1 Далі за текстом — Закон № 1697.
Підстави для залучення до справи прокурора
Представництвом є правовідношення, в якому одна сторона (представник) зобов’язана або має право вчинити правочин від імені другої сторони, яку вона представляє. Не є представником особа, яка хоч і діє в чужих інтересах, але від власного імені, а також особа, уповноважена на ведення переговорів щодо можливих у майбутньому правочинів. Представництво виникає на підставі договору, закону, акта органу юридичної особи та з інших підстав, установлених актами цивільного законодавства (ст. 237 ЦК України).
Представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Згідно з ч. 2 ст. 23 Закону № 1697 прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.
Зазначена норма має складну конструкцію та містить в собі ознаки, які обов’язково мають бути наявні для можливості участі прокурора в суді в інтересах певної особи. Ними є:
| 1 | представляти можна громадянина України, іноземця або особу без громадянства |
| 2 | якщо така особа не спроможна самостійно захиститися через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність |
| 3 | захисту підлягають порушені чи оспорювані права такої особи або реалізація процесуальних повноважень |
| 4 | законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист |
Звертаю увагу, що, крім законних представників, органом, який може представляти таких осіб, є залежно від конкретної ситуації органи державної влади, ОМС, Уповноважений Верховної Ради з прав людини, структурні підрозділи системи безоплатної вторинної правової допомоги.
Тому задля того, щоб прокурор міг представляти неповнолітню, недієздатну або особу з обмеженою дієздатністю, вищеназвані особи або органи спочатку мають не здійснювати чи неналежним чином здійснювати захист такої особи. Лише за наявності усіх зазначених у таблиці ознак прокурору може бути надана можливість представляти інтереси особи у суді.
При цьому прокурор ще має обґрунтувати такі підстави у встановлений законодавством спосіб.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу (ч. 3 ст. 23 Закону № 1697).
Для можливості представляти інтереси держави мають бути наявні такі компоненти:
| 1 | порушення або загрози порушення інтересів держави |
| 2 | захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, ОМС чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу |
Конституційний Суд України досліджував поняття «інтереси держави». Державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб’єктів права власності та господарювання тощо.
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й у діяльності приватних підприємств, товариств.
З урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
(п. 4 рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 у справі № 1-1/99)
Під поняттям «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» відповідно до вищезазначеного рішення потрібно розуміти орган державної влади чи ОМС, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.
Наявність обставин для представництва прокурором інтересів держави у суді має бути обґрунтована прокурором у порядку, передбаченому ч. 4 ст. 23 Закону № 1697.
Окремо зазначаю, що не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави:
| 1 | в особі державних компаній |
| 2 | у правовідносинах, пов’язаних із виборчим процесом |
| 3 | у правовідносинах, пов’язаних із проведенням референдумів |
| 4 | у правовідносинах, пов’язаних із діяльністю Верховної Ради України |
| 5 | у правовідносинах, пов’язаних із діяльністю Президента України |
| 6 | створенням та діяльністю засобів масової інформації |
| 7 | створенням та діяльністю політичних партій |
| 8 | створенням та діяльністю релігійних організацій |
| 9 | створенням та діяльністю організацій, що здійснюють професійне самоврядування |
| 10 | створенням та діяльністю інших громадських об’єднань |
Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.
Підтвердження підстав для представництва
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абз. 2 ч. 4 ст. 23 Закону № 1697).
Прокурор зобов’язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб’єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб’єктом владних повноважень.
Участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін є обставиною, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін.
Необхідність судового захисту інтересів держави саме прокурором від імені суб’єкта владних повноважень має бути обґрунтована і підтверджена належними доказами. За відсутності належних підстав для звернення прокурора до суду скарга підлягає поверненню — такого висновку дійшов ВС у результаті перевірки касаційної скарги прокурора на постанови судів нижчих інстанцій за позовом фізичної особи до районної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження у справі № 822/1169/17.
У вищезазначеній справі прокурор обґрунтував потребу звернутися з касаційною скаргою необхідністю захистити порушені інтереси держави при розпорядженні земельною ділянкою державної форми власності, яку, за доводами прокурора, незаконно передано у власність позивачу для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої за межами населених пунктів. Прокурор вказав на відсутність реагування на судове рішення з боку РДА, яка уповноважена державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Верховний Суд, перевіривши касаційну скаргу, дійшов висновку, що підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави немає, а зазначена скарга підлягає поверненню.
У рішенні зазначено, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах (зокрема, касаційне оскарження судових рішень) можливе за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме повинно бути доведено нездійснення або неналежне здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах суб’єктом влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтверджено відсутність такого органу (ч. 3 та 4 ст. 53 КАС України, ч. 3 ст. 23 Закону № 1697).
Прокурор не може вважатися альтернативним суб’єктом звернення до суду і замінювати належного суб’єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
(ухвала ВС від 19.07.2018 у справі № 822/1169/17)
Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб’єкта владних повноважень, який відсутній або всупереч вимог закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб’єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб’єкта владних повноважень про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманих від суб’єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.
Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ, сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно. ЄСПЛ неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін.
Отже, прокурор, поза всяким сумнівом, має навести докази того факту, що захист інтересів держави або особи не здійснюється тим суб’єктом, який уповноважений на такий захист, або здійснюється неналежним чином. Тому, погоджуючись на участь прокурора у справах, де ОМС має виступати позивачем, ви майже погоджуєтесь із тим фактом, що виконуєте власні повноваження неналежним чином.
Тому, на мою особисту думку, на прохання прокурора вступити у вашу справу ви маєте реагувати активним протестом — адже ОМС виконує свої функції належним чином. Підстав вважати, що ОМС не справляється із поставленими завданнями немає. У разі ж, якщо суд все ж таки відкриває провадження у справі за позовом прокурора, то ОМС має законне право оскаржити наявність підстав для представництва із посиланням на той факт, що прокурор не довів належними та допустимими доказами факт неналежного виконання ОМС наданих повноважень або через відсутність попереднього звернення прокурора із відповідними запитами до ОМС щодо здійснення належного захисту інтересів держави тощо.
Звертаю увагу, що абсолютно всі процесуальні кодекси мають аналогічну норму щодо підтвердження підстав для участі прокурора в інтересах держави. Так, згідно з ч. 4 ст. 56 ЦПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, у позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених ст. 185 цього Кодексу, — тобто повернення позовної заяви.
Юридичною підставою для участі прокурора в суді є ухвала суду про відкриття провадження. До відкриття провадження повноваження прокурора не такі вже й великі та пов’язані вони лише з можливістю підтвердити підстави для звернення до суду.
Так, абз. 4 ч. 4 ст. 23 Закону 1697 визначено, що виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб’єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
Отже, отримати від вас інформацію до відкриття провадження у справі прокурор може лише у випадку бажання представляти інтереси держави та в разі, якщо саме ви не виконуєте свої повноваження належним чином.
У разі відсутності суб’єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва, прокурор має право:
| 1 | витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, ОМС, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб’єктів, у порядку, визначеному законом |
| 2 | отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, ОМС, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою |
Отже, як бачите, до відкриття провадження у справі прокурор може запитувати у вас певну інформацію чи документи лише у випадку бажання представляти інтереси фізичної особи при відсутності органу, який мав би захищати його права.
Повноваження прокурорів щодо представництва інтересів держави чи фізичних осіб здійснюються виключно на підставах та в межах, передбачених процесуальним законодавством.
Сподіваюсь, що отримана інформація стане вам у пригоді під час комунікації із представниками прокуратури щодо вирішення питання вступу прокурора у справу замість ОМС.
