Міжмуніципальне співробітництво як засіб вирішення спільних проблем

¹ Далі за текстом — ММС.

Плюси та мінуси співробітництва

Згідно з ч. 2 ст. 142 Конституції України: «Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об’єднувати на договірних засадах об’єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби».

Відповідно до визначення, наданого в Законі України від 17.06.2014 № 1508-VII «Про співробітництво територіальних громад»², ММС — це відносини між двома або більше територіальними громадами, що здійснюються на договірних засадах у визначених цим Законом формах з метою забезпечення соціально-економічного, культурного розвитку територій, підвищення якості надання послуг населенню на основі спільних інтересів та цілей, ефективного виконання ОМС визначених законом повноважень.

² Далі за текстом — Закон № 1508.

ММС передбачає об’єднання муніципалітетами зусиль та ресурсів (фінансових, кадрових, земельних, інформаційних тощо) з метою отримання обопільної користі. Наприклад, декілька невеликих громад знаходяться одна від одної на відстані досяжності громадським транспортом у межах однієї години. Чи є сенс (і можливість) у кожному з цих міст будувати окремий власний сміттєпереробний завод, аеропорт, зоопарк, аквапарк, цирк тощо. Очевидною є економічна обґрунтованість створення таких комунальних підприємств спільно та реалізації цих проектів із взаємною вигодою. Звичайно, необхідно, щоб такі спільні проекти базувались на основі стратегічних планів розвитку, які мають бути погоджені цими громадами та досліджені на ефективність. Саме в цьому і полягає суть ММС.

ММС вимагає компромісів, консультацій, оцінювання, стратегічного планування та визначення цілей. Економічними перевагами є:

Отже, узагальнюючи вищезазначене, можна дійти висновку, що для кількох учасників ММС робить доступним та ефективним те, що ніколи не було б доступним та ефективним для одного.

Разом із тим, ММС не суто позитивно-орієнтований процес. Він може нести в собі певні ризики, серед них є такі:

Важливі моменти

Із законодавчого визначення можна виділити ключові ознаки співробітництва територіальних громад.

1. Співробітництво передбачає відносини між двома або більше територіальними громадами. Нагадаю, що територіальна громада — це жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями. Територіальна громада села, селища, міста є також й первинним суб’єктом місцевого самоврядування.

2. Відносини здійснюються на договірних засадах у чітко визначених Законом № 1508 формах. Оскільки вказаний Закон передбачає п’ять можливих форм співробітництва, то для юридичного закріплення кожної з них передбачається «особливий» предмет договору відповідно до обраної суб’єктами співробітництва форми співробітництва, передбаченої ст. 4 Закону № 1508. Договір в інтересах громади укладається ОМС, підписується головою ради.

3. Метою співробітництва є забезпечення соціально-економічного, культурного розвитку територій, підвищення якості надання послуг населенню на основі спільних інтересів та цілей, ефективне виконання ОМС визначених законом повноважень. Механізми об’єднання наявних у територіальних громадах ресурсів мають привести до більш ефективного виконання ОМС визначених законом повноважень, що своєю чергою повинно забезпечити соціально-економічний, культурний розвиток територій, підвищити якість надання послуг населенню на основі спільних інтересів та цілей.

Звертаю увагу, що ММС можливе лише в межах повноважень, наданих ОМС, що відповідатиме вимогам ст. 19 Конституції України, яка закріплює обов’язок ОМС та їх посадових осіб діяти лише в порядок та спосіб, визначений чинним законодавством. Нагадаю, що повноваження відповідних рад прописані у ст. 25, 26 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні».

Договір є основною підставою ММС. Договір вважається дійсним за дотримання таких умов: законності дії; волевиявлення сторін; дотримання встановленої законом форми договору; право- та дієздатності сторін. Головним елементом кожного договору є воля сторін, спрямована на досягнення певної мети, яка не суперечить законодавству. Змістом будь якого договору є права та обов’язки сторін, установлені ним. Зміст будь-якого договору характеризується його умовами.

Прийнято розрізняти істотні, звичайні та випадкові умови договору. Згідно зі ст. 153 Цивільного кодексу України договір уважається укладеним, коли між сторонами в потрібній у належних випадках формі досягнуто згоди з усіх істотних умов. Істотними є ті умови договору, що визнані такими за законом або необхідні для договорів даного виду, а також усі ті умови, щодо яких за заявою однією зі сторін повинно бути досягнуто згоди (наприклад, строк, на який укладається договір про співробітництво).

Крім істотних умов, у договорі можуть бути умови звичайні й випадкові. До звичайних умов відносять ті, які самі по собі передбачаються, скажімо, місце виконання договору. Ці умови не обов’язково повинні бути включені до договору. Якщо їх не включено до договору, то діє загальна норма із врегулювання певних договірних відносин. Випадковими визнаються такі умови договору, які зазвичай у договорах такого виду не передбачаються, але можуть бути встановлені угодою сторін та підлягають виконанню сторонами.

Доречно зазначити, що на законодавчому рівні вже затверджені типові форми усіх п’яти видів договорів про ММС. Заповнення лише чітко передбачених граф значно звужує можливість прописати усі важливі пункти майбутнього співробітництва, про які сторони домовились на стадії перегорів. Адже в судовому порядку (якщо ж, звісно, до цього дійде) зобов’язати можливе лише до того, що чітко передбачено договором, як і притягнути до відповідальності за невиконання / неналежне виконання умов договору.

Стаття 2 Закону № 1508 визначає такі принципи співробітництва: законність; добровільність; взаємна вигода; прозорість та відкритість; рівноправність учасників; взаємна відповідальність суб’єктів співробітництва за його результати.

Етапи ММС

З урахуванням Закону № 1508, процес організації співробітництва територіальних громад можна поділити на декілька логічно послідовних та взаємодоповнюючих етапів, а саме:

Кожний з цих етапів передбачає вчинення необхідних дій розпорядчого чи організаційного-погоджувального характеру уповноваженими суб’єктами з метою досягнення поставлених проміжних та підсумкових цілей.

1. Ініціювання співробітництва — це активна дія законодавчо уповноваженого суб’єкта, яка полягає у тому, що на розгляд місцевої ради (сільської, селищної чи міської) виноситься пропозиція щодо ініціювання співробітництва з іншими територіальними громадами. Ініціаторами співробітництва можуть бути сільський, селищний, міський голова, депутати сільської,селищної, міської ради, члени територіальної громади у порядку місцевої ініціативи.

Не можуть бути ініціаторами співробітництва мешканці, які не мають відповідної реєстрації місця проживання, та наявні в територіальній громаді громадські та/або благодійні організації як юридичні особи.

Нагадаю, що місцевою ініціативою є форма безпосередньої участі мешканців територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення шляхом внесення письмової пропозиції у визначеному законодавством порядку в сільську, селищну чи міську раду для розгляду та прийняття відповідного рішення в межах їх компетенції.

Ініціатор співробітництва забезпечує підготовку пропозиції щодо ініціювання співробітництва, яка подається на розгляд сільської, селищної, міської ради. Пропозиція щодо ініціювання співробітництва — це письмовий документ, який, окрім таких звичних реквізитів (елементів), як назва, дата подачі та підпис ініціатора, обов’язково повинен містити мету, обґрунтування доцільності співробітництва, інформацію про сферу його здійснення, форму та очікувані фінансові результати, а також інші необхідні для організації співробітництва умови. Ініціатор співробітництва в пропозиції може сформулювати й інші необхідні для організації співробітництва умови в контексті пропонованої форми співробітництва та обсягу передбачуваних спільних дій, спрямованих на досягнення мети співробітництва.

2. Рішення про надання згоди щодо організації співробітництва приймається сільською, селищною, міською радою на підставі попередніх висновків її виконавчих органів стосовно відповідності інтересам та потребам територіальної громади пропозиції щодо ініціювання співробітництва. Сутність цієї процедури полягає у тому, що відповідна рада після отримання письмової пропозиції про ініціювання співробітництва від ініціатора співробітництва зобов’язана вчинити низку законодавчо передбачених дій, а саме: доручити своєму виконавчому комітету з’ясувати доцільність внесеної пропозиції в контексті її відповідності інтересам та потребам територіальної громади; дати належний висновок.

Згадане рішення про надання згоди на організацію співробітництва чи відмову в наданні такої згоди сільська, селищна, міська рада повинна приймати на підставі отриманого висновку виконавчого комітету. Прийняте в установленому порядку відповідною радою рішення про надання згоди на організацію співробітництва є підставою для сільського, селищного, міського голови для початку переговорів між потенційними суб’єктами співробітництва про його організацію та утворення комісії з підготовки проекту договору про співробітництво.

Стаття 6 Закону № 1508 визначає процедуру та умови проведення переговорів про організацію ММС. Так, сільський, селищний, міський голова, що представляє територіальну громаду, надсилає пропозицію про початок переговорів з питань організації співробітництва сільським, селищним, міським головам, що представляють відповідні територіальні громади — потенційних суб’єктів співробітництва, та забезпечує утворення комісії, до складу якої входять представники відповідних територіальних громад. Що стосується змісту пропозиції, то вона готується за довільною формою з урахуванням вимог, що пред’являються Законом до пропозиції щодо ініціювання співробітництва, яка повинна містити мету, обґрунтування доцільності співробітництва, інформацію про сферу його здійснення, форму та очікувані фінансові результати, а також інші необхідні для організації співробітництва умови.

3. Одночасно сільський, селищний, міський голова за рішенням сільської, селищної, міської ради забезпечує протягом 60 днів з дати надходження пропозиції про початок переговорів з питань організації співробітництва її вивчення, оцінку виконавчими органами сільської, селищної, міської ради щодо відповідності потребам територіальної громади, а також проведення громадського обговорення такої пропозиції, після чого вона подається на розгляд відповідної ради для прийняття рішення про надання згоди на організацію співробітництва чи відмову та делегування представника (представників) до комісії.

4. Відповідно до ч. 1 ст. 7 Закону № 1508 до складу комісії мають входити у рівній кількості представники усіх суб’єктів співробітництва. Будь-яких вимог до осіб, які мають входити до складу комісії, не визначено. Організаційне забезпечення діяльності комісії має здійснюватися виконавчими органами сільських, селищних, міських рад — суб’єктів співробітництва. Якщо радою не утворювався виконавчий комітет, то організаційне забезпечення діяльності комісії мають здійснювати відповідна рада або уповноважена нею особа. З метою отримання найкращого результату по підготовці майбутнього проекту договору доречно делегувати до участі в комісії спеціалістів відповідної сфери діяльності та юристів.

На моє особисте переконання, не зайвим буде прийняття Положення про комісію, в якому доречно прописати порядок скликання засідань комісії, правомочність комісії (яка кількість осіб та в якій пропорційності від кожного потенційного суб’єкта співробітництва), порядок прийняття рішень та доведення проектів рішень, наслідків засідання комісії до голови ради тощо.

Формою роботи комісії мають бути засідання, що проводяться за рішенням її голови. Під час засідання представники потенційних суб’єктів співробітництва повинні вести переговори, основний зміст яких полягає у досягненні домовленостей з усіх ключових питань майбутнього співробітництва. Усі прийняті комісією рішення на засіданні повинні оформлятися протоколом, який підписується головуючим на засіданні та секретарем. Підготовка проекту договору про співробітництво полягає у тому, що потенційні суб’єкти співробітництва, використовуючи відповідну примірну форму договору, затверджену наказом Мінрегіону № 233 від 27.08.2014, домовляються про усі істотні умови договору залежно від обраної форми співробітництва, а також інші умови, які потенційні суб’єкти співробітництва вирішили зафіксувати у договорі.

5. Громадське обговорення є важливим етапом підготовки проекту ММС. Так, ст. 8 Закону № 1508 встановлює, що сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 15 днів проведення громадського обговорення підготовленого комісією проекту договору про співробітництво, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про схвалення його проекту на розгляд відповідних рад. Чинне законодавство не передбачає прийняття окремого порядку для проведення вказаного громадського обговорення. Разом із тим, окремий документ дозволив би регламентувати процедурні моменти: визначити, хто є організатором обговорення, яка форма його проведення, порядок обробки результатів, тощо. У разі, якщо ви прийматимете окремий порядок, доречно використовувати такі конструкції як: тощо, інші, в іншій спосіб. Така техніка написання дозволить застосовувати інші форми, які прямо не передбачені вказаним документом та надасть можливість змінювати спосіб дії відповідно до потреб часу.

6. Рішення про схвалення проекту договору про співробітництво приймається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дати проведення громадського обговорення його проекту.

7. Договір про співробітництво укладається у письмовій формі (з урахуванням п’яти типових форм, визначених наказом Мінрегіону від 27.08.2014 № 233) сільськими, селищними, міськими головами після схвалення його проекту відповідними сільськими, селищними, міськими радами. Після цього він має бути зареєстрований у встановленому порядку у Мінрегіоні та внесений до відповідного державного реєстру про співробітництво територіальних громад. Порядок формування та забезпечення функціонування реєстру про співробітництво територіальних громад затверджено наказом Мінрегіону від 15.08.2014 № 225 (ср. ).

Слід зазначити, що кількість примірників договору про співробітництво повинна бути на один більше, аніж кількість самих суб’єктів співробітництва. Що стосується набрання чинності договором про співробітництво, то його сторонам цей момент варто прописати в тексті договору з урахуванням вимог бюджетного законодавства.

Моніторинг співробітництва (з урахуванням ст. 17 Закону № 1508) здійснює центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері розвитку місцевого самоврядування, — тобто Мінрегіон.

Суб’єкт співробітництва, який згідно з договором є відповідальним за подання звітів про здійснення співробітництва, подає щороку до кінця I кварталу року, наступного за звітним, такий звіт Мінрегіону, який у свою чергу за результатами аналізу звітів про здійснення співробітництва подає в установленому порядку КМУ пропозиції щодо його державного стимулювання, оприлюднює кращі практики співробітництва, ініціює зміни до законодавства з питань ММС.