1 Далі за текстом — Правила № 470.
2 Далі за текстом — ЖК.
Найголовнішим є те, що механізм правового регулювання питань постановки та ведення квартирного обліку є недосконалим та в більшості випадків неефективним, хоча і створений з добрими намірами та з метою досягнення виключно позитивних цілей для населення.
Ця проблематика є актуальною для населення територіальних громад, оскільки питаннями постановки та ведення квартирного обліку займаються саме ОМС.
Нагадаємо: ст. 47 Конституції України визначає, що громадянам, які потребують соціального захисту, житло надається державою або ОМС безоплатно чи за доступну для них плату відповідно до закону.
Право громадян на житло забезпечується, у першу чергу, конституційними гарантіями, а також сприянням з боку держави та ОМС.
Така позиція законодавця відповідає міжнародним стандартам у сфері соціального захисту, дотримуватись яких Україна зобов’язана як правова держава, вищою цінністю якої є людина, а основним завданням — захист її прав і свобод.
Загальна декларація прав людини зазначає: кожна людина має право на такий життєвий рівень, включаючи їжу, одяг, житло, медичний догляд і необхідне соціальне обслуговування, що необхідний для підтримки здоров’я і добробуту її самої та її родини.
У Міжнародному пакті про економічні, соціальні і культурні права також зазначається: держави, які беруть участь у чинному Пакті, визнають право кожного на гідний життєвий рівень для нього самого та його родини, що включає достатнє харчування, одяг та житло, і на неухильне поліпшення умов життя. При цьому Пакт наголошує, що держави-учасниці вживуть належних заходів щодо забезпечення здійснення цього права, визнаючи важливе значення у цьому відношенні міжнародного співробітництва, основаного на вільній згоді.
Метою житлової політики, що формується у нашій державі, є створення умов для реалізації права громадян на житло, розширення житлового будівництва, поліпшення умов утримання і збереження житлового фонду.
Проте в сучасних економічних умовах держава не може забезпечити житлом всіх громадян. Тому житлову політику слід проводити з урахуванням ситуації, що склалася.
Хто веде облік громадян, які потребують поліпшення житлових умов
Згідно з нормами ст. 30 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»3 це повноваження належить виконавчим органам сільських, селищних та міських рад. Необхідно зазначити, що кожен ОМС, як правило, затверджує свій локальний документ, який визначає механізм, порядок, умови тощо здійснення обліку громадян.
3 Далі за текстом — Закон № 280.
Також облік можуть вести і за місцем роботи, але у випадку якщо підприємство, установа, організація мають житловий фонд і ведуть житлове будівництво або беруть дольову участь в житловому будівництві. Водночас при бажанні такі особи можуть ставати на квартирний облік і за місцем проживання.
Кого і коли визнають особою, яка потребує поліпшення житлових умов
Відповідно до ст. 31 ЖК таким правом наділені громадяни, які потребують поліпшення житлових умов. Водночас скористатися цим правом вони можуть лише після досягнення 18 років. І лише ті, що одружилися або влаштовувалися на роботу у передбачених законом випадках до досягнення вісімнадцятирічного віку, мають таке право з часу одруження або влаштування на роботу.
Неповнолітні (віком від п’ятнадцяти до вісімнадцяти років) здійснюють право на одержання жилого приміщення за згодою батьків або піклувальників (ст. 32 ЖК).
Отже, кого законодавець відносить до осіб, які потребують поліпшення житлових умов? Такими, зокрема, відповідно до п. 13 Правил № 470 визнають осіб, які:
1) забезпечені жилою площею нижче за рівень, що визначений виконавчими комітетами обласних, Київською та Севастопольською міською радою разом з радами профспілок.
Потрібно зазначити, що станом на сьогодні виникає запитання: до яких же органів має бути віднесено означену вище функцію? Чи можуть бути такими органами Рада міністрів АРК, обласні державні адміністрації, Київська і Севастопольська державні адміністрації?
Нагадаємо, що відповідно до ст. 47 ЖК існуюча норма житлової площі в Україні станом на сьогодні складає 13,65 кв. м на одну особу. Житлове приміщення може бути надано із перевищенням норми жилої площі, якщо воно становить одну кімнату (однокімнатну квартиру) або призначене для осіб різної статі (ст. 48 ЖК).
Означена норма житлового приміщення віднайшла своє закріплення і в п. 53 Правил № 470, в якому чітко визначено, що жиле приміщення надається громадянам у межах 13,65 квадратного метра жилої площі на одну особу, але не менше рівня середньої забезпеченості громадян жилою площею в даному населеному пункті.
В свою чергу, рівень середньої забезпеченості громадян жилою площею в населеному пункті визначається і періодично переглядається виконавчими комітетами обласних Рад народних депутатів спільно з радами профспілок виходячи з даних статистичної звітності. Саме така норма закріплена в абз. 5 п. 53 Правил № 470. І знову повертаємося до органів, які вже і в природі не існують (йдеться саме про Ради народних депутатів).
Можемо сказати, що на практиці, яка склалася останніми роками, рівень середньої забезпеченості громадян жилою площею в населеному пункті визначається і періодично переглядається саме органами місцевого самоврядування. На підставі вищезазначених Правил органами місцевого самоврядування приймаються власні акти, що містять рівень середньої забезпеченості громадян жилою площею на одну особу та встановлюють норму жилої площі для визнання особи такою, що потребує поліпшення житлових умов.
Отже, особою, яка потребує покращення житлових умов і яка може бути взята на квартирний облік, буде вважатись лише та особа, яка забезпечена житлом менше за рівень, встановлений у власних актах ОМС. ОМС, приймаючи такі акти на підставі статистичної звітності, мають переглядати їх та підтримувати в актуальному стані.
Разом з тим потребують додаткового вивчення питання правових підстав (повноважень) для обласної державної адміністрації та/або обласної ради щодо прийняття рішення щодо перегляду та затвердження показника рівня забезпеченості громадян житловою площею.
Що стосується гранично мінімального рівня забезпечення житлової площі, то з огляду на практику прийнятих рішень, він відрізняється один від одного відповідно до прийнятих рішень уповноважених органів. На практиці виконавчі комітеті ОМС приймають рішення про постановку на квартирний облік, за умови, що одна особа за адресою місця проживання у житловому будинку (квартирі) забезпечена житловою площею менше ніж передбачена норма забезпечення.
Проте, виникає наступне запитання: жила площа, яка нижча ніж встановлений рівень забезпечення, повинна знаходитися у приватній власності чи може бути у користуванні особи, яка бажає поліпшити житлові умови?
Наприклад, особа не має у приватній власності житлового будинку чи квартири, але її місце проживання зареєстроване за адресою будинку чи квартири, де на неї припадає житлова площа, яка є більшою, ніж мінімальний рівень забезпечення, який необхідний для постановки на квартирний облік. На мою думку, задля уникнення юридичних спорів щодо постановки на квартирний облік, на законодавчому рівні цю прогалину слід вирішити відповідними змінами або надати вичерпні роз’яснення щодо такої підстави для постановки на квартирний облік, як забезпечення жилою площею нижче ніж рівень, що визначений відповідними органами;
2) проживають у приміщенні, що не відповідає встановленим санітарним і технічним вимогам (п. 5 Положення про порядок обстеження стану жилих будинків з метою встановлення їх відповідності санітарним і технічним вимогам та визнання жилих будинків і жилих приміщень непридатними для проживання, затвердженого постановою Ради Міністрів УРСР від 26.04.1984 № 189).
Станом на сьогодні ця підстава не є найбільш поширеною для постановки на квартирний облік, проте слід звернути на неї увагу. Положення, яке регулює невідповідність санітарним і технічним приміщення, затверджено постановою Ради Міністрів УРСР від 26.04.1984 № 189.
Відповідно до цього Положення, для обстеження стану жилих будинків виконавчий комітет відповідної місцевої Ради народних депутатів призначає відповідну комісію (заступник голови виконавчого комітету місцевої Ради (голова комісії), начальник управління (відділу) житлового (комунального) господарства виконавчого комітету місцевої Ради (заступник голови комісії), представник органу або закладу санітарно-епідеміологічної служби, представник відділу (управління) у справах будівництва і архітектури виконавчого комітету місцевої Ради або районний архітектор, представник органу державного пожежного нагляду, депутат місцевої Ради, інженер житлово-експлуатаційної організації (секретар комісії), представник громадського будинкового комітету).
За результатами роботи цієї комісії складається акт невідповідності приміщення та надається на затвердження виконавчому комітету ради. Проте, враховуючи рік прийняття цього Положення, вважаю, що в умовах сьогодення акт комісії, до складу якої можуть залучатися особи, які не мають відповідного сертифіката, що підтверджує знання та навички у сфері містобудування та архітектури, можна оскаржити та поставити під сумнів постановку на квартирний облік. З урахуванням вищезазначеного, вважаю, що законодавцю також слід звернути увагу на цю підставу постановки на квартирний облік та внести відповідні зміни, зокрема щодо того, хто повинен надавати висновок про невідповідність приміщення санітарним та технічним вимогам;
3) хворіють на тяжкі форми деяких хронічних захворювань, у зв’язку з чим не можуть проживати в комунальній квартирі або в одній кімнаті з членами своєї сім’ї. Перелік зазначених захворювань затверджено у додатку 1 до наказу МЗ УССР від 08.02.1985 № 52;
4) проживають за договором піднайму жилого приміщення в будинках державного або громадського житлового фонду чи за договором найму жилого приміщення в будинках житлово-будівельних кооперативів;
5) проживають тривалий час (5 і більше років) за договором найму (оренди) в будинках (квартирах), що належать громадянам на праві приватної власності;
6) проживають у гуртожитках;
7) проживають в одній кімнаті по дві і більше сім’ї, незалежно від родинних відносин, або особи різної статі, старші за 9 років, крім подружжя (в тому числі якщо займане ними жиле приміщення складається більш як з однієї кімнати);
8) внутрішньо переміщені особи з числа учасників бойових дій, особи з інвалідністю внаслідок війни, а також члени сімей загиблих відповідно до положень Закону України від 22.10.1993 № 3551-XII «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту»4.
4 Далі за текстом — Закон № 3551.
Проаналізувавши перелік осіб, які потребують поліпшення житлових умов, треба вказати, що на практиці облік громадян ведеться за наступними напрямками черговості:
| а) | громадяни, які мають позачергове право на отримання житла; |
| б) | громадяни, які мають першочергове право на отримання житла; |
| в) | загальна черговість громадян, що потребують поліпшення житлових умов. |
Важливим є той факт, що ОМС ставлять громадян на квартирний облік відповідно до свого локального документа, про який ми вже згадували вище. А от забезпечують житлом, звісно ж, в разі наявності житлового фонду, саме в порядку черговості.
Трапляється, що в однієї особи, яка перебуває на обліку у загальній черзі, виникають обставини, які є підставою для постановки її на облік для першочергового отримання житла, тоді така особа може стати на пільговий квартирний облік.
Умови постановки (взяття) на квартирний облік
Для того, щоб особі стати на квартирний облік, необхідно дотриматися певних вимог, умов та підтвердити відповідні факти щодо себе та членів сім’ї.
Перш за все особа повинна документально підтвердити, що є такою, що потребує поліпшення житлових умов.
Для взяття на квартирний облік особа повинна бути зареєстрована у населеному пункті, де вона ініціює відповідне питання. Єдиним винятком з цього правила є взяття на облік за місцем роботи осіб, що проживають у приміській зоні. При цьому такі особи повинні не менше 10 років пропрацювати на відповідному підприємстві.
Іншою вимогою може бути те, що особа повинна проживати в населеному пункті визначену відповідним ОМС кількість років. Слід зазначити, що в деяких містах радами не встановлено мінімально необхідного терміну проживання для постановки на квартирний облік. Як наслідок, в таких випадках особа може бути взята на квартирний облік без урахування строку останнього проживання у населеному пункті. Наприклад в м. Києві такий строк становить 5 років — тобто особа повинна бути останні 5 років до моменту подання документів для зарахування на квартирний облік зареєстрована у м. Києві. Винятком із цього правила є зарахування особи до списку осіб, що забезпечуються житлом позачергово.
Крім іншого, часто у локальних документах передбачають таку вимогу, що особа не повинна протягом останніх 5 років вчиняти будь-які дії, що мали наслідком погіршення своїх житлових умов. Такими діями розглядаються обмін займаного жилого приміщення на гірше, псування або руйнування приміщення, відчуження придатного і достатнього за розміром для проживання жилого будинку. Аналіз правозастосовної практики свідчить, що в окремих випадках під діями щодо штучного погіршення житлових умов розглядають перереєстрацію на меншу площу, реєстрацію інших осіб у приміщенні тощо. Проте зазначена позиція є дискусійною.
Трапляються такі випадки: сім’я перебуває на квартирному обліку як така, що забезпечена житловою площею на кожного члена сім’ї менше визначеного мінімального рівня житлової площі (для м. Києва — 7,5 кв. м). Проте згодом один з членів сім’ї перестає бути зареєстрований за цією адресою (наприклад, у випадку переїзду в інше житло, смерті тощо), у зв’язку з чим забезпеченість членів сім’ї, що залишилися проживати, зростає, але не досягає рівня середньої забезпеченості громадян житловою площею у населеному пункті (у м. Києві — 9 кв. м). В цьому випадку особа має продовжувати перебувати на квартирному обліку до покращення своїх житлових умов до рівня середньої забезпеченості громадян житловою площею у населеному пункті на кожного з членів сім’ї.
Крім того, не можна не висвітлити той факт, що ще й досі серед вимог в чинному «старому» законодавстві фігурує така вимога, як не взяття на квартирний облік працездатних осіб, які не займаються суспільно корисною працею. Можливо, ця підстава була актуальною у радянській період, проте станом на сьогодні необхідно або виключити цю підставу взагалі, або надати законодавче визначення, а саме, що таке «суспільно корисна праця», чітко розмежувати, коли праця є суспільною та корисною та чим праця корисна відрізняється від некорисної тощо. Зрозуміло, що це буде виправлено в ході систематизації нормативних актів, пов’язаних з регулюванням питань постановки на квартирний облік, проте на сьогодні, враховуючи чинність цього пункту, це може бути використано при суб’єктивному тлумаченні посадових осіб ОМС при постановці особи на квартирний облік не в інтересах заявника.
Документи, що подаються для постановки на квартирний облік
Для постановки на квартирний облік особа подає заяву в довільній формі, яку підписує разом із членами сім’ї, які бажають бути узяті на квартирний облік.
До заяви додаються наступні документи:
| 1 | довідка про місце реєстрації і склад сім’ї, яка видається ЖЕКом або ОСББ (у вказаному документі обов’язково зазначаються адреса реєстрації, житлова площа житлового приміщення, особи, що зареєстровані у приміщенні) |
| 2 | довідка про перебування членів сім’ї на квартирному обліку за місцем роботи, а також у відповідній раді |
Якщо зарахування на облік пов’язане з певними обставинами (невідповідність приміщення санітарним чи технічним вимогам, захворювання члена сім’ї тощо), до заяви також обов’язково додаються відповідні підтвердні документи.
Громадяни вважаються взятими на квартирний облік ОМС з дня винесення рішення про прийняття на квартирний облік.
Про спори…
Далі з’ясуємо порядок розгляду спорів про зобов’язання взяти на квартирний облік громадян, які потребують поліпшення житлових умов, зокрема щодо юрисдикції розгляду подібних спорів, з огляду на рішення Вищого адміністративного суду України від 15.11.2017 у справі № К/800/9928/15 (ср. ).
Фабула судового акта.
Позивач проходив військову службу в Управлінні Служби безпеки України в Автономній Республіці Крим та у 2010 році був звільнений з військової служби у відставку за вислугою років. При цьому він перебував на квартирному обліку у вказаному органі та житлом за рахунок держави не забезпечувався.
У зв’язку з анексією АРК позивач наразі проживає у місті Кіровограді, отримав власну квартирну облікову справу, звернувся до Управління Служби безпеки України в Кіровоградській області (відповідач) із заявою про постановку його на квартирний облік. Відповідач відмовив йому, посилаючись на те, що Законом України від 15.04.2014 № 1207-VII «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» не врегульовано питання щодо забезпечення житлом осіб, які залишили тимчасово окуповану територію і потребують поліпшення житлових умов.
Ці обставини стали підставою для звернення до адміністративного суду, який частково задовольнив позовні вимоги, зазначивши, що відсутність механізму реалізації права на житло в подібних випадках не позбавляє особу права, яке гарантоване державою Україна.
Проте апеляційний суд це рішення скасував, зазначивши, що суд першої інстанції не визначив характер спірних правовідносин, оскільки позивач фактично оспорював своє право на належне житлове забезпечення, тому спір не носить публічно-правовий характер і має розглядатися за правилами цивільного судочинства, тому відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 157 Кодексу адміністративного судочинства України суд закрив провадження у цій справі, як справу, яку не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
ВАСУ погодився з таким висновком, вказавши, зокрема, що такі спори є житловими (цивільними) спорами, незалежно від участі у справі суб’єкта владних повноважень як відповідача. Як видно з рішення суду, спори про зобов’язання взяти на квартирний облік громадян, які потребують поліпшення житлових умов, підлягають розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки у такому випадку особа звертається до суду за захистом порушеного цивільного права.
Висновки
Законодавець визначає порядок постановки на квартирний облік громадян та порядок забезпечення житлом.
Проте, оскільки станом на сьогодні «квартирне питання» є надзвичайно актуальним, необхідно провести більш об’єктивну роботу з упорядкування нормативноправових актів, які регулюють «квартирні питання».
Однак, незважаючи на численність невизначених моментів у законодавстві, необхідно зазначити, що ОМС роблять все можливе задля реалізації механізму забезпечення громадян, які потребують поліпшення житлових умов.
Можливо, покладу на себе відповідальність та висловлю таку тезу, що, на мою думку, слід скасувати квартирний облік взагалі.
На сьогодні квартирний облік — це систематизація облікових даних громадян, що тільки збільшуються. Черги на квартирному обліку, які сформовані у виконавчих комітетах, є величезними та недієвими. Квартири чи житлові будинку не видаються десятиліттями через брак коштів, зокрема у бюджетах сільських та селищних рад. Більш ефективним, на мою думку, буде кредитування житлової нерухомості з обов’язковим співфінансуванням особи, яка бажає отримати кредит. А зараз посадова особа, яка могла б проводити роботу по залученню коштів до місцевого бюджету, марно формує квартирні справи та намагається тлумачити норми УРСР в умовах сьогодення.
