Система ОМС
Так, ч. 3 ст. 140 Конституції України закріплено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через ОМС: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Статтею 2 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»1 передбачено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
1 Далі за текстом — Закон № 280.
Відповідно до ст. 10 Закону № 280 сільські, селищні, міські ради є ОМС, що представляють відповідні територіальні громади і здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Обласні та районні ради є ОМС, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами. Представницькі ОМС, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.
Отже, як бачимо, систему ОМС утворюють: територіальна громада; сільська, селищна, міська рада; сільський, селищний, міський голова; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; староста; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.
Структура ради
Зовнішня структура відповідної ради, це, так би мовити, її внутрішній устрій, це сукупність органів, з яких вона складається.
Кожен з таких органів має ще свою внутрішню будову, так звану внутрішню структуру ради.
Перелік таких органів визначає Закон № 280.
Так, передбачається, що сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами, створюються виконавчі органи рад (ст. 1 Закону № 280).
Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
Сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад (ст. 54 Закону № 280).
З чого можемо визначити, що структуру ради складають: виконавчий комітет, інші виконавчі органи (управління, відділи, департаменти), комісії, які утворюються радою; підрозділи, що утворюються в апараті ради та виконавчому комітеті.
Особливе місце серед виконавчих органів посідає виконавчий комітет.
Виконавчий комітет є виконавчим органом загальної компетенції сільської, селищної, міської ради, він очолює систему виконавчих органів, налагоджує їх взаємодію.
Він утворюється радою на строк її повноважень у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, який очолює виконавчий комітет, його заступника (заступників) з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. До складу виконавчого комітету за посадою також входить секретар відповідної ради. Основною формою роботи виконавчого комітету є його засідання, а формою правового акта — рішення. Виконавчий комітет є підзвітним і підконтрольним раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів виконавчої влади — також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади (ст. 51, 52, 53 Закону № 280).
Виконавчі комітети є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.
Виконавчому комітету підпорядковуються відділи, управління та інші виконавчі органи ради (ст. 54 Закону № 280).
З огляду на наведене, можна зробити висновок, що виконавчі комітети є органами, які наділені власними повноваженнями, є структурно відокремленими і мають власний апарат, на який покладаються функції з організації роботи виконавчого комітету.
Крім того, для здійснення повноважень, що належить до відання виконавчих органів цих рад, сільською, селищною, міською, районною в місті радою утворюються відділи, управління й інші виконавчі органи місцевої ради.
Відділи, управління створюються для управління певними галузями господарства, підпорядкованими комунальними підприємствами, установами та організаціями.
Відділи й управління підзвітні і підконтрольні раді, підпорядковані виконавчому комітету та сільському, селищному, міському голові. Їхні керівники призначаються й звільняються головою ради одноособово, а у випадках, передбачених законом, — за погодженням із відповідними органами виконавчої влади.
Їхні основні функції, порядок діяльності визначаються положеннями про ці органи, що затверджуються радою. Співробітники відділів, управлінь діють на підставі посадових інструкцій, що затверджуються їхніми керівниками.
Відділи, управління можуть створювати «підвідділи» й сектори.
Отже, як бачимо, і виконавчий комітет, і відділи, управління є виконавчими органами ради, але мають різний правовий статус.
Так, виконавчий комітет є виконавчим органом загальної компетенції сільської, селищної, міської ради, який здійснює адміністративно-правове регулювання підпорядкованих йому органів галузевої та функціональної компетенції.
Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є її виконавчими органами галузевої та функціональної компетенції, які здійснюють повноваження у відповідній галузі (рішення Конституційного Суду України від 09.02.2000 № 1-рп/2000, справа про місцеве самоврядування № 1-5/2000).
Отже, виходячи з аналізу наведених норм законодавства, створення деякими радами саме у складі виконавчого комітету, а не як окремого виконавчого органу ради, наприклад, відділу земельних ресурсів, який за характером діяльності покликаний здійснювати повноваження в сфері регулювання земельних відносин на виконання повноважень місцевої ради, буде не зовсім правильним.
Крім того, місцевими радами та виконавчими комітетами для організаційного, правового, фінансового тощо забезпечення діяльності самих рад, їхніх органів у складі апарату ради, виконавчого комітету створюються відповідні підрозділи, структура, штати яких затверджуються радою за пропозицією голови.
Увага! Апарат виконавчого комітету не тотожний апарату місцевої ради, бо має власну структуру і створюється для забезпечення дільності саме виконавчого комітету, і тому виконавчий комітет в жодному разі не може бути складовою частиною апарату відповідної ради.
Підрозділи апарату ради, виконавчого комітету також мають назву «відділи, служби тощо», що на практиці спричинює неоднакове розуміння понять «виконавчий орган» та «відділ, сектор, служба апарату» виконавчого комітету або ради і, як наслідок, помилкове зазначення найменувань виконавчих органів ради та підрозділів апарату ради, виконавчого комітету у положеннях цих органів, посадових інструкціях посадових осіб цих відділів і управлінь.
Наприклад, якщо створюється відділ апарату ради або виконавчого комітету, то він буде іменуватись як «відділ бухгалтерського обліку і звітності апарату міської ради», «юридична служба апарату виконавчого комітету міської ради»; натомість, якщо створюється власне виконавчий орган місцевої ради, іменуватись останній буде як «департамент освіти міської ради», найменування «підвідділу» виконавчого органу ради (головного відділу) буде «управління освіти Головного управління з гуманітарних та соціальних питань міської ради».
Давайте розглянемо те, що ми зазначили вище, на прикладі виконавчого органу з реєстрації/зняття з реєстрації місця проживання/перебування.
Так, відповідно до п. 3 «Правил реєстрації місця проживання»2, затверджених постановою КМУ від 02.03.2016 № 207, реєстрація/зняття з реєстрації місця проживання/перебування здійснюється виконавчим органом сільської, селищної або міської ради, сільським головою (у разі, коли відповідно до закону виконавчий орган сільської ради не утворено) на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, на яку поширюються повноваження відповідної сільської, селищної або міської ради.
2 Далі за текстом — Правила № 207.
Отже, виходячи з вимог Правил № 207, функції з реєстрації/зняття з реєстрації місця проживання/перебування покладаються на виконавчий орган відповідної ради (відділ, управління тощо).
Натомість, як показує практика, в деяких радах припускаються помилок при створенні виконавчих органів та визначенні їх найменувань.
Так, однією з місцевих рад було створено «відділ з питань реєстрації місця проживання апарату виконавчого комітету міської ради».
При цьому в положенні про цей орган чітко зазначено, що орган реєстрації здійснює повноваження, пов’язані з реєстрацію, зняттям з реєстрації місця проживання осіб на території відповідної міської ради, з формуванням та веденням реєстру територіальної громади; відділ є виконавчим органом відповідної ради; мета діяльності відділу — забезпечення виконання органами місцевого самоврядування завдань і функцій у сфері реєстрації місця проживання осіб, тобто всі повноваження саме виконавчого органу відповідної ради.
З чого робимо висновок, що з огляду на покладені на створений відділ повноваження з реєстрації місця проживання, останній має статус виконавчого органу, як і передбачено законом, але в положенні про орган відділ помилково названий як апаратний відділ виконавчого комітету, а не як відділ з реєстрації місця проживання міської ради.
В іншому випадку міською радою було створено «відділ реєстрації місця проживання виконавчого комітету міської ради».
В положенні про відділ зазначено, що відділ реєстрації місця проживання є структурним підрозділом виконавчого комітету міської ради і створюється для забезпечення реалізації державної політики у сфері реєстрації фізичних осіб за місцем проживання за допомогою засобів Єдиного державного демографічного реєстру з урахуванням організаційного та технічного забезпечення його реалізації.
Відділ забезпечує реєстрацію/зняття з реєстрації місця проживання або місця перебування особи із зазначенням адреси, за якою з особою може вестися офіційне листування або вручення офіційної кореспонденції.
Відділ є підзвітним і підконтрольним виконавчому комітету міської ради і безпосередньо підпорядковується керуючому справами виконавчого комітету.
Знову ж таки, створено відділ реєстрації місця проживання, який має статус виконавчого органу міської ради, але найменування містить посилання не на міську раду, яка його, власне, і створила, а на виконавчий комітет, який може створювати лише підрозділи апарату для виконання діяльності із забезпечення роботи виконавчого комітету.
ОМС повинні мати чітке розуміння статусу, спрямованості діяльності та функцій виконавчих органів задля уникнення помилок при їх створенні та добре орієнтуватись у найменуваннях виконавчих органів у залежності від їх організаційної структури.
