1 Далі за текстом — ВС.
Суть спору
21.07.2016 Бориспільською районною радою було прийнято рішення № 84-07-VII «Про затвердження плану оптимізації та модернізації мережі загальноосвітніх навчальних закладів Бориспільського району на 2016 — 2018 роки», яким передбачено створення освітніх округів, визначення опорних та базових шкіл, зокрема визначення опорним навчальним закладом Вороньківську загальноосвітню школу І-ІІІ ступенів, а також передбачалося забезпечення діяльності філій, які входитимуть до Вороньківського освітнього округу, в тому числі Кийлівське НВО, та проведення роботи з реорганізації Кийлівського НВО шляхом пониження ступеню зі школи ІІ ступеню до школи І ступеню зі зняттям статусу юридичної особи та перетворенням у Кийлівську філію Вороньківської ЗОШ.
У подальшому рішенням цієї ж ради від 21.03.2017 № 138-11-VII було створено філію опорного навчального закладу Вороньківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області — Кийлівську загальноосвітню школу І ступеня та затверджено Положення про філію та уповноважено начальника відділу освіти Бориспільської районної державної адміністрації підписати Положення про філію та здійснити державну реєстрацію навчального закладу.
Також було прийнято рішення № 166-12-VII від 16.05.2017 «Про реорганізацію Кийлівського навчально-виховного об’єднання «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів — дитячий садок» Бориспільської районної ради Київської області шляхом приєднання до опорного навчального закладу «Вороньківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області» .
Не погодившись із вказаними рішеннями, представники територіальної громади с. Кийлів звернулися до Бориспільської районної ради з місцевою ініціативою щодо збереження за навчальним закладом статусу Кийлівського навчально-виховного об’єднання «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів — дитячий садок», який існував до реорганізації.
Проте питання щодо розгляду вказаної місцевої ініціативи не було включено до порядку денного та не було розглянуто на сесії Бориспільської районної ради.
У зв’язку з цим 28.07.2017 були проведені загальні збори батьків учнів цього навчального закладу та членів територіальної громади с. Кийлів, на яких було вирішено звернутись до Головурівської сільської ради з місцевою ініціативою про подання до Бориспільської районної ради клопотання з вимогою про збереження за навчальним закладом попереднього статусу та з проханням розпочати навчальний 2017 — 2018 рік у навчальному закладі у статусі, який існував до реорганізації.
За результатом розгляду цієї місцевої ініціативи рішенням Головурівської сільської ради Бориспільського району № 489-17-VII від 28.07.2017 вирішено направити до Бориспільської районної державної адміністрації та Бориспільської районної ради клопотання з проханням зберегти філію опорного навчального закладу «Вороньківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області» як Кийлівське НВО І-ІІ ступеню — дитячий садок, а також вирішено призупинити до 01.09.2017 виконання рішення сесії Бориспільської районної ради про пониження ступеню Кийлівського НВО.
Батьки учнів звернулись до суду із адміністративним позовом про визнання незаконними та скасування рішень.
Одразу зазначимо, що рішенням суду першої та апеляційної інстанцій у задоволенні позову було відмовлено.
ВС, переглядаючи вказані рішення в порядку касаційного провадження, надавши оцінку наявним доказам, із рішеннями судів попередньої інстанції не погодився.
Обґрунтування постанови ВС
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з ч. 2 ст. 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
| 1 | на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України |
| 2 | з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано |
| 3 | обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії) |
| 4 | безсторонньо (неупереджено) |
| 5 | добросовісно |
| 6 | розсудливо |
| 7 | з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації |
| 8 | пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія) |
| 9 | з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення |
| 10 | своєчасно, тобто протягом розумного строку |
Тож адміністративні суди нижчих інстанцій мали з’ясувати, чи були оскаржувані рішення прийняті, зокрема, у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також чи були такі рішення прийняті на законних підставах, на засадах розумності, добросовісності та пропорційності.
Повноваження Бориспільської районної ради Київської області та порядок їх реалізації у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»2, від 23.05.1991 № 1060-XII «Про освіту»3, від 13.05.1999 № 651-XIV «Про загальну середню освіту»4 (у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
2 Далі за текстом — Закон № 280.
3 Далі за текстом — Закон № 1060.
4 Далі за текстом — Закон № 651.
Відповідно до абз. 2 п. 13 ч. 1 ст. 26 Закону № 280 реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.
Згідно з положеннями ч. 4 ст. 36 Закону № 1060 та ч. 6 ст. 11 Закону № 651 реорганізація і ліквідація загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності здійснюються за рішенням сесії місцевої ради, державної і приватної форм власності — за рішенням засновника (засновників).
Повноваження районних та обласних рад визначені ст. 43 Закону № 280. Зі змісту цієї статті вбачається, що до виключних повноважень районної ради не відноситься вирішення питань про утворення чи ліквідацію навчальних закладів комунальної форми власності.
Разом із тим відповідно до п. 30 ч. 1 ст. 26 Закону № 280 реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради (селищної, сільської, міської).
Порядок утворення та основні засади діяльності освітнього округу визначаються Положенням про освітній округ, затвердженим постановою КМУ від 27.08.2010 № 7775.
5 Далі за текстом — Положення 777.
Відповідно до абз. 2 п. 1 Положення № 777 округ — об’єднання навчальних закладів, закладів культури, фізичної культури і спорту. До складу округу можуть входити опорні загальноосвітні навчальні заклади, їх філії.
Пункт 2 Положення № 777 передбачає, що засновниками (співзасновниками) освітнього округу (опорного закладу, його філій) можуть бути представницькі ОМС об’єднаних територіальних громад, районні ради.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що рішення про ліквідацію та реорганізацію навчального закладу комунальної форми власності приймає місцева (сільська, селищна, міська) рада, у віданні якої перебуває відповідний навчальний заклад. При цьому районна рада уповноважена бути засновником опорного закладу та його філій, однак не наділена повноваженнями щодо прийняття рішення про ліквідацію або реорганізацію діючого закладу освіти комунальної власності.
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Кийлівське навчально-виховне об’єднання «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів — дитячий садок» є навчальним закладом, який належить до комунальної власності територіальної громади Бориспільського району, засновником якого є Бориспільська районна рада, заклад підпорядкований відділу освіти Бориспільської районної державної адміністрації. Вказані обставини підтверджуються статутом Кийлівського навчально-виховного об’єднання, затвердженим рішенням сесії Бориспільської районної ради від 19.02.2015.
Стаття 1 Закону № 280 передбачає, що районні та обласні ради — ОМС, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст.
Отже, Бориспільська районна рада представляє спільні інтереси територіальних громад відповідних сіл, селищ, міст, зокрема й територіальної громади с. Кийлів, на території якої знаходиться Кийлівське навчально-виховне об’єднання. Проте суди попередніх інстанцій не перевірили того, чи були враховані інтереси територіальної громади с. Кийлів у процесі прийняття оскаржуваного рішення.
Крім того, ч. 1 ст. 46 Закону № 280 передбачено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
Статтею 59 цього Закону встановлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Частиною 5 цієї статті регламентовано, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.
Відповідно до ч. 15 ст. 46 Закону № 280 скликання чергової та позачергової сесій ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, який вона приймає на першій сесії.
На підставі системного аналізу наведених правових норм убачається, що всі рішення (крім визначених законом випадків) місцева рада приймає на сесії, після обговорення, більшістю голосів у порядку, визначеному законом та регламентом, прийнятим на першій сесії ради. Прийняті рішення набирають чинності лише після їх офіційної публікації або пізніше — з дати, вказаної в рішенні.
Аналогічна правова позиція міститься у постанові ВС від 27.02.2018 у справі № 495/7147/16-а.
Таким чином, суди попередніх інстанцій мали перевірити, чи було дотримано порядок прийняття оскаржуваних рішень, у тому числі чи були такі рішення прийняті з дотриманням регламенту, чи набули вони чинності у встановленому порядку та чи були офіційно оприлюднені та доведені до відома територіальної громади.
Крім того, згідно з положеннями ст.13 Закону № 280 територіальна громада має право проводити громадські слухання — зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов’язковому розгляду ОМС.
Суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що оскаржувані рішення Бориспільської районної ради не є нормативно-правовими або регуляторними актами, а є актами індивідуальної дії, у зв’язку з чим не входять до переліку актів, які повинні проходити консультації (обговорення) з громадськістю, тому при їх прийнятті у відповідача не виникло обов’язку щодо необхідності проведення громадських консультацій із жителями територіальної громади Головурівської сільської ради щодо реорганізації Кийлівського навчально-виховного об’єднання. Цей висновок колегія суддів також вважає передчасним з огляду на таке.
Відповідно до п. 3 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою КМУ від 03.11.2010 № 9966, консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.
6 Далі за текстом — Порядок № 996.
При цьому згідно з п. 12 Порядку № 996 в обов’язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів, які:
| 1 | стосуються конституційних прав, свобод та обов’язків громадян |
| 2 | стосуються життєвих інтересів громадян, у тому числі впливають на стан навколишнього природного середовища |
| 3 | передбачають провадження регуляторної діяльності у певній сфері |
| 4 | визначають стратегічні цілі, пріоритети і завдання у відповідній сфері державного управління (у тому числі проекти державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішення стосовно їх виконання) |
| 5 | стосуються інтересів територіальних громад, здійснення повноважень місцевого самоврядування, делегованих органам виконавчої влади відповідними радами |
| 6 | визначають порядок надання адміністративних послуг тощо |
Зі змісту наведеної правової норми вбачається, що консультації з громадськістю проводяться в обов’язковому порядку, зокрема з приводу розроблення та реалізації програм економічного, соціального і культурного розвитку.
Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, рішення про реорганізацію Кийлівського навчально-виховного об’єднання прийнято на виконання Плану оптимізації та модернізації мережі загальноосвітніх навчальних закладів Бориспільського району на 2016 — 2018 роки. Тож суди попередніх інстанцій не врахували, що оскаржувані рішення впливають на таке важливе конституційне право позивачів (їх дітей), як право на освіту, що є безумовною підставою для врахування думки територіальної громади при прийнятті таких рішень.
Тож колегія суддів приходить до висновку, що судами попередніх інстанцій неповно встановлені всі обставини справи, що мають суттєве значення для її правильного вирішення, не надано належної правової оцінки встановленим обставинам справи, що призвело до винесення у ній незаконного рішення.
Конституційний Суд України у рішенні від 29.08.2012 № 16-рп/2012 зазначив, що Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у ч. 3 ст. 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об’єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 02.11.2011 № 13-рп/2011).
До повноважень ВС не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об’єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права. Разом із тим неповне з’ясування обставин у справі, недослідження всіх доказів, у тому числі за необхідності їх самостійного витребування судом, ненадання їм належної правової оцінки є ознакою порушень судами попередніх інстанцій норм матеріального та недотримання в процесі винесення рішень норм процесуального права, що є підставою для їх скасування та направлення справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Постановою ВС від 14.08.2018 касаційну скаргу було задоволено частково. Рішення Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 19.01.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11.04.2018 скасовано та направлено справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Від редакції
Згідно з п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України нормативно-правовий акт — акт управління (рішення) суб’єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Конституційний Суд України у рішенні від 16.04.2009 у справі № 1-9/2009 дає такий висновок: ОМС, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб’єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.
Під час перегляду цієї справи суд має надати оцінку оскаржуваним актам та визначитися, чи прийняті вони в порядок та спосіб, визначений чинним законодавством України та в рамках наданих повноважень.
Разом із тим ми також звертаємо увагу, що Порядок № 996 лише рекомендоване ОМС та не є обов’язковим до виконання.
