1 Див. спецвипуск «Юридичні практики» № 6 за червень 2018, с. 12.
2 Далі за текстом – ФОП, Особа 1, позивач.
Суть справи
Отже, як було анонсовано, ФОП звернувся до виконавчого органу міської ради3 із заявою на отримання дозволів на розміщення зовнішньої реклами, однак у встановлений законодавством 10-денний строк не отримав оформлених дозволів або відмови у їх наданні.
3 Далі за текстом – виконавчий орган міської ради, відповідач.
Тому Особа 1 вважає, що відповідно до закріпленого законодавством принципу «мовчазної згоди» наявні підстави для зобов’язання відповідача надати відповідні дозволи. Відповідні вимоги віднайшли своє відображення в позовній заяві до виконавчого органу міської ради (третя особа без самостійних вимог на предмет — Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу міської ради), яку було подано позивачем у лютому 2017 року до окружного адміністративного суду.
Звертаємо увагу, що судами першої та апеляційної інстанції ці вимоги було задоволено.
Тож виконавчим органом міської ради на ці рішення суду було подано касаційну скаргу. Відповідач вважав їх незаконними у зв’язку із тим, що позивач умисно приховав від суду обставини справи, які мають значення для її правильного вирішення. Зокрема, відповідач наголошував на тому, що:
| 1 | відповідно до наказу Департаменту містобудування та архітектури позивачу відмовлено у встановленні за заявниками пріоритету на місце розташування рекламних засобів |
| 2 | згідно із наказом Департаменту містобудування та архітектури позивачу відмовлено у наданні пріоритету на заявлене місце |
Тому підстав для задоволення позовних вимог у судів першої та апеляційної інстанцій не було.
Давайте далі розглядати, як вирішувалась ця справа та яке все-таки рішення прийняв Верховний Суд4.
4 Далі за текстом – ВС.
Рішення судів першої та апеляційної інстанцій
Нижче наводимо вам стислий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
| Рішення суду першої інстанції | Рішенням окружного адміністративного суду позов задоволено частково, зокрема, суд зобов’язав виконавчий орган міської ради розглянути питання про надання позивачу дозволів на розміщення зовнішньої реклами відповідно до принципу «мовчазної згоди» згідно з поданими заявами та отриманими ним описами за відповідними адресами |
| Рішення суду апеляційної інстанції | Постановою апеляційного адміністративного суду скаргу Особи 1 задоволено, рішення окружного адміністративного суду скасовано та прийнято нове рішення, яким адміністративний позов задоволено повністю |
Не погоджуючись із вищезгаданими судовими рішеннями, управління з питань реклами виконавчого органу міської ради звернулось із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі ВС.
Зміст вимог касаційної скарги
Отже, виконавчий орган міської ради просив скасувати постанову апеляційного адміністративного суду, якою скасовано рішення окружного адміністративного суду, та відмовити у задоволенні адміністративного позову.
У касаційній скарзі зазначалося, що позивач умисно приховав від суду обставини справи, які мають значення для її правильного вирішення, зокрема:
— наказ Департаменту містобудування та архітектури про відмову у встановленні строку дії пріоритетів, яким позивачу відмовлено у встановленні пріоритету за заявниками на місце розташування рекламних засобів;
— лист Департаменту містобудування та архітектури, яким відмовлено позивачу у наданні пріоритету на заявлене місце.
Відповідно, виконавчий орган міської ради вважає, що підстав для задоволення позовних вимог у судів першої та апеляційної інстанцій не було.
Слід підкреслити, що відзив на касаційну скаргу не надходив, що (відповідно до ч. 4 ст. 338 Кодексу адміністративного судочинства України5) не перешкоджало перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
5 Далі за текстом – КАС.
Визначення ВС фактичних обставин справи
ВС розглянув усі матеріали справи та підкреслив, що судами попередніх інстанцій встановлено:
| 1 | позивач подав через державного адміністратора міського дозвільного центру до робочого органу – Департаменту містобудування та архітектури міської ради заяви на отримання дозволів на розміщення зовнішньої реклами |
| 2 | позивач не отримав протягом 10-ти робочих днів дозволу на розміщення зовнішньої реклами або вмотивованої відмови у його наданні |
| 3 | позивач направив відповідачу лист, яким повідомив про застосування принципу «мовчазної згоди» |
ВС, надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, зазначив, що:
— рішення окружного адміністративного суду та постанова апеляційного адміністративного суду не повністю відповідають вимогам КАС;
— вимоги касаційної скарги є частково обґрунтованими.
Чому саме такого висновку дійшов ВС, ми і поговоримо в наступному розділі.
Нормативно-правова база, яку використовував ВС
Частиною 2 ст. 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та ОМС, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ст. 1 Закону України від 03.07.1996 № 270/96-ВР «Про рекламу»6 зовнішня реклама — це реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг.
6 Далі за текстом – Закон № 270.
ВС звернув увагу на те, що згідно з абз. 1 ч. 1 ст. 16 Закону № 270 розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів — на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Нагадаємо, що Типові правила розміщення зовнішньої реклами затверджено постановою КМУ від 29.12.2003 № 20677. В п. 1 Типових правил, зокрема, зазначено: вони регулюють відносини, що виникають у зв’язку з розміщенням зовнішньої реклами у населених пунктах, та визначають порядок надання дозволів на розміщення такої реклами.
7 Далі за текстом – Типові правила.
Йдемо далі.
Пунктом 2 Типових правил регламентовано, що дозвіл — це документ установленої форми, виданий розповсюджувачу зовнішньої реклами на підставі рішення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, який дає право на розміщення зовнішньої реклами на певний строк та у певному місці.
Разом із тим, п. 5 Типових правил передбачено, що для регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами сільська, селищна, міська рада може утворювати відділ, управління, інший виконавчий орган або покладати відповідні функції на існуючий відділ, управління.
Таким чином, відповідно до Типових правил дозвільним органом є виконавчий орган міської ради.
Звертаємо вашу увагу на те, що п. 1.3 розд. І Порядку розміщення реклами в м. _______, затвердженого рішенням ________міської ради від ________ р. № ___8, визначено, що дозвіл — документ установленої форми, виданий розповсюджувачу реклами на підставі розпорядження виконавчого органу ____________міської ради, який дає право на розміщення зовнішньої реклами.
8 Далі за текстом – Порядок.
В свою чергу, в пунктах 4.1 – 4.4 розд. ІІ Порядку уточнено, що видача дозволів заявникам здійснюється у міському дозвільному центрі державним адміністратором за принципом організаційної єдності.
Далі декілька слів про порядок надання дозволу: на нього звернув увагу ВС, і це мало значення для правильного вирішення справи.
Отже, порядок надання дозволу полягає в наступному:
| 1 | Для одержання дозволу заявник або уповноважена ним особа подає державному адміністратору заяву за формою, затвердженою постановою КМУ від 07.12.2005 № 1176 «Про затвердження форми заяви на одержання суб’єктом господарювання або уповноваженою ним особою документів дозвільного характеру». Примітка. В цій постанові зазначається перелік документів, який є вичерпним. |
| 2 | За наявності всіх документів, заява протягом 3-х робочих днів реєструється дозвільним органом у журналі реєстрації заяв та дозволів на розміщення зовнішньої реклами |
| 3 | Дозвільний орган протягом 5-ти робочих днів з дати реєстрації заяви перевіряє місце розташування рекламного засобу, зазначене у заяві, на предмет наявності на це місце пріоритету іншого заявника або надання на заявлене місце зареєстрованого в установленому порядку дозволу |
| 4 | Після перевірки приймається рішення про встановлення такого пріоритету чи відмову у ньому |
Видача або відмова у видачі дозволу на розміщення зовнішньої реклами здійснюється відповідно до Закону України від 06.09.2005 № 2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності»9.
9 Далі за текстом – Закон № 2806.
Таким чином, ВС доходить висновку, що отримання дозволу на розміщення зовнішньої реклами є дозвільною процедурою у розумінні ст. 1 Закону № 2806, а відтак — на дану процедуру поширюються норми зазначеного закону.
Увага! Такий висновок суду є важливим, адже саме цей законодавчий акт передбачає можливість застосування принципу «мовчазної згоди».
Відповідно до абз. 4 ч. 1 ст. 41 Закону № 2806 строк видачі документів дозвільного характеру становить 10 робочих днів, якщо інше не встановлено законом.
Разом із тим, ч. 6 ст. 41 Закону № 2806 визначено: у разі якщо у встановлений законом строк суб’єкту господарювання не видано або не направлено документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі, то через 10 робочих днів з дня закінчення встановленого строку для видачі або відмови у видачі документа дозвільного характеру суб’єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності.
Копія заяви (опису прийнятих документів) з відміткою про дату їх прийняття є підтвердженням подачі заяви та документів адміністратору або дозвільному органу.
При цьому слід мати на увазі, що днем видачі документа дозвільного характеру вважається останній день строку розгляду заяви дозвільним органом.
Тепер давайте пригадаємо, в чому ж полягає принцип «мовчазної згоди» та якого висновку дійшов ВС.
Згідно з абз. 10 ч. 1 ст. 1 Закону № 2806 принцип «мовчазної згоди» — це принцип, згідно з яким суб’єкт господарювання набуває права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб’єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено.
Частиною 6 ст. 41 Закону № 2806 передбачено, що у випадку невиконання дозвільним органом свого юридичного обов’язку (в установлений законом строк видати документ дозвільного характеру або направити повідомлення про відмову у його видачі), тобто через свою бездіяльність, суб’єкт господарювання набуває права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру.
Таким чином, ВС підкреслює, що юридичний факт, який полягає у бездіяльності дозвільного органу, стає передумовою для виникнення правовідносин, у яких суб’єкт господарювання може застосувати принцип «мовчазної згоди».
Таким чином, звертаємо вашу увагу на те, що виникнення у суб’єкта господарювання права на застосування принципу «мовчазної згоди» настає лише за наявності системи умов, які наведемо нижче.
Отож, до них відносяться такі умови:
1) суб’єктом господарювання подані всі визначені законом документи для отримання дозволу, що підтверджується копією заяви (опису прийнятих документів) з відміткою про дату їх прийняття;
2) закінчення строку розгляду поданих документів — 10 робочих днів від дня подання заяви;
3) відсутність чи несвоєчасність відповіді суб’єкта владних повноважень по суті поданої заяви.
Далі поговоримо про позицію ВС у цій судовій справі.
Позиція ВС
Перш за все, ВС звернув увагу на те, що ФОП реалізував своє право на застосування принципу «мовчазної згоди» щодо отримання дозволів на розміщення зовнішньої реклами. На цій підставі апеляційний суд застосував один із визначених ч. 1 ст. 5 КАС способів захисту порушеного права позивача від протиправної бездіяльності суб’єкта владних повноважень, зокрема, зобов’язав виконавчий орган міської ради видати дозволи ФОП на розміщення зовнішньої реклами.
Разом з тим, оскарження відповідачем до суду касаційної інстанції рішення апеляційного суду свідчить про те, що виконавчий орган міської ради не визнає реалізацію позивачем принципу «мовчазної згоди».
Згідно з позицією ВС, викладеною у постанові від 25.04.2018 № 806/1000/17, «мовчазна згода», як правило, виявляється у бездіяльності.
Аналогічна позиція висловлена ВС у постановах від 11.04.2018 у справі № 804/401/17 та від 19.06.2018 у справі № 464/2638/17.
Доводом касаційної скарги є те, що позивач приховав від судів попередніх інстанцій наказ Департаменту містобудування та архітектури про відмову у встановленні строку дії пріоритетів, яким позивачу було відмовлено у встановленні пріоритету за заявниками на місце розташування рекламних засобів.
З цього приводу колегія суддів ВС зазначила, що відповідно до ч. 1, 2 ст. 341 КАС суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Більше того, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
ВС зауважив, що ч. 2 ст. 77 КАС передбачено: в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
ВС дійшов наступного висновку: із системного аналізу наведених правових норм вбачається, що обов’язок доказування правомірності своїх дій та рішень в адміністративних справах покладається на суб’єкта владних повноважень, який подає докази та обґрунтування правомірності своїх рішень та дій у судах першої та апеляційної інстанцій.
Зокрема, у спірних правовідносинах виконавчий орган міської ради мав довести, що розгляд поданої позивачем заяви разом із доданими до неї документами було здійснено з дотриманням встановленого строку, відповідь була надана за наслідками такого розгляду своєчасно та у встановленій формі.
Разом з тим, матеріалами справи підтверджено, що відповідач, тобто в нашому випадку суб’єкт владних повноважень:
— не брав участі у судовому розгляді справи у судах першої та апеляційної інстанцій;
— відзивів на адміністративний позов та апеляційну скаргу не подавав;
— рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку не оскаржував;
— будь-яких доказів, письмових пояснень по суті спору не подавав.
Таким чином, ВС зробив висновок, що виконавчий орган міської ради не скористався процесуальними правами, визначеними ст. 44 КАС, натомість, докази подав лише до суду касаційної інстанції.
За таких обставин ВС дійшов висновку про необхідність часткового задоволення касаційної скарги, зокрема, про скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Колегія суддів ВС зазначила, що під час нового розгляду суди мають встановити:
1) чи була розглянута заява позивача з поданими документами виконавчим органом міської ради своєчасно (протягом 10 робочих днів з дня подання заяви);
2) чи була направлена позивачу вмотивована відповідь у встановлений законом 10-денний строк.
Більш детально із судовим рішенням ви можете ознайомитись у Єдиному державному реєстрі судових рішень за критерієм пошуку за номером справи – 826/2810/17.
Таким чином, ми проаналізувати це рішення ВС, аби ви як ОМС розуміли суть такого інституту як «мовчазна згода» та на практиці судових рішень ознайомились із його застосуванням.
