Суть справи
Коротко опишемо суть цієї справи. Так, Особа 1 має у користуванні на праві оренди земельну ділянку площею 1730 кв. м, у тому числі 920 кв. м під капітальною забудовою, 810 кв. м під проїздами, проходами для обслуговування майнового комплексу нежитлових приміщень строком на 15 років відповідно до договору оренди земельної ділянки від 18.02.2011 № ______ та рішення міської ради від 30.12.2010 № _______.
Відповідно до п. 4.2 договору оренди річна орендна плата за земельну ділянку встановлюється у розмірі 3 % від її нормативної грошової оцінки.
У 2011 році нормативна грошова оцінка земельних ділянок, розташованих у межах міста_____, була затверджена рішенням міської ради від 27.01.2011 №____ та складала 511907 грн.
У подальшому розмір нормативної грошової оцінки щорічно змінювався і у 2016 році складав 2953248,40 грн., про що позивач дізнався з витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки від 12.10.2016 №______.
У зв’язку із цим Особа 1 подав позов до суду про визнання протиправним витягу та просив скасувати його. Давайте подивимось, що з цього вийшло та яке рішення врешті прийняв ВС.
Рішення суду першої інстанції
У квітні 2017 року Особа 1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у _________ області1 та міської ради2, у якому просив визнати протиправним та скасувати витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки № _______від 12.10.2016.
1 Далі за текстом — ГУ Держгеокадастру, відповідач 1.
2 Далі за текстом — міська рада, відповідач 2.
Позивач свої вимоги обґрунтував тим, що під час складання витягу про нормативну грошову оцінку земельної ділянки № _____ від 12.10.2016 ГУ Держгеокадастру безпідставно застосувало локальні коефіцієнти, які належним чином не були визначені міською радою, а відтак розмір нормативної грошової оцінки земельної ділянки визначений неправильно.
Рішенням окружного адміністративного суду від 19.02.2018 позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що рішення міської ради «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста______» з додатками є регуляторним актом, який спрямований на правове регулювання господарських відносин.
Відповідно до ст. 12 Закону України від 11.09.2003 № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»3 такі акти мають офіційно оприлюднюватися в друкованих засобах масової інформації відповідної ради, а у разі їх відсутності — у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.
3 Далі за текстом — Закон № 1160.
Відтак суд першої інстанції дійшов висновку, що за відсутності дотримання наведених вимог до оприлюднення рішення міської ради як регуляторного акта, а також недоведеності відповідачами правомірності використання в оскаржуваному витягу з технічній документації відповідного коефіцієнта нормативної грошової оцінки для земельної ділянки позивача, останній є протиправним та підлягає скасуванню.
Рішення суду апеляційної інстанції
Натомість постановою апеляційного адміністративного суду від 12.06.2018 апеляційні скарги міської ради та ГУ Держгеокадастру було задоволено. Рішення окружного адміністративного суду від 19.02.2018 скасовано та прийнято нове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено.
Задовольняючи апеляційні скарги, адміністративний суд виходів з того, що з положень Закону України від 11.12.2003 № 1378-IV «Про оцінку землі»4 випливає таке: витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки не є рішенням суб’єкта владних повноважень (нормативно-правовим або індивідуальним актом у розумінні ст. 4 КАС України), відтак, не може бути предметом судового оскарження.
4 Далі за текстом — Закон № 1378.
Не погоджуючись з постановою апеляційного адміністративного суду від 12.06.2018, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Особа 1 звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі ВС. У скарзі просив скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення окружного адміністративного суду від 19.02.2018.
Касаційна скарга
Так, у касаційній скарзі скаржник зазначає, що апеляційний суд дійшов помилкового висновку про те, що оскаржуваний витяг не є рішенням суб’єкта владних повноважень, оскільки відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону № 1378 такий витяг видається центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Крім того, скаржник посилається на правову позицію, викладену у постанові ВСУ від 21.06.2016 у справі № 522/7868/13-а5, яка, на думку позивача, підтверджує, що витяг з технічної документації про грошову оцінку земельної ділянки може оскаржуватися у судовому порядку.
5 Далі за текстом — справа № 522.
Крім того, від учасників справи відзиву на касаційну скаргу Особи 1 не надходило, що відповідно до ч. 4 ст. 338 КАС не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
Рішення суду касаційної інстанції
Одразу означимо, що згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Суд касаційної інстанції зазначає, що вимогам процесуального закону постанова апеляційного адміністративного суду від 12.06.2018 відповідає, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та ОМС, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Повноваження міської ради та ГУ Держгеокадастру у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом України від 06.10.1998 № 161-XIV «Про оренду землі»6 та Законом № 1378.
6 Далі за текстом — Закон № 161.
Відповідно до ст. 21 Закону № 161 орендна плата за землю — це платіж, який орендар вносить орендодавцеві за користування земельною ділянкою згідно з договором оренди землі.
Розмір, форма і строки внесення орендної плати за землю встановлюються за згодою сторін у договорі оренди (крім строків внесення орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, які встановлюються відповідно до ПК України).
Так, згідно з положеннями ч. 5 ст. 288 ПК України розмір орендної плати встановлюється у договорі оренди, але річна сума платежу не може бути меншою 3 % нормативної грошової оцінки; не може перевищувати 12 % нормативної грошової оцінки.
Частиною 1 ст. 13 Закону № 1378 передбачено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться, зокрема, у разі визначення розміру орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності.
Відповідно до ст. 1 Закону № 1378 нормативна грошова оцінка земельних ділянок — капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами.
Статтею 18 Закону № 1378 встановлено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться відповідно до державних стандартів, норм, правил, а також інших нормативно-правових актів на землях усіх категорій та форм власності.
Нормативна грошова оцінка земельних ділянок, розташованих у межах населених пунктів, незалежно від їх цільового призначення, проводиться не рідше ніж один раз на 5 — 7 років.
За результатами нормативної грошової оцінки земель складається технічна документація (ч. 1 ст. 20 Закону № 1378).
Відповідно до ст. 15 цього ж Закону підставою для проведення оцінки земель, у тому числі нормативної грошової оцінки земельних ділянок, є рішення органу виконавчої влади або ОМС.
Згідно з положеннями ст. 23 Закону № 1378 виготовлена технічна документація нормативної грошової оцінки земельних ділянок у межах населених пунктів затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою.
Рішення рад щодо технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок набирають чинності у строки, встановлені відповідно до п. 271.2 ст. 271 ПК України.
Зокрема, у цьому пункті зазначено, що рішення рад щодо нормативної грошової оцінки земельних ділянок, розташованих у межах населених пунктів, офіційно оприлюднюється відповідним ОМС до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосування нормативної грошової оцінки земель або змін (плановий період).
В іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом.
ВС наголошує: системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що нормативна грошова оцінка землі проводиться в обов’язковому порядку для визначення розміру орендної плати за землі комунальної та державної форм власності.
При цьому технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок, розташованих у межах населених пунктів, затверджується рішенням відповідної сільської, селищної чи міської ради. Таке рішення офіційно оприлюднюється відповідним ОМС до 15 липня року.
Аналогічний висновок викладений у постановах ВСУ від 02.03.2016 у справі № 3-476гс15, ВС від 31.07.2018 у справі № 804/7823/14, від 30.10.2018 у справі № 804/2111/14 (ср. ).
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що рішенням міської ради № ____ від 27.01.2011 затверджено нормативну грошову оцінки земельних ділянок, розташованих у межах міста ____. Це рішення є чинним. Його законність не оскаржувалась, у встановленому порядку воно не скасоване.
Дані про нормативну грошову оцінку стосовно окремої земельної ділянки за правилами ч. 2 ст. 20 Закону № 1378 оформляються як витяг з технічної документації з нормативної грошової оцінки земель.
Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону № 1378 витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки видається центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Постановою КМУ від 23.03.1995 № 213 затверджено Методику нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів (назву документа зазначено у редакції, яка діяла на час виникнення спору)7.
7 Далі за текстом — Методика № 213.
Згідно з п. 21 Методики № 213 дані за результатами проведення нормативної грошової оцінки земельної ділянки оформляються як витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку земель, що видається територіальним органом Держгеокадастру за місцезнаходженням земельної ділянки у строк, що не перевищує 3 робочих днів з дати надходження відповідної заяви.
ВС звертає увагу, що з аналізу наведених правових норм вбачається: витяг з технічної документації є документом, який оформлюється за результатом проведення нормативної грошової оцінки та відображає дані стосовно окремої земельної ділянки.
Тобто витяг складається на основі розрахованих у встановленому порядку показників (коефіцієнтів), які визначені у технічній документації, що затверджується рішенням відповідної сільської, селищної або міської ради.
Як вбачається зі змісту касаційної скарги, предметом оскарження є саме витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки № ____ від 12.10.2016.
Разом з тим апеляційний суд скасував рішення суду першої інстанції, дійшовши висновку про те, що оскаржуваний витяг не є рішенням суб’єкта владних повноважень, тому не може бути предметом судового оскарження. Колегія суддів погоджується з таким висновком з огляду на зазначене нижче.
За змістом ч. 1 ст. 4 КАС рішення суб’єкта владних повноважень є нормативно-правовим або індивідуальним актом.
Нормативно-правовий акт — акт управління (рішення) суб’єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Індивідуальний акт — акт (рішення) суб’єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Таким чином, ВС зазначає, що на цій підставі обґрунтованим є висновок суду апеляційної інстанції про те, що витяг з технічної документації про грошову оцінку землі не є рішенням суб’єкта владних повноважень, оскільки не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов’язків для осіб, а лише носить інформаційний характер.
При цьому, як зазначив Конституційний Суд України у своєму рішенні від 30.01.2003 № 3-рп/2003, правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.
ВС наголошує на тому, що Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (ст. 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (ст. 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (ст. 13).
З огляду на вищезазначене, колегія суддів ВС доходить висновку про те, що позивач у цій справі обрав неналежний спосіб захисту своїх прав, оскільки визнання протиправним та скасування витягу з технічної документації не вплине на обсяг прав та обов’язків позивача, зокрема, не змінить фактичне значення коефіцієнтів, що застосовані під час здійснення нормативної грошової оцінки землі, так само як і самого значення нормативної грошової оцінки землі.
При цьому ВС звертає увагу, що належним способом захисту у цій справі є оскарження рішення міськради, яким затверджено технічну документацію щодо нормативної грошової оцінки землі, або оскарження дій відповідачів щодо застосування при розрахунку нормативної грошової оцінки земельної ділянки відповідних локальних коефіцієнтів, з якими позивач не погоджується.
Стосовно посилання скаржника на правову позицію, що міститься у справі ВСУ № 522, як на підтвердження доводів стосовно віднесення витягу з технічної документації про грошову оцінку землі до рішення суб’єкта владних повноважень, колегія суддів ВС зазначає таке.
Як вбачається зі змісту наведеної постанови, ВСУ дійшов висновку про те, що позивач у справі міг дізнатися про порушення свого права лише з моменту отримання витягу з технічної документації про грошову оцінку землі. Разом з тим жодних висновків про те, що витяг з технічної документації є рішенням суб’єкта владних повноважень, у цій постанові ВСУ по справі № 522 не міститься, а предметом оскарження у цій справі є рішення міськради про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель.
Тому колегія суддів відхиляє доводи скаржника про те, що витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки №______ від 12.10.2016 є рішенням суб’єкта владних повноважень.
За таких обставин колегія суддів ВС дійшла висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню.
Суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права. У рішенні апеляційного суду повно і всебічно з’ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Більш детально із цим рішенням ви можете ознайомитись у Єдиному державному реєстрі судових рішень за критерієм пошуку — номером справи — 814/789/17.
Наостанок...
ВС сформував правову позицію, відповідно до якої витяг із технічної документації про грошову оцінку землі носить інформаційний характер і не є рішенням суб’єкта владних повноважень, оскільки не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов’язків для осіб.
Належним способом захисту у цій справі, зазначив ВС, є:
— оскарження рішення міськради, яким затверджено технічну документацію щодо нормативної грошової оцінки землі;
або
— оскарження дій відповідачів щодо застосування при розрахунку нормативної грошової оцінки земельної ділянки відповідних локальних коефіцієнтів.
Тому аби у вас не виникло таких неприємних ситуацій, слід чітко та неупереджено виконувати законодавство України та слідкувати за рішеннями ВС, у яких викладена правова позиція з того чи іншого питання. Бажаємо вам успіхів!
