Отримуючи запит на доступ до публічної інформації, необхідно пам’ятати про правила «Хто? Кому? Що?», згідно з якими критеріями можливості задовольнити запит на отримання певної інформації буде відповідь на ці запитання.
У порядку доступу до публічної інформації до вас може звернутись будь-хто, окрім суб’єктів владних повноважень при здійсненні ними своїх функцій, а також фізичних осіб шляхом подання звернення громадян.
Наступним критерієм є наявність у вас такої інформації або наявність обов’язку мати таку інформацію. Якщо ви не є розпорядником запитуваної інформації і норми чинного законодавства не зобов’язують вас отримувати чи створювати запитувану інформацію в процесі вашої діяльності, відповідно і задовольнити запит ви не зможете.
Залежно від типу інформації, про яку йдеться у запиті (нагадаю, це може бути відкрита інформація та інформація з обмеженим доступом), можливість розголошення може бути обмежена вимогами чинного законодавства.
Основною причиною відмови у задоволенні запиту стає саме неможливість розголошення інформації з обмеженим доступом, яка поділяється на три підтипи: конфіденційна інформація (у тому числі інформація про фізичну особу — її персональні дані), таємна інформація, службова інформація.
Разом із тим з такою «відпискою» слід бути обережним, оскільки чинне законодавство надає чіткі критерії віднесення інформації до того чи іншого виду і юридичні підстави для розкриття інформації з обмеженим доступом.
Нагадаю, що згідно з ч. 2 ст. 6 Закону України від 13.01.2011 № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації»1 обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:
1 Далі за текстом — Закон № 2939.
| 1 | виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя |
| 2 | розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам |
| 3 | шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні |
Підстави для відмови у задоволенні запиту чітко зазначені у ст. 22 Закону № 2939, як і вимоги для оформлення такої відмови. У разі незгоди суб’єкта звернення із вашою відповіддю вона може бути оскаржена в порядку адміністративного судочинства.
Далі пропоную на прикладі судової справи № 15/1216/16 ознайомитись із нормативною базою, яка регламентує порядок надання відповіді на запит про розкриття персональних даних працівників комунального підприємства.
Суть спору
10.03.2016 ОСОБА_1 звернувся до КП «Малиновський ринок» з інформаційним запитом на отримання публічної інформації, зокрема про надання відомостей про загальну кількість співробітників КП «Малиновський ринок» та повного переліку працівників із зазначенням їх прізвищ, імен, по батькові та займаних посад, включаючи назву структурного підрозділу.
У відповідь на свій запит позивач отримав лист від 17.03.2016 за № 68 з посиланням на те, що інформація, зазначена в запиті, за своїм змістом не може розглядатись як суспільно необхідна інформація, у зв’язку з чим не надається.
Вважаючи, що відповідачем вчинено порушення, які полягають у неправомірній відмові в наданні інформації, та з метою захисту своїх прав ОСОБА_1 звернувся до суду з вимогою про зобов’язання надати запитувану інформацію.
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 19.04.2016 позовні вимоги було задоволено. Визнано бездіяльність КП «Малиновський ринок», що полягає у ненаданні позивачу запитуваної інформації, неправомірною та зобов’язано КП «Малиновський ринок» надати ОСОБА_1 запитувану інформацію, а саме: загальну кількість та повний перелік працівників КП «Малиновський ринок» із зазначенням їх прізвищ, імен, по батькові та займаних посад.
Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 13.07.2016 постанову Одеського окружного адміністративного суду скасовано та прийнято нову, якою в позові відмовлено.
Не погодившись із вказаним рішенням, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, якою просив постанову Одеського окружного адміністративного суду скасувати, залишивши в силі рішення суду першої інстанції.
Справа переглядалась вже Верховним Судом, який надав оцінку фактам у вказаній справі.
Нормативне обґрунтування
Ретельному судовому аналізу було піддано відповідь на запит в порядку доступу до публічної інформації.
У відмові в наданні запитуваної інформації ОСОБІ_1 було повідомлено, що комунальне підприємство в розумінні ст. 13 Закону № 2939 є розпорядником публічної інформації лише стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів. Ураховуючи, що заробітна плата виплачується працівникам підприємства з коштів, які отримані в результаті ведення господарської діяльності, а не шляхом надання коштів із бюджету, інформація щодо переліку працівників та займаних посад не підпадає під дію Закону № 2939. Також у листі було вказано, що запитувана інформація є службовою та може бути надана лише в порядку ч. 2 ст. 6 Закону № 2939.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач під час надання відповіді на інформаційний запит ОСОБА_1 діяв не у спосіб та з порушенням норм чинного законодавства.
Апеляційний же суд, скасовуючи постанову суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про відмову в позові, дійшов висновку про правомірність відмови у наданні запитуваної інформації у зв’язку з тим, що КП «Малиновський ринок» не фінансується з місцевого бюджету та здійснює свою діяльність на принципах господарського розрахунку, власного комерційного ризику та вільного найму працівників.
Верховний Суд у цілому погоджується із висновками суду першої інстанції, а рішення суду апеляційної інстанції вважає помилковим, з урахуванням такого.
Приписами ч. 2 ст. 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та ОМС, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ст. 40 Конституції усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, ОМС та посадових і службових осіб цих органів, що зобов’язані розглянути звернення і надати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Статтею 5 Закону України від 02.10.1992 № 2657-XII «Про інформацію»2 встановлено, що кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.
2 Далі за текстом — Закон № 2657.
Положеннями ст. 5 Закону № 2657 обумовлено, що всі громадяни України, юридичні особи і державні органи мають право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення та зберігання відомостей, необхідних їм для реалізації ними своїх прав, свобод і законних інтересів.
За змістом статей 1, 5 Закону № 2939 визначено, що публічна інформація — відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Доступ до інформації забезпечується шляхом систематичного та оперативного оприлюднення інформації в офіційних друкованих виданнях, на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет, на інформаційних стендах, будь-яким іншим способом, а також надання інформації за запитами на інформацію.
Згідно зі ст. 3 Закону № 2939 право на доступ до публічної інформації гарантується:
| 1 | обов’язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом |
| 2 | визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє |
| 3 | максимальним спрощенням процедури подання запиту та отримання інформації |
| 4 | доступом до засідань колегіальних суб’єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством |
| 5 | здійсненням парламентського, громадського та державного контролю за дотриманням прав на доступ до публічної інформації |
| 6 | юридичною відповідальністю за порушення законодавства про доступ до публічної інформації |
Із матеріалів справи вбачається, що відповідач на офіційному сайті Одеської міської ради повідомив про наміри стосовно збільшення тарифів на послуги, що ним надаються, які пов’язує зі збільшенням планових видатків на оплату праці, при цьому кількість працівників та їх перелік у розрізі посад та посадових окладів не зазначено.
Запит позивача стосувався саме інформації про кількість працівників та їх персональні дані.
Відповідно до ч. 2 ст. 1 Закону № 2939 публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Такі випадки встановлені ч. 1 ст. 6 цього Закону, згідно з якою публічною інформацією з обмеженим доступом є інформація: 1) конфіденційна; 2) таємна; 3) службова.
У мотивування відмови в наданні публічної інформації на запит позивача зазначено, що комунальні підприємства в розумінні ст. 13 Закону № 2939 є розпорядниками публічної інформації лише у разі їх фінансування з місцевого бюджету, а відповідач не є бюджетною організацією.
Не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. При дотриманні вимог, передбачених частиною другою цієї статті, зазначене положення не поширюється на випадки, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину (ч. 5 ст. 6 Закону № 2939).
Відповідно до ст. 12 Закону № 2939 суб’єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: запитувачі інформації — фізичні, юридичні особи, об’єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб’єктів владних повноважень; розпорядники інформації — суб’єкти, визначені у ст. 13 цього Закону; структурний підрозділ або відповідальна особа з питань запитів на інформацію розпорядників інформації.
За правилами ст. 14 Закону № 2939 розпорядники інформації зобов’язані:
| 1 | оприлюднювати інформацію про свою діяльність та прийняті рішення |
| 2 | систематично вести облік документів, що знаходяться в їхньому володінні |
| 3 | вести облік запитів на інформацію |
| 4 | визначати спеціальні місця для роботи запитувачів із документами чи їх копіями, а також надавати право запитувачам робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати їх, записувати на будь-які носії інформації тощо |
| 5 | мати спеціальні структурні підрозділи або призначати відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації |
| 6 | надавати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об’єктивність наданої інформації |
У силу ст. 16 Закону № 2939 розпорядник інформації відповідає за визначення завдань та забезпечення діяльності структурного підрозділу або відповідальної особи з питань запитів на інформацію розпорядників інформації, відповідальних за опрацювання, систематизацію, аналіз та контроль щодо задоволення запиту на інформацію та надання консультацій під час оформлення запиту. Запит, що пройшов реєстрацію у встановленому розпорядником інформації порядку, обробляється відповідальними особами з питань запитів на інформацію.
Пунктом 2 ч. 1 ст. 13 Закону № 2939 передбачено, що до розпорядників інформації належать, зокрема, юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету АР Крим, — стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів.
Відповідно до ст. 327 Цивільного кодексу України у комунальній власності є майно, у тому числі грошові кошти, яке належать територіальній громаді. Управління майном, що є у комунальній власності, здійснюють безпосередньо територіальна громада та утворені нею ОМС.
За змістом п. 3 ст. 8 Господарського кодексу України господарська компетенція органів державної влади та ОМС реалізується від імені відповідної державної чи комунальної установи.
Пунктом 7 ст. 78 Господарського кодексу України визначено, що органами управління комунального унітарного підприємства є, зокрема, керівник підприємства, який призначається (обирається) органом, до сфери управління якого належить підприємство, або наглядовою радою цього підприємства (у разі її утворення) і є підзвітним органу, який його призначив (обрав).
Із матеріалів справи вбачається, що засновником КП «Малиновський ринок» є Одеська міська рада. Підставою створення КП «Малиновський ринок» є задоволення міських, суспільних потреб шляхом систематичного здійснення виробничої, торговельної та іншої господарської діяльності з метою отримання прибутку в порядку, передбаченому законодавством.
Аналіз наведених правових норм та обставин справи надав підстави для такого висновку:
Комунальні підприємства створені ОМС на основі комунального майна та здійснюють свою діяльність від імені територіальної громади, а тому всі прибутки, що отримано комунальними підприємствами від своєї діяльності, є також власністю територіальної громади, тобто бюджетними коштами (комунальним майном).
За таких обставин КП «Малиновський ринок» є розпорядником інформації щодо використання бюджетних коштів, а відповідно до п. 5 ст. 6 Закону № 2939 не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами.
Отже, враховуючи вказані обставини, суд першої інстанції цілком правомірно задовольнив позовні вимоги та визнав відмову у задоволенні запиту такою, яка не відповідає вимогам чинного законодавства.
Рішення суду
За наслідками перегляду судових рішень Верховний Суд своєю постановою від 14.03.2018 касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнив. Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 13.07.2016 скасував, а постанову Одеського окружного адміністративного суду від 19.04.2016 вирішив залишити в силі.
Тепер відповідач зобов’язаний надати ОСОБА_1 запитувану інформацію, а саме: загальну кількість та повний перелік працівників КП «Малиновський ринок» із зазначенням їх прізвищ, імен, по батькові та займаних посад.
Отже, як бачимо, отримання доходу комунальним підприємством від провадження господарської діяльності та відсутність фінансування від ОМС не є підставою вважати, що працівники такого комунального підприємства не отримують бюджетних коштів у вигляді заробітної плати, як наслідок інформація про них належить до інформації з обмеженим доступом.
Тож, інформація про працівників будь-якого комунального підприємства, у тому числі їх персональні дані (які, до речі, підлягають окремому захисту), не може бути обмежена у доступі і має бути відкрита на запит в порядку доступу до публічної інформації.
Надаючи відмову у доступі до публічної інформації, пишіть обґрунтовані відповіді із посиланням на вимоги чинного законодавства для зменшення можливості судового визнання вашої поведінки протиправною.
