майбутнє, напрями стратегічних цілей розвитку, досягнення яких здійснюється через задоволення існуючих потреб.
Етап безпосередньої розробки Стратегії. На основі проведеного аналізу соціально-економічного та екологічного стану громади, складеної описово-аналітичної частини Стратегії, а також враховуючи унікальні характеристики громади згідно зі SWOT-аналізом, комітет/робоча група зі стратегічного планування формулює бачення, місію та напрями розвитку громади. По кожному стратегічному напряму формулюються стратегічні та оперативні цілі, завдання, а також індикатори досягнення цих цілей.
Етап легалізації Стратегії. Коли ми говоримо про легалізацію Стратегічного плану, то маємо на увазі не формальне затвердження його рішенням ради, а прийняття стратегічного документа мешканцями цієї громади. Для того щоб отримати подальшу підтримку громадян, сприйняття Стратегії та її подальшу легалізацію, необхідно на кожному етапі заручатися підтримкою громади, обговорювати з ними стратегічні напрями, цілі, завдання, заплановані результати тощо. Такий підхід сприятиме ефективній роботі над основним документом громади, забезпечить його повну підтримку та життєздатність.
Етап моніторингу та оцінки. Отже, Стратегія розроблена та затверджена, добре сприймається усіма зацікавленими сторонами та активно впроваджується. Може скластися думка, що на цьому вся робота має бути завершена. Але для оцінки впливу результатів Стратегії на життя громади необхідно постійно відстежувати ефективність реалізованих програм, проектів та завдань. Лише за таких умов Стратегія стане невід’ємною частиною розвитку громади, а не папером на полиці.
Важливим є залучення різних суб’єктів місцевого розвитку до процесу стратегічного планування. Такий підхід структурує і організовує територіальну громаду. В процесі спільного обговорення загальних проблем і роботи над пошуком шляхів їх розв’язання люди і організації починають краще розуміти один одного. З’являється можливість зіставлення та узгодження своїх інтересів з інтересами інших груп і територіальної громади в цілому. За рахунок цього відбувається консолідація активної частини територіальної громади на основі усвідомлення загальних інтересів, у людей з’являються нові зацікавленості й можливості.
Крім того, залучення різних представників населення до роботи з формування Стратегії місцевого розвитку є реальним кроком до подолання таких явищ, як невіра людей у можливість «спільної справи», взаємна недовіра, відсутність у них конкретних уявлень про власне майбутнє, неготовність до спільних дій. Подолання цього є серйозним внеском у підвищення людського потенціалу територіальної громади.
Загалом, одним із найперших кроків на шляху до створення дієвої та діючої Стратегії розвитку громади, у тому числі і сільської є максимальне залучення членів громади, що сприятиме формуванню їх причетності до загальної справи, появі відчуття «власності» стратегічного документа.
Наші спостереження показують, що в Україні рівень та якість залучення громадськості до стратегічного планування територій є вкрай низькими. Як правило, залучення громадськості під час розробки місцевих стратегій здійснюється шляхом проведення громадських слухань. У багатьох випадках — це формально організовані слухання, які дають підстави місцевій владі стверджувати, що процес розробки стратегій відповідає усім методикам та алгоритмам. Але жителі громад досить тонко відчувають: чи влада дійсно має на меті почути та врахувати думки населення, чи збори громадськості носять суто формальний характер.
Протягом періоду розробки Стратегії (принаймні один рік) забезпечити залучення всіх зацікавлених сторін до процесу стратегічного планування досить складно. Не завжди вдається максимально інформувати населення про мету, завдання та способи реалізації Стратегії. Але, незважаючи на це, необхідно, щоб усі заходи, спрямовані на формулювання та реалізацію стратегічних документів розвитку громади, відбувалися із широкою репрезентативною участю жителів громади, з якісним і конструктивним обговоренням, а також чітким регламентом. Ігнорувати цей процес неможливо, оскільки реалізувати цілі розроблених Стратегій лише за рахунок адміністративного ресурсу органу місцевого самоврядування не вбачається реальним.
Практика підтверджує, що високий рівень участі громадян у розробці стратегій, урахування думки та позицій усіх зацікавлених сторін:
— по-перше — згуртовує жителів громади та формує усвідомлення кожного члена громади про власну причетність до вирішення питань місцевого значення;
— по-друге — забезпечує стійкість розробленої Стратегії розвитку громади (навіть при зміні місцевої влади громадяни не дозволять ігнорувати поставлені стратегічні цілі);
— по-третє — сприяє залученню додаткових місцевих ресурсів, як людських, так і фінансових, для досягнення цілей, задекларованих у Стратегії розвитку.
Залучення усіх зацікавлених сторін має відбуватися фактично ще до процесу розробки місцевої Стратегії. Перш за все, необхідно пояснити членам громади саму сутність Стратегії розвитку та донести мешканцям інформацію про алгоритм її розробки. Під час таких спілкувань з громадськістю не лише з’являтиметься розуміння необхідності створення такого важливого документа для громади, але й виявлятимуться найбільш активні та зацікавлені члени, які можуть бути долучені до процесу формування місцевої Стратегії. Саме завдяки залученню представників місцевого бізнесу, громадських та молодіжних організацій, місцевих активістів, неформальних лідерів та інших зацікавлених сторін, Стратегія громади стане дійсно оперативним документом, який у подальшому реалізовуватиметься через інвестиційні та інноваційні проекти місцевого розвитку.
Найвищим рівнем залучення громадян до розробки та впровадження Стратегії вважається безпосередня участь мешканців ОТГ у реалізації окремих завдань Стратегії. Протягом цього періоду представники громади не лише беруть участь у обговоренні документа, але й самі стають безпосередніми учасниками процесу.
Звичайно, процес залучення громадян не є легким. За даними опитування, проведеного проектом DESPRO, Комітети зі стратегічного планування виокремили ряд труднощів, які виникали на тому чи іншому етапі розробки Стратегії, а саме:
— недостатня кількість пропозицій від мешканців громади;
— низький рівень ініціативності громадян;
— відсутність компромісу між представниками ОМС та громадянами;
— різне бачення місії та стратегічних цілей розвитку громади;
— наявність конфліктів під час визначення пріоритетів розвитку громади;
— побоювання мешканців громади висловлювати свою думку тощо.
Практика доводить, що саме участь місцевих лідерів та широкої громадськості є гарантією формування відчуття причетності до розробленого стратегічного документа, а відповідно й гарантією його успішної реалізації. Оскільки розроблена таким чином Стратегія відображає інтереси усіх громадян, тому й сприймається громадою як «своя». А це значить, що реалізація такого стратегічного документа безперечно забезпечить покращення стандартів життя, зміцнення місцевої демократії, виховання соціально активних громадян — патріотів своєї громади.
Після затвердження Стратегії надважливим елементом її ефективного впровадження є процес відстеження та оцінювання запланованих результатів. Інакше існують ризики, що Стратегія не стане дієвим інструментом довгострокового територіального розвитку, здатного консолідувати громаду. Діяльність органів місцевого самоврядування, як і раніше, буде адміністративно реалізовуватися на основі річних планів соціально-економічного розвитку, а Стратегія залишиться красивою мрією у вигляді документа на полиці.
Одним із інструментів забезпечення сталого і цілісного розвитку території є моніторинг Стратегії — формалізоване та регулярне відстеження процесу реалізації Стратегічного плану, аналіз отриманої інформації, внесення коректив, актуалізація завдань тощо. Іншими словами, моніторинг — це процес регулярного збору та аналізу ключових даних (індикаторів) для визначення зрушень чи прогресу, досягнутих у виконанні стратегічного плану. Наприклад, за результатами опитування, проведеного проектом DESPRO, новостворені об’єднані територіальні громади за результатами моніторингу впровадження Стратегії актуалізують бюджетні показники та терміни виконання, вносять зміни до цілей і пріоритетів, коригують операційні завдання тощо.
Головний сенс моніторингу полягає у виконанні двох взаємопов’язаних функцій — спостереження (відстеження) та попередження. Відстеження проводиться з метою виявлення відповідності наявного стану речей бажаному результату, а попередження — з метою запобігання небажаних наслідків. Таким чином, моніторинг відповідає на запитання: Що досягнуто? Чи є відхилення від намічених раніше результатів (показників)? В цілому для проведення моніторингу результативності виконання стратегічного плану важливими є такі складові:
— наявність показників/індикаторів (планових чи фактичних);
— організація процесу регулярного збору фактичних показників (тобто, хто, коли і як провадитиме моніторинг);
— співставлення планових та фактичних показників та визначення відхилень.
З метою здійснення ефективного моніторингу Стратегій через оцінку щорічних програм розвитку має бути сформований комітет/робоча група із моніторингу реалізації стратегії (далі — Моніторинговий комітет), який через механізм моніторингу має надавати пропозиції щодо актуалізації та адаптації розробленої стратегії, її планів та проектів. Основними завданнями Моніторингового комітету є:
— координація взаємодії членів комітету щодо підвищення ефективності реалізації Стратегії розвитку громади;
— комплексна оцінка відповідності програми соціально-економічного розвитку громади цілям та пріоритетам, визначеним у Стратегії, а також внесення відповідних необхідних змін до цих програм;
— розробка проектів концепцій та проектних заявок, спрямованих на реалізацію Стратегії тощо.
Зазначимо, що склад Моніторингового комітету не є дублюванням складу виконавчого комітету ради громади. У його роботі повинні брати участь представники з різних сфер. Тому ще раз акцентуємо увагу на широкому залученні мешканців до життя власної громади.
Існують різні підходи до здійснення моніторингу Стратегій розвитку. Але, в цілому, їх зміст зводитися до регулярного аналізу внутрішніх даних про досягнуті результати та змін зовнішнього середовища (політичних, законодавчих, економічних та інших факторів).
У свою чергу, аналіз внутрішніх даних про досягнуті результати здійснюється на двох рівнях:
— перший рівень — оцінка досягнення стратегічних і операційних цілей на підставі порівняння індикаторів за різні періоди часу з їх базовими значеннями;
— другий рівень — оцінка показників ефективності та якості виконання конкретних програм, проектів, завдань Стратегії.
Зміни зовнішнього середовища відстежуються на рівні регіону та держави в цілому. Зрозуміло, що події на міжнародному рівні також можуть бути в полі аналізу, якщо вони мають безпосереднє відношення до стратегічних цілей громади.
Важливими елементами моніторингу є індикатори виконання/досягнення. Правильно розроблена Стратегія на рівні операційних цілей відповідає критеріям SMART. Тобто, S — specific (чіткі та конкретні), M — measurable (які легко вимірюються), A — achievable (які можливо досягти), R — relevant (реальні, які відповідають очікуванням), T — time-bound (прив’язані до чітких термінів). Отже Стратегія повинна мати конкретні, зрозумілі, прості і вимірювані індикатори. Окрім цього, індикатори мають бути кількісними — констатують факт (цифри, індекси, статистичні дані), а також якісними — показують динаміку змін у житті громади, визначають перепони до успішної реалізації завдань (результати опитувань, фокус-груп). Процес моніторингу має бути простим і зрозумілим. Тому експерти рекомендують застосовувати не більше трьох індикаторів на одну ціль. Аналогічно використовуються індикатори, які були визначені для завдань і Планів дій Стратегії. Лише за допомогою правильно сконструйованих механізмів моніторингу Стратегія стане живим та дієвим організмом, який формуватиме сприятливе середовище для розвитку підприємництва, залучення інвестицій, забезпечення соціальних потреб населення, підвищення рівня та якості його життя.
Періодична оцінка результатів впровадження програм місцевого розвитку є безперервним процесом, який дозволяє відстежувати та аналізувати динаміку змін у громаді. Стратегічне планування загалом є необхідною умовою поступального та сталого розвитку об’єднаних територіальних громад на основі раціонального використання власних ресурсів. Розробка Стратегії активно залучає громадян до вирішення власних проблем і, одночасно, визначає пріоритетні напрями соціально-економічного розвитку об’єднаної територіальної громади. Активне залучення максимальної кількості громадян дає можливість створити «живу» Стратегію з дієвим механізмом розвитку громади. Безперервність та постійність процесу стратегічного планування забезпечується регулярним переглядом Стратегій та внесенням відповідних коректив. Саме такий документ сприятиме створенню об’єднаної громади, у якій хочеться жити та працювати.
