Поняття «публічна інформація» закріплено в Законі України від 13.01.2011 № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації»1.
1 Далі за текстом — Закон № 2939.
Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону № 2939 публічна інформація — це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Яка саме інформація належить до публічної, надав роз’яснення Пленум Вищого спеціалізованого адміністративного суду України в постанові «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації» від 29.09.2016 № 10.
Так, публічною інформацією є відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях:
| 1 | уся інформація, що перебуває у володінні суб’єктів владних повноважень, тобто органів державної влади, інших державних органів, ОМС, органів влади АРК, інших суб’єктів, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов’язковими для виконання (п. 1 ч. 1 ст. 13 Закону № 2939) |
| 2 | інформація щодо використання бюджетних коштів юридичними особами, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету АРК (п. 2 ч. 1 ст. 13 Закону № 2939) |
| 3 | інформація, пов’язана з виконанням особами делегованих повноважень суб’єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг (п. 3 ч. 1 ст. 13 Закону № 2939) |
| 4 | інформація щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них, якщо йдеться про суб’єктів господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями (п. 4 ч. 1 ст. 13 Закону № 2939) |
| 5 | інформація про стан довкілля; якість харчових продуктів і предметів побуту; аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров’ю та безпеці громадян |
| 6 | інша інформація, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідна інформація) (ч. 2 ст. 13 Закону № 2939) |
Про те, яка ж інформація становить суспільний інтерес, йтиметься далі.
Розпочнемо з того, що в чинному законодавстві чітке поняття інформації, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідної інформації), відсутнє.
На перший погляд здається, що зміст цього поняття розкривається в ч. 1 ст. 29 Закону України від 02.10.1992 № 2657-XII «Про інформацію»2, відповідно до якої суспільно необхідною є інформація, яка є предметом суспільного інтересу, і право громадськості знати цю інформацію переважає потенційну шкоду від її поширення.
2 Далі за текстом — Закон № 2657.
При цьому самого поняття «суспільний інтерес» чинним законодавством не визначено.
Але ч. 2 ст. 29 Закону № 2657 зазначає, що предметом суспільного інтересу вважається інформація, яка свідчить про загрозу державному суверенітету, територіальній цілісності України; забезпечує реалізацію конституційних прав, свобод і обов’язків; свідчить про можливість порушення прав людини, введення громадськості в оману, шкідливі екологічні та інші негативні наслідки діяльності (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб тощо.
Більш чіткі ознаки, за якими слід відносити ту чи іншу інформацію до предмета суспільного інтересу, відсутні.
Тож на сьогодні питання щодо визначення інформації, яка вважається предметом суспільного інтересу та є суспільно необхідною, вирішується за допомогою судової практики.
Так, Вищий спеціалізований адміністративний суд України у постанові № 10, з огляду на практику Європейського суду з прав людини, рекомендував до інформації, яка становить суспільний інтерес, відносити:
| 1 | інформацію про втручання представників влади в кримінальне розслідування, про тиск на суддів |
| 2 | інформацію про дипломатичні переговори щодо актуальних питань і позицію уряду |
| 3 | зміст звернення депутата до Конституційного Суду щодо конституційності закону |
| 4 | інформацію про використання природних ресурсів, про дозволи на відчуження земельних ділянок |
| 5 | інформацію про можливі порушення публічних осіб у приватній сфері |
| 6 | інформацію про будівництво житла для депутатів за державний рахунок, про оплату праці керівника великої приватної компанії |
| 7 | інформацію про небезпеки для здоров’я, про погані умови догляду за пацієнтами |
Також суди при розгляді конкретних справ, застосовуючи ч. 2 ст. 29 Закону № 2657, визначають, яка інформація становить суспільний інтерес.
В одній з таких справ до інформації, яка становить суспільний інтерес, було віднесено відомості про вчителів школи.
Фабула справи І
Позивач звернулася до відділу освіти Новокаховської міської ради із запитом про надання їй публічної інформації про кожного з перелічених педагогічних працівників Дніпрянської ЗОШ, їх базову освіту (навчальний заклад, спеціальність, кваліфікація, період навчання, рік випуску), займану посаду, участь у заходах з підвищення кваліфікації за останні 6 років, дані про успішність проходження атестаційних комісій за останні 6 років, присвоєний їм кваліфікаційний рівень, згідно з яким фахівець обіймає посаду та виконує службові обов’язки, рішення, розпорядження, накази тощо, згідно з якими службовець обіймає займану посаду в навчальному закладі.
Відділом освіти Новокаховської міської ради було надано відповідь, в якій відмовлено в наданні запитуваної інформації з посиланням на те, що зазначена інформація не є публічною інформацією. Відомості про освіту, підвищення кваліфікації, проходження атестації, присвоєння кваліфікаційного рівня та інше є персональними даними, які відповідно до ч. 2 ст. 5 Закону № 2657 віднесені до конфіденційної інформації про особу. Запит до володільця бази персональних даних не відповідає вимогам, визначеним у ч. 4 ст. 16 Закону України від 01.06.2010 № 2297-VI «Про захист персональних даних» (ср. ). Педагогічні працівники Дніпрянської ЗОШ І — ІІІ ступенів Новокаховської міської ради, зазначені у запиті позивача, надали заяви директору Дніпрянської ЗОШ про те, що вони заперечують надавати інформацію на інформаційний запит.
Позивач звернулася до суду з адміністративним позовом до відділу освіти Новокаховської міської ради Херсонської області, в якому просила:
— визнати дії у вигляді відповіді на її запит про публічну інформацію шляхом необґрунтованого віднесення інформації, що запитувалася, — до категорії з обмеженим доступом; до такої, що має гриф «обмеженого доступу до конфіденційної інформації про особу» через право особи на захист своїх персональних даних та відсутністю її особистого дозволу на надання такої інформації запитувачу — протиправними та такими, що порушують її конституційне право на інформацію, що призводить до збитків немайнового характеру;
— зобов’язати відповідача надати повну інформацію, що запитувалася, в інформаційному запиті;
— відшкодувати на її користь моральну шкоду та судові витрати.
Судом першої інстанції було прийнято рішення про часткове задоволення позовних вимог: визнано протиправною відмову відділу освіти Новокаховської міської ради в наданні публічної інформації за запитом позивача та зобов’язано відповідача повторно розглянути запит та надати обґрунтовану відповідь із застосуванням трискладового тесту, передбаченого ст. 6 Закону № 2939, у задоволенні вимог про стягнення моральної шкоди відмовлено.
Висновки суду апеляційної інстанції
Законодавцем визначено певні умови, виконання яких є обов’язковим для того, щоб виняток з відкритості інформації був правомірним.
Нормами с. 6 Закону № 2939 визначено критерії обмеження доступу до публічної інформації.
Згідно з ч. 2 цієї статті обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог (трискладовий тест):
— виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;
— розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;
— шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Суд зазначає, що запитувана інформація про освіту педагогічних працівників та дані про умови їх призначення на посаду є важливою для суспільства, оскільки пов’язана з процесом здобуття середньої освіти, а тому рівень їх освіти має відповідати певним державним стандартам, тож, без сумніву, становить суспільний інтерес.
Суд звертає увагу на те, що окремі дані, які запитувалися у відповідача, стосувалися виключно обов’язкової при працевлаштуванні освіти та є недостатніми, щоб ідентифікувати особу. Поширення інформації про освіту особи, що виконує делеговані функції в галузі освіти і обов’язковою умовою для зайняття посади якої є наявність освітньої кваліфікації, не може завдати шкоди захищеним інтересам особи, що їх надала.
У відповіді відповідачем не наведено, яким чином розголошення інформації про освіту та кваліфікаційний рівень працівників навчального закладу може завдати істотної шкоди інтересам працівникам. А навіть у разі існування такої шкоди відділ освіти у відповіді мав оцінити її ймовірність та обґрунтувати, чи шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
З урахуванням наведеного, апеляційний суд дійшов висновку, що під час розгляду звернення відділом освіти обмежено доступ до публічної інформації без додержання сукупності всіх трьох вищезазначених умов, закріплених у ст. 6 Закону № 2939, а тому відмова у задоволенні інформаційного запиту є протиправною.
Крім того, з огляду на визначені ст. 5 КАС України способи захисту порушених прав, свобод та інтересів, суд дійшов висновку, що заявлена позовна вимога про зобов’язання відповідача надати відповідь на запит є належним способом захисту порушеного права, та задовольняється судом, оскільки для надання запитуваної інформації позивачем виконано всі умови, визначені законом, і надання інформації не передбачає права розпорядника інформації діяти на власний розсуд (постанова Одеського апеляційного адміністративного суду від 02.08.2018 у справі № 661/4138/17).
В іншій справі до суспільно необхідної було віднесено інформацію щодо працівників комунального підприємства.
Фабула справи ІІ
Позивач звернулася до КП «Житлово-комунальний сервіс «Порто-Франківський» із заявою на отримання публічної інформації, а саме: загальної чисельності, прізвища ім’я та по батькові всіх працівників КП «Житлово-комунальний сервіс «Порто-Франківський» із зазначенням дати прийняття їх на роботу та займаної посади.
Відповідачем у відповідь на запит було відмовлено у наданні інформації, посилаючись на те, що КП «Житлово-комунальний сервіс «Порто-Франківський» не є розпорядником бюджетних коштів, інформація не є суспільно необхідною, тому підстав для надання запитуваної інформації не має.
Позивач звернулася до суду з позовом про визнання бездіяльності КП «Житлово-комунальний сервіс «Порто-Франківський», що полягає у ненаданні запитуваної інформації, неправомірною; зобов’язання відповідача надати у письмовому вигляді запитувану інформацію.
Судом першої інстанції було прийнято рішення про задоволення адміністративного позову.
Висновки суду апеляційної інстанції
Суд зазначив, що посилання відповідача, як на підставу для відмови у наданні публічної інформації на запит позивача, що комунальні підприємства в розумінні ст. 13 Закону України № 2939 є розпорядниками публічної інформації лише у разі їх фінансування з місцевого бюджету, а відповідач не є бюджетною організацією, є необґрунтованими. Оскільки засновником КП «Житлово-комунальний сервіс «Порто-Франківський» є Одеська міська рада та метою створення якого є задоволення міських, суспільних потреб шляхом систематичного здійснення виробничої, торговельної та іншої господарської діяльності з метою отримання прибутку в порядку, передбаченому законодавством.
Предметом діяльності КП «Житлово-комунальний сервіс «Порто-Франківський» є організаційне забезпечення поточного утримання, ремонту та благоустрою житлового фонду, нежитлових споруд, їх інженерного обладнання та прилеглих територій, організація надання різного виду послуг, пов’язаних з експлуатацією, утриманням та ремонтом житлового та нежитлового фонду та одержання прибутку в інтересах Засновника.
Отже, відповідач є бюджетною організацією, діяльність якого координується та фінансується Одеською міською радою за рахунок бюджетних коштів, а тому КП «Житлово-комунальний сервіс «Порто-Франківський», у розумінні ст. 13 Закону України № 2939, є розпорядником запитуваної позивачем інформації, а інформація щодо працівників відповідача (прізвище, ім’я та по батькові, займана посада, назва структурного підрозділу), які отримали ці кошти, є публічною.
Крім того, на думку суду, необґрунтованими є твердження відповідача, що запитувана позивачем інформація йому не надається у зв’язку з тим, що за своїм змістом не може розглядатися як суспільно необхідна інформація, оскільки відповідно до ст. 5 Закону України № 2657 кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів (постанова П’ятого апеляційного адміністративного суду від 03.05.2019 у справід № 1540/4791/18).
Фабула справи ІІІ
Позивач звернувся до Барвінківського міського голови Харківської області із зверненням, в якому просив надати інформацію щодо земельних ділянок, зокрема інформацію, у зв’язку із даними щорічних декларацій, чи передані гараж та інше нежиле приміщення Барвінківським міським головою Харківської області в оренду і яке їх використання та розмір сплаченого податку, а також за якою адресою ці об’єкти розташовані та чи має стосунок до цього інша фізична особа, тобто укладає договори оренди, отримує орендну плату, сплачує за це відповідні податки, на підставі чого та чому про це не зазначено в декларації першого.
Відповідач відмовив у частині надання інформації, за якою адресою розташовані належні голові міської ради об’єкти нерухомості, чи має стосунок до цього інша фізична особа та чому про це не зазначено у щорічній декларації міського голови на підставі пп. 1 та 2 ч. І ст. 22 Закону № 2939-VІ, з чим погодився суд першої та апеляційної інстанції.
Висновки суду апеляційної інстанції
Інформація стосовно адреси розташування об’єктів нерухомого майна, які є власністю міського голови, яку запитує позивач, дійсно знаходиться у володінні Барвінківсього виконавчого комітету міської ради, оскільки вказані відомості були зазначені відповідачем у декларації про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру при прийнятті на публічну службу, але така інформація про місце розташування об’єктів нерухомого майна, які є приватною власністю особи, відповідно до ст. 6 Закону № 2939 та абз. 4 ч. 1 ст. 47 Закону України від 14.10.2014 № 1700-VII «Про запобігання корупції» є інформацією з обмеженим доступом та не підлягає відображенню у публічному доступі.
Відповідно до ст. 32 Конституції України не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту й прав людини.
Як указано у п. 2 ст. 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод здійснення свобод, зазначених у п. 1 ч. 10 Конвенції, серед яких право одержувати і передавати інформацію, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві, у тому числі для захисту прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації.
Позивачем ані в позовній заяві, ані в апеляційній скарзі не наведено обґрунтованих та особливих обставин, за яких зазначена інформація з обмеженим доступом має бути оприлюднена шляхом надання відповідної інформації за запитом на інформацію, а саме: не наведено доказів, що отримання зазначеної інформації є необхідним для реалізації запитувачем інформації його функції зі сприяння публічній дискусії із суспільно важливих питань і що ненадання інформації створить суттєву перешкоду свободі вираження поглядів; не наведено доказів, що інформація, щодо якої вимагається доступ, відповідає вимогам трискладового тесту, тобто збирається в цілях задоволення саме суспільного інтересу, і в чому саме полягає такий інтерес; не наведена роль запитувача (постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 13.03.2019 у справі № 520/9079/18).
