Суть справи
Повторюся: у серпні 2012 року депутати Шумської міської ради Тернопільської області1 ОСОБА_3 та ОСОБА_4 звернулися до Шумського районного суду Тернопільської області з позовом, у якому просили скасувати рішення: 17-ї сесії шостого скликання Шумської міськради від 24.04.2012 № 534 «Про укладення додаткової угоди до договору оренди на земельну ділянку з Товариством з обмеженою відповідальністю «Шумськ-Інвест»2; 21-ї (позачергової) сесії шостого скликання Шумської міськради від 25.10.2012 № 691 «Про розгляд клопотання Товариства з обмеженою відповідальністю «Шумськ-Інвест».
1 Далі за текстом — Шумська міськрада.
2 Далі за текстом — ТОВ.
Шумський районний суд постановою від 18.08.2015, яка була залишена без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 17.11.2015, позов задовольнив: визнав протиправними та скасував: рішення 17-ї сесії шостого скликання Шумської міськради від 24.04.2012 № 534 «Про укладення додаткової угоди до договору оренди на земельну ділянку з Товариством з обмеженою відповідальністю «Шумськ-Інвест» та 21-ї сесії шостого скликання Шумської міськради від 25.10.2012 № 691 «Про розгляд клопотання ТОВ «Шумськ-Інвест».
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 11.08.2016 скасував зазначені вище судові рішення і направив справу на новий судовий розгляд до суду першої інстанції, зазначивши, що у цій справі необхідно встановити, чи виникли на підставі рішення Шумської міськради від 24.04.2012 № 534 правовідносини, пов’язані з реалізацією певних суб’єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і чи суб’єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни або припинення. Залежно від установленого судам необхідно зробити висновок щодо наявності у відповідача підстав для винесення рішення Шумської міськради від 25.10.2012 № 691 про скасування рішення міської ради від 24.04.2012 № 534.
За результатом нового судового розгляду Шумський районний суд постановою від 30.12.2016, яка була залишена без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 17.07.2017, повторно задовольнив позов, визнав протиправними та скасував оскаржувані рішення Шумської міськради.
Не погодившись із таким судовим рішенням, 11.08.2017 заступник прокурора Львівської області подав до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, у якій просив скасувати постанову Шумського районного суду від 30.12.2016 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 17.07.2017 та закрити провадження у цій справі, оскільки вважає, що спірні правовідносини підлягають розгляду в порядку цивільного, а не адміністративного судочинства.
31.08.2017 ТОВ подало до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу про скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій із закриттям провадження у справі внаслідок належності цієї справи до юрисдикції цивільних, а не адміністративних судів.
Вищий адміністративний суд України ухвалами від 15 серпня та 05 вересня 2017 року відкрив касаційні провадження за вказаними скаргами.
Касаційне провадження
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 31.10.2018 вказану вище справу передав на розгляд Великої Палати ВС, оскільки скаржники посилаються на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, зокрема, що заявлений депутатами Шумської міськради ОСОБА_3 та ОСОБА_4 позов повинен розглядатися в порядку цивільного судочинства.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, Велика Палата ВС встановила таке.
20.09.2007 Тернопільською обласною споживчою спілкою проведено аукціон з продажу цілісного майнового комплексу Підприємства споживчої кооперації «Ринок», розміщеного на земельній ділянці площею 1,1365 га згідно з Державним актом на право постійного користування землею від 13.09.2001 серії НОМЕР_1. Переможцем аукціону визначено ТОВ.
10.10.2007 між Шумським районним споживчим товариством та ТОВ був укладений договір купівлі-продажу зазначеного цілісного майнового комплексу. Рішенням Господарського суду Тернопільської області від 03.12.2007 у справі № 10/240-4609 цей договір було визнано дійсним з моменту укладення.
Рішенням Господарського суду Тернопільської області від 15.04.2007 у справі № 6/29-519 було зобов’язано Шумську міськраду укласти з ТОВ договір оренди земельної ділянки площею 1,1365 га на Ринковій площі, 34 у м. Шумську Тернопільської області (торговий ринок), а рішенням цього ж суду від 12.08.2009 у справі № 6/82-1471 між Шумською міськрадою та ТОВ визнано укладеним договір оренди вказаної земельної ділянки.
24.04.2012 17-та сесія шостого скликання Шумської міськради прийняла рішення № 534 «Про укладення додаткової угоди до договору оренди на земельну ділянку з Товариством з обмеженою відповідальністю «Шумськ-Інвест», яким вирішила затвердити нормативну грошову оцінку земельної ділянки в розмірі 2 750 895,70 грн., встановила плату за користування земельною ділянкою в розмірі 3 % від її нормативної грошової оцінки, а саме 82 526,87 грн. щорічно, та зобов’язала ТОВ укласти додаткову угоду до договору оренди з міською радою на земельну ділянку площею 1,1365 га для будівництва та обслуговування будівель ринкової інфраструктури за адресою: Ринкова площа, 34 у м. Шумськ Тернопільська область.
У подальшому рішенням 21-ї (позачергової) сесії шостого скликання Шумської міськради від 25.10.2012 № 691 «Про розгляд клопотання ТОВ «Шумськ-Інвест» вирішено скасувати рішення міської ради від 24.04.2012 № 534 «Про укладення додаткової угоди до договору оренди на земельну ділянку з ТОВ «Шумськ-Інвест».
Вважаючи зазначене рішення Шумської міськради протиправним, депутати Шумської міськради ОСОБА_3 та ОСОБА_4 звернулися до суду з цим позовом.
Висновки Великої Палати
Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, ОМС, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України3, тут і далі — у редакції, чинній на час розгляду справи судами).
3 Далі за текстом — КАС.
Відповідно до ч. 2 ст. 4 та п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Зокрема, юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб’єкт владних повноважень» означає орган державної влади, ОМС, їхню посадову чи службову особу, інший суб’єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС).
Наведені норми узгоджуються з положеннями ст. 2, 4 та 19 КАС (у редакції Закону № 2147-VIII), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників є суб’єктом владних повноважень, здійснює владні управлінські функції в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
Визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб’єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням наявного приватного права певного суб’єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб’єкта владних повноважень.
Помилковим є застосування ст. 19 КАС (у редакції Закону № 2147-VIII) та поширення юрисдикції адміністративних судів на всі спори, стороною яких є суб’єкт владних повноважень, оскільки під час вирішення питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ недостатньо застосовувати виключно формальний критерій — визначення суб’єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб’єкта владних повноважень), тоді як визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір.
Отже, на вирішення адміністративного суду може бути переданий спір, який виник між двома (кількома) конкретними суб’єктами суспільства стосовно їхніх прав та обов’язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб’єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого суб’єкта (інших суб’єктів), а ці суб’єкти відповідно зобов’язані виконувати вимоги та приписи такого владного суб’єкта.
Разом з тим, якщо суб’єкт (у тому числі орган державної влади, ОМС, їхня посадова чи службова особа) у спірних правовідносинах не здійснює вказаних владних управлінських функцій щодо іншого суб’єкта, який є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами КАС ознак справи адміністративної юрисдикції і відповідно не повинен вирішуватись адміністративним судом.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
З матеріалів справи вбачається, що позивачі не погоджуються з рішеннями ОМС, який як власник орендованої ТОВ земельної ділянки ухвалив рішення про укладення додаткової угоди до договору оренди на земельну ділянку, яким затверджено нормативну грошову оцінку земельної ділянки та встановлено розмір плати за її використання, а в подальшому прийняв рішення, яким за клопотанням орендаря скасував прийняте раніше рішення.
При цьому Велика Палата ВС зауважує, що з моменту укладення між землекористувачем та ОМС договору оренди землі припиняються адміністративні відносини між цими суб’єктами та в подальшому виникають договірні відносини, які характеризуються рівністю їх учасників та свободою договору. Такі ознаки притаманні не адміністративним, а цивільним правовідносинам, які з урахуванням суб’єктного складу можуть бути предметом судового розгляду у відповідному суді загальної юрисдикції або господарському суді.
За правилами п. 1 ч. 1 ст. 15 Цивільного процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Відповідно до ст. 15 Цивільного кодексу України4 (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
4 Далі за текстом — ЦК.
Згідно з п. 10 ч. 1 ст. 16 ЦК одним зі способів захисту цивільних прав та інтересів може бути визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади АР Крим або ОМС, їхніх посадових і службових осіб.
За таких обставин при ухваленні оскаржуваних рішень Шумська міськрада не діяла як суб’єкт владних повноважень, оскільки після укладення між нею та ТОВ договору оренди земельної ділянки виникли приватноправові відносини, а тому вирішення цього спору не належить до юрисдикції адміністративних судів.
Беручи до уваги наведене та враховуючи суб’єктний склад цього спору, Велика Палата ВС дійшла висновку, що розгляд цієї справи належить до юрисдикції цивільних судів, а тому касаційні скарги заступника прокурора Львівської області та ТОВ є обґрунтованими і підлягають задоволенню.
Крім того, Велика Палата ВС зауважує, що депутати Шумської міськради ОСОБА_3 та ОСОБА_4 звернулися до суду з позовом про визнання протиправними та скасування рішень Шумської міськради від 24 квітня та 25 жовтня 2012 року № 534 і № 691 нібито на захист інтересів територіальної громади м. Шумська Тернопільської області та з метою усунення порушень міськрадою законності при передачі в оренду ТОВ земельної ділянки комунальної власності.
Однак правовий статус депутата місцевої ради, як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого органу та рівноправного члена місцевої ради, а також гарантії депутатської діяльності визначені та встановлені Конституцією України, законами України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» та від 11.07.2002 № 93-IV «Про статус депутатів місцевих рад», відповідно до положень яких депутат місцевої ради має право реалізувати свої права щодо внесення пропозицій для розгляду їх радою та її органами, пропозицій і зауважень до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті, на розгляд ради та її органів пропозицій з питань, пов’язаних з його депутатською діяльністю.
Саме у такий спосіб депутат місцевої ради реалізує своє право на участь у діяльності ради та у прийнятті радою відповідних рішень.
Отже, зважаючи на вищенаведене, Велика Палата ВС дійшла висновку, що депутат ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах. Нормами чинного законодавства для депутата встановлений особливий спосіб впливу, як на прийняття рішень органом місцевого самоврядування, так і на життя мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
Така правова позиція викладена в постанові Великої Палати ВС від 30.01.2019 у справі № 803/413/18.
