ОМС наділені низкою повноважень у різних галузях та сферах суспільного життя, зокрема у сферах бюджету та фінансів, соціально-економічного і культурного розвитку, управління комунальною власністю, регулювання земельних відносин, соціального захисту населення, у галузях будівництва, житлово-комунального господарства тощо. Для реалізації цих повноважень ОМС мають право ухвалювати необхідні рішення. Так, ст. 144 Конституції України визначено, що ОМС у межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території.
Крім того, відповідно до Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»1 ОМС наділені правом приймати управлінські рішення. Оскільки ці рішення можуть порушувати права та законні інтереси як громадян, так і юридичних осіб або ж з часом втрачати свою актуальність, то чинне законодавство й передбачає юридичні інструменти впливу на такі рішення шляхом їх зупинення, зміни та скасування.
1 Далі за текстом — Закон № 280.
Акти ОМС
Перш ніж розглянути кожен з таких інструментів більш детально, давайте спочатку з’ясуємо види актів, які можуть приймати ОМС.
Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень (ч. 1 ст. 59 Закону № 280). Так, КСУ у своєму Рішенні № 7-рп/2009 від 16.04.2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень ч. 2 ст. і 19, ст. 144 КУ, ст. 25, ч. 14 ст. 46, ч. 1, 10 ст. 59 Закону № 280 (справа про скасування актів ОМС)2 дійшов висновку про те, що ОМС, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти.
2 Далі за текстом — Рішення КСУ № 7-рп/2009.
Актами нормативно-правового характеру є локальні документи, які встановлюють, змінюють чи скасовують обов’язкові для виконання на певній території правила поведінки. Такі акти не стосуються якогось одного суб’єкта правовідносин і розраховані на багаторазове застосування. Такими актами можуть бути:
| статут територіальної громади села, селища | |
| п. 1 ч. 1 ст. 26 Закону № 280 | регламент сільської, селищної ради |
| п. 49 ч. 1 ст. 26 Закону № 280 | Положення про зміст, опис та порядок використання символіки територіальної громади |
| п. 53 ч. 1 ст. 26 Закону № 280 | Положення про помічника-консультанта депутата ради |
| п. 20 ч. 4 ст. 42 Закону № 280 | розпорядження сільського, селищного голови |
| ст. 59 Закону № 280 | рішення ради |
| ст. 59 Закону № 280 | рішення виконавчого комітету сільської, селищної ради |
Ненормативними актами є індивідуально-правові акти, які є юридичними фактами, на підставі яких у фізичних осіб та юридичних осіб приватного права виникають, змінюються або припиняються конкретні права та обов’язки.
Такі акти стосуються конкретних суб’єктів правовідносин (фізичних осіб та/або юридичних осіб приватного права) і розраховані на одноразове застосування. Прикладами ненормативних актів ОМС є рішення ради про: затвердження проєкту землеустрою щодо відведення громадянину земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства та передачу йому у власність відповідної земельної ділянки; або розпорядження голови про призначення на посаду, або звільнення з посади; надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі на місцевості приватному підприємству.
Далі поговоримо про зупинення, зімну та скасування своїх рішень ОМС.
Зупинення рішень ОМС
Зупинення рішень ОМС є наслідком правового реагування сільського, селищного, міського голови на рішення, що були прийняті радою, її виконавчим комітетом. Таке право передбачено нормами Закону № 280, а саме:
| рішення сільської, селищної, міської ради у п’ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов’язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності | |
| ч. 7 ст. 59 Закону № 280 | у разі незгоди сільського, селищного, міського голови (голови районної у місті ради) з рішенням виконавчого комітету ради він може зупинити дію цього рішення своїм розпорядженням та внести це питання на розгляд відповідної ради |
Отже, бачимо, що зупинення рішень ОМС є інструментом оперативного впливу сільського, селищного, міського голови на рішення, які приймаються сільською, селищною, міською радою та її виконавчим комітетом.
Зміна та скасування рішень ОМС
Забігаючи на наперед, хочемо відразу зауважити, що при аналізі питання щодо скасування та зміни своїх рішень ОМС будемо керуватися виключно термінологією, яка міститься у Законі № 280. Тому що часто виникає плутанина із поняттями. Наприклад, якщо ми говоримо про скасування своїх рішень ОМС, то часто вважають скасоване рішення «недійсним», «нечинним», «незаконним» тощо. Щоб усе було зрозуміло, будемо спиратися на «букву закону», який, у свою чергу, відповідних термінів не містить.
Отже, зміна рішень ОМС передбачає внесення змін та/або доповнень до раніше прийнятих актів органом, який їх раніше ухвалив. Для цього не приймається новий акт на заміну чинного, а також чинний акт не скасовується.
Натомість ухвалюється рішення про внесення до акта (нормативного чи ненормативного) необхідних змін та/або доповнень. Таким чином, якась частина нормативного або ненормативного акта змінюється, а окремі норми чи їх складові (частини, пункти, підпункти, абзаци) доповнюються новим текстом.
КСУ, проаналізувавши конституційний принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність, ОМС є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (ст. 74 Закону № 280).
Що стосується скасування рішень ОМС, то його наслідком є припинення дії відповідних раніше прийнятих актів. Водночас п. 15 ч. 1 ст. 26 Закону № 280 до виключної компетенції сільської, селищної, міської ради віднесено скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень. Аналогічне положення міститься й у ч. 9 ст. 59 Закону № 280.
У контексті наявного в ОМС повноваження здійснювати правотворчу діяльність постає цілком логічне запитання: які рішення ОМС має право скасовувати чи змінювати, а які ні?
КСУ у своєму Рішенні № 7-рп/2009 стосовно права ОМС скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни зробив висновок, що ОМС має право приймати рішення, вносити до них зміни та/або скасовувати їх на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Крім того, у Рішенні № 7-рп/2009 КСУ зазначив, що за ОМС законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження ОМС самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов’язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб’єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування.
Це узгоджується із правовою позицією КСУ, викладеною у Рішенні від 03.10.1997 № 4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному.
Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не визначено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше (абз. 5 п. 3 мотивувальної частини Рішення № 7-рп/2009).
ОМС не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов’язані з реалізацією певних суб’єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб’єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між ОМС і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.
Отже, ОМС мають право скасовувати чи змінювати власні рішення, рішення виконавчого комітету та посадових осіб ОМС, але виключно за умови, що таке рішення є нормативним.
Однак оскільки зазначені положення не знайшли свого відображення ані в Конституції України, ані в Законі № 280, то в практиці реалізації місцевого самоврядування висновки КСУ «не працюють» та призводять до порушення принципу рівноправності ОМС, громадян та суб’єктів господарювання.
Це, у свою чергу, призводить до імперативності та зміни, по суті, двохсторонніх відносин, що не відповідає принципам демократичної, соціальної і правової держави. Так, часто-густо в порядку адміністративного судочинства визнаються протиправними та скасовуються рішення ОМС про скасування власних рішень чи рішень виконавчого комітету.
Далі наведемо приклад із судової практики.
Районний суд розглянув адміністративну справу за позовом громадянина А. до міської ради про визнання протиправним та скасування рішення міської ради «Про скасування рішення районного виконавчого комітету міської ради». У судовому засіданні позивач пояснив, що протягом 24 років є власником будівель. Рішення районного виконавчого комітету міської ради йому було оформлене право власності на дані приміщення.
Однак на вимогу сусіда позивача міська рада оспорюваним рішенням фактично скасувала його право власності на вищезазначені будівлі, що суттєво погіршує його становище та порушує його права.
Позиція міської ради полягала в тому, що міська рада, приймаючи оспорюване рішення, діяла відповідно до вимог чинного законодавства України, у межах повноважень, оскільки скасовувала рішення підлеглого органу з підстав його явної незаконності.
Так, дійсно, Закон № 280 наділяє юрисдикційними повноваженнями виключно відповідні ради, які мають право скасовувати акти виконавчих ОМС. Водночас міською радою не враховано положення рішення КСУ, що призвело до скасування ОМС рішення виконкому саме як ненормативного правового акта ОМС (адже таке рішення є виконаним і суб’єкт правовідносин — особа, прав якої воно прямо стосується, заперечує проти його зміни та скасування), що виходить за межі її повноважень та суперечить вимогам Закону № 280 (ср. ).
Отже, судом визнано протиправним та скасовано рішення міської ради «Про скасування рішення районного виконавчого комітету».
На сьогодні проблема полягає в тому, що правові акти індивідуальної дії, які були прийняті місцевою радою, на момент їх оскарження зазвичай вже виконані та відповідні правові наслідки прийняття таких рішень вже настали. Суттєвою характеристикою таких актів є те, що їхнє юридичне значення фактично вичерпується їх виконанням. Відповідно застосувати до таких актів процедуру скасування або визнання нечинними некоректно.
Так, рішення ОМС цієї категорії одразу породжують певні правовідносини з взаємними правами та обов’язками, а тому втручання відповідної місцевої ради в процес їх виконання чи post factum шляхом зміни чи скасування є щонайменше протиправним.
З іншого боку, слід констатувати конституційну та законодавчу (Закон № 280) прогалину щодо правового врегулювання механізму скасування рішень ОМС, що призводить до суттєвого порушення прав та свобод громадян і юридичних осіб, правового свавілля ОМС, що недопустимо в конституційній правовій державі.
