Теми статей
Обрати теми

Акт про визначення розміру збитків, завданих землекористувачами, не підлягає окремому оскарженню

Сербіна Анастасія, головний редактор спецвипуску «Юридичні практики», адвокат
Відповідно до ст. 189 Земельного кодексу України1 самоврядний контроль за використанням та охороною земель здійснюється сільськими, селищними, міськими, районними та обласними радами. Контроль за використанням та охороною земель є однією з важливих функцій ОМС. Завданням самоврядного контролю є забезпечення додержання усіма суб’єктами вимог земельного законодавства України та наповнення місцевого бюджету. Одним із способів впливу на землекористувачів, які не бажають вносити плату за користування землею, є процедура обрахунку завданих територіальній громаді збитків, складення про це відповідного акта та стягнення цих збитків, у тому числі шляхом звернення до суду. Практика показує, що зовсім незначна кількість реальних землекористувачів готові в добровільному порядку відшкодувати завдані збитки. Більшість же намагається в судовому порядку довести неправомірність дій виконавчих комітетів, що ускладнює надходження коштів до бюджету.

1 Далі за текстом — ЗК.

Збитки чи безпідставно збережені кошти?

Практика Верховного Суду2 вносить додаткові корективи у правозастосовчу діяльність, внаслідок чого підходи до роботи із «боржниками» зі сплати оренди чи земельного податку за останні роки значно змінились. Так, у нас з’явились дві можливості «боротьби» із особами, які не бажають сплачувати за землю:

2 Далі за текстом — ВС.

— шляхом обрахунку збитків та їх відшкодування в добровільному або судовому порядку (природа цих відносин — деліктна);

— шляхом обрахунку безпідставно збережених коштів внаслідок користування земельною ділянкою, складення відповідного акта та повернення таких коштів на рахунок відповідної ради в добровільному або судовому порядку (природа цих відносин — кондикційна).

За змістом положень глав 82 і 83 Цивільного кодексу України3 для деліктних зобов’язань, які виникають із заподіяння шкоди майну, характерним є, зокрема, зменшення майна потерпілого, а для кондикційних — приріст майна у набувача без достатніх правових підстав.

3 Далі за текстом — ЦК.

Вина заподіювача шкоди є обов’язковим елементом настання відповідальності у деліктних зобов’язаннях. Натомість для кондикційних зобов’язань вина не має значення, оскільки важливим є факт неправомірного набуття (збереження) майна однією особою за рахунок іншої.

А обов’язок набувача повернути потерпілому безпідставно набуте (збережене) майно чи відшкодувати його вартість не є заходом відповідальності, оскільки набувач зобов’язується повернути тільки майно, яке безпідставно набув (зберігав), або вартість цього майна.

ВС зазначає, що фактичний користувач земельної ділянки, який без достатньої правової підстави за рахунок власника цієї ділянки зберіг у себе кошти, що мав заплатити за користування нею, зобов’язаний повернути ці кошти власнику земельної ділянки на підставі ч. 1 ст. 1212 ЦК.

Такий правовий висновок викладено й у постановах Великої Палати ВС від 23.05.2018 у справі 629/4628/16-ц (провадження № 14-77цс18), від 20.11.2017 у справі № 922/3412/17 (ср. ).

Відповідно до частин 1, 3, 4, 9 ст. 791 ЗК формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об’єкта цивільних прав. Земельна ділянка як об’єкт цивільних прав відповідає таким критеріям:

1

формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру

2

сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі

3

земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера

4

земельна ділянка може бути об’єктом цивільних прав виключно з моменту її формування (крім випадків суборенди, сервітуту щодо частин земельних ділянок) та державної реєстрації права власності на неї

Орендна плата за землю — це платіж, який орендар вносить орендодавцеві за користування земельною ділянкою згідно з договором оренди (ч. 1 ст. 21 Закону України від 06.10.1998 № 161-XIV «Про оренду землі»).

Основою для визначення розміру орендної плати для земель комунальної власності є нормативна грошова оцінка земель, а зміна нормативної грошової оцінки земельної ділянки є підставою для перегляду розміру орендної плати, який в будь-якому разі не може бути меншим, ніж встановлено положеннями п.п. 288.5.1 ст. 288 Податкового кодексу України. Аналогічна правова позиція викладена у постанові ВС у складі палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду від 10.09.2018 у справі № 920/739/17.

Відповідно до ч. 2 ст. 20 і ч. 3 ст. 23 Закону України від 11.12.2003 № 1378-IV «Про оцінку земель» дані про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки оформляються як витяг з технічної документації з нормативної грошової оцінки земель. Витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки видається центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

ВС вказує, що для вирішення питання про можливість стягнення безпідставно збережених коштів встановленню підлягають обставини, зокрема, чи є спірна земельна ділянка сформованим об’єктом цивільних прав, за користування якою ОМС просить стягнути безпідставно збережені кошти.

Також у такій категорії справ є необхідними з’ясування таких питань: чи розроблялась, погоджувалась та затверджувалась нормативна грошова оцінка спірної земельної ділянки у визначеному законодавством порядку; звідки в ОМС бралися вихідні дані для розрахунку недоотриманого доходу за фактичне користування земельною ділянкою?

Обставинами, які мають значення для правильного вирішення такого спору, зважаючи на предмет і підстави заявленого позову, є обставини щодо визначення розміру орендної плати на підставі затвердженої у встановленому законом порядку нормативної грошової оцінки земельної ділянки, що, у свою чергу, є необхідним для визначення розміру недоотриманого доходу за фактичне користування земельною ділянкою (постанова від 12.04.2019 у справі № 922/981/18).

Акт як предмет для оскарження

Після того як буде визначено, який спосіб захисту порушеного права територіальної громади слід обрати, наступає підготовча стадія: тобто безпосереднє визначення розміру збитків чи розміру безпідставно збережених коштів. Ці питання віднесені до компетенції виконавчого комітету відповідної ради, який своїм рішенням затверджує акт із визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам (безпідставно збережених коштів), підставою якого зазначено недоотримання доходів територіальною громадою за час фактичного користування майбутнім відповідачем земельною ділянкою.

Після затвердження відповідного акта зміст останнього доводиться до відома фактичного землекористувача, якому надається, як правило, один місяць для добровільної сплати визначеної суми на користь ради.

Фактичний землекористувач для захисту тепер вже свого права, яке, як йому здається, порушено, починає «захищатись». У разі якщо способом захисту буде обрано оскарження рішення виконкому про затвердження акта про визначення розміру, наприклад, збитків, вам потрібно знати позицію ВС у справі № 826/1773/18 (провадження № 11-68апп19), викладену в постанові від 11.09.2019.

Предметом позову у цій справі стало рішення виконкому від 20.12.2017 № 201, яким затверджено акт з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам від 15.11.2017 № 02/09/17, підставою якого зазначено недоотримання доходів територіальною громадою за час фактичного користування ПП «Легатто» земельною ділянкою площею 0,0118 га (3/100 від 0,3459 га), та зобов’язано позивача відшкодувати визначені збитки в розмірі 10 215 грн. 87 коп. не пізніше одного місяця з дня прийняття рішення.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Позивач звернувся із позовною заявою про оскарження цього рішення в порядку адміністративного судочинства.

Згідно із ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України4 завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.

4 Далі за текстом — КАС.

На підставі п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС суб’єктом владних повноважень є орган державної влади, ОМС, їх посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або надання адміністративних послуг.

Пунктом 1 ч. 1 ст. 19 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з ОМС, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб’єктний склад. Участь суб’єкта владних повноважень є обов’язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий.

Сама собою участь у спорі суб’єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулась особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Відповідно до ч. 1 ст. 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Разом із цим обов’язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб’єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб’єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.

У рішенні, що оглядається, позивач обґрунтував свої вимоги тим, що рішення відповідача про затвердження акта з визначення та відшкодування збитків власникам землі є протиправним, оскільки не відповідає нормам чинного законодавства, зокрема прийнято з порушенням ст. 157 ЗК та вимог Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою КМУ від 19.04.1993 № 2845. Крім того, позивач зазначав, що він не користується земельною ділянкою, оскільки вона не передавалась позивачу ані у власність, ані в користування, а відтак, у відповідача відсутні підстави стверджувати, що позивач завдав збитки власнику землі (територіальній громаді) у вигляді безпідставного використання земельної ділянки6.

5 Далі за текстом — Порядок.

6 І хоча в цій справі суд взагалі не давав оцінку цьому доводу, раджу окремо взяти його собі на озброєння, бо скоріше за все, якби позовні вимоги ради про стягнення коштів були б сформульовані саме так, у позові було б відмовлено, з огляду на те, що природа спірних відносин — кондикційна.

У ч. 2 ст. 19 Конституції України визначено, що ОМС, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 3 ст. 157 ЗК встановлено, що порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам установлюється КМУ.

За змістом п. 2 Порядку розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.

Аналіз наведених норм законодавства дає підстави для висновку, що виконком, вважаючи, що фактичний користувач завдав власнику земельної ділянки (територіальній громаді) збитки у вигляді неодержаних доходів, мав право та повноваження скласти акт з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також затвердити його відповідним рішенням.

Таким чином, повноваження виконкому у цьому випадку обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку, а стосовно відшкодування виявлених збитків, то вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі рішення відповідача, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Ураховуючи наведене, Велика Палата ВС дійшла висновку, що оскаржуване рішення виконкому не створює жодних правових наслідків для фактичного землекористувача, а тому не може порушувати його права чи інтереси, що на підставі наведених вище положень ч. 1 ст. 5 КАС унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.

Аналогічну правову позицію викладено в постановах Великої Палати ВС від 12.12.2018 у справі № 501/463/15-а (провадження № 11-1154апп18), від 23.01.2019 у справі № 822/3345/17 (провадження № 11-985апп18) та від 03.07.2019 у справі № 823/2491/18 (провадження № 11-331апп19).

Рішення виконкому на момент звернення з цим позовом до суду не порушує прав, свобод або інтересів позивача, що унеможливлює заявлення позовних вимог про визнання протиправним і скасування такого рішення в порядку не лише адміністративного, а й іншого виду судочинства.

Обраний позивачем спосіб захисту прав шляхом подання позову про визнання протиправним і скасування рішення виконкому про затвердження акта з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також розміру таких збитків, завданих унаслідок користування земельною ділянкою, сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права.

При цьому Велика Палата ВС звертає увагу на те, що в разі незгоди фактичного землекористувача з рішенням виконкому про затвердження акта з визначення збитків власнику землі та невиконання в добровільному порядку цього рішення ОМС має право звернутися до господарського суду з позовом до такого землекористувача про відшкодування збитків. Саме в такому випадку при вирішенні позову буде перевірена в судовому порядку правомірність визначення виконкомом збитків власнику землі.

У своїй практиці Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21.12.2010 у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

Отже, якщо до виконкому буде подано подібного роду позов, слід у відзиві вказати про те, що окремо ані акт про визначення розміру збитків/безпідставно збережених грошових коштів, ані рішення виконавчого комітету про його затвердження не можуть бути оскаржені в суді, оскільки самі по собі не створюють жодних юридичних наслідків для потенційних позивачів. Аналогічна позиція стосується оскарження актів про перевірки контролюючими органами, які самі по собі не містять приписів про усунення виявлених порушень чи штрафних санкцій.

Відповідно, тільки якщо в майбутньому буде подано позов про стягнення коштів з особи, яка користується землею безоплатно без відповідних правових підстав, відповідач, заперечуючи проти позову, зможе поставити під сумнів сам акт, яким затверджено розрахунок або рішення виконкому, яким затверджений акт. І тут слід звернути увагу на вимоги процесуальних кодексів, які встановлюють для різного типу судочинств різні правила щодо тягаря доведення тих чи інших обставин.

Вказані позови можуть розглядатись за правилами цивільного або господарського судочинства (залежно від особи відповідача: якщо ним є фізична особа — цивільне провадження; якщо юридична особа чи фізична особа-підприємець — господарське провадження). Обидва типи провадження покладають обов’язок доведення правомірності та законності вимог саме на позивачів, отже, відповідна рада повинна буде довести правомірність рішення виконавчого комітету про затвердження акта про визначення розміру збитків чи безпідставно збережених коштів, як і правомірність та обґрунтованість зробленого розрахунку.

З огляду на те, що юристам рад досить важко визначитись із текстами майбутнього позову про стягнення безпідставно збережених коштів, пропонуємо вашій увазі зразок такої позовної заяви, яка може бути подана до фізичної особи за правилами цивільного судочинства.

img 1

img 2

img 3

img 4

Залежно від ціни позову (менше 500 розмірів прожиткового мінімуму для працездатних громадян) ця справа може слухатись за правилами спрощеного провадження. Про це має бути подане відповідне клопотання.

Нагадаю: згідно зі ст. 274 Цивільного процесуального кодексу України в порядку спрощеного позовного провадження розглядаються, зокрема, малозначні справи, що виникають із трудових відносин тощо.

У порядку спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка інша справа, віднесена до юрисдикції суду, за винятком справ, зазначених у частині четвертій цієї статті.

При вирішенні питання про розгляд справи в порядку спрощеного або загального позовного провадження суд враховує:

1) ціну позову;

2) значення справи для сторін;

3) обраний позивачем спосіб захисту;

4) категорію та складність справи;

5) обсяг та характер доказів у справі, в тому числі чи потрібно у справі призначити експертизу, викликати свідків тощо;

6) кількість сторін та інших учасників справи;

7) чи становить розгляд справи значний суспільний інтерес;

8) думку сторін щодо необхідності розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження.

У порядку спрощеного позовного провадження не можуть бути розглянуті справи у спорах:

1) що виникають із сімейних відносин, крім спорів про стягнення аліментів та поділ майна подружжя;

2) щодо спадкування;

3) щодо приватизації державного житлового фонду;

4) щодо визнання необґрунтованими активів та їх витребування відповідно до глави 12 цього розділу;

5) в яких ціна позову перевищує п’ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб;

6) інші вимоги, об’єднані з вимогами у спорах, вказаних у пунктах 1 — 5 цієї частини.

App
Завантажуйте наш мобільний додаток Factor

© Factor.Media, 1995 -
Всі права захищені

Використання матеріалів без узгодження з редакцією заборонено

Ознайомитись з договором-офертою

Приєднуйтесь
Адреса
м. Харків, 61002, вул. Сумська, 106а
Ми приймаємо
ic-privat ic-visa ic-visa

Ми використовуємо cookie-файли, щоб зробити сайт максимально зручним для вас та аналізувати використання наших продуктів та послуг, щоб збільшити якість рекламних та маркетингових активностей. Дізнатися більше про те, як ми використовуємо ці файли можна тут.

Дякуємо, що читаєте нас Увійдіть і читайте далі