1 Далі за текстом — Закон про прокуратуру.
Спочатку — теорія
Доречно зазначити, що запити прокурорів стають все «цікавішими» та більш нормативно підкріпленими.
Так, із останніх шедеврів прокурорської думки:
| «Під час моніторингу публічної інформації у загальнодоступній мережі інтернет на сайті громади було встановлено порушення вимог ч. 11 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»2 в частині обов’язкового оприлюднення проектів актів органів місцевого самоврядування та відповідних рішень ради. В зв’язку із здійсненням N-ською місцевою прокуратурою № 1 покладеної на неї функції представництва інтересів держави в суді та можливості опрацювання вже прийнятих актів органу місцевого самоврядування та відповідних рішень ради за період з 01.01.2019 по 26.04.2019 прошу направити їх в електронному вигляді на адресу прокуратури... В подальшому проекти актів органу місцевого самоврядування та проекти відповідних рішень ради прошу направляти завчасно до їх розгляду та ухвалення в електронному вигляді на електронну адресу прокуратури... Звертаю Вашу увагу на вимоги ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» та наголошую, що вказана вище інформація витребовується виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів громади, тому прошу не пов’язувати даний лист з повноваженнями прокурора, визначеними КПК України під час здійснення нагляду за досудовим розслідуванням». |
2 Далі за текстом — Закон про ОМС.
Так, дійсно, як тут сплутати такі функції?! Але хотілось би провести короткий лікбез для самого такого запитувача або краще назвати «витребовувача» інформації щодо повноважень прокуратури під час з’ясування підстав для представництва інтересів держави в суді.
Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону про прокуратуру прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, ОМС чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень ст. 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з’ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб’єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
З урахуванням того, що «інтереси держави» є оцінним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Таким чином, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25.03.2018 у справі № 822/238/15 та від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17).
Отже, запит прокурора так само, як і позовна заява, повинні містити обґрунтування можливого порушення інтересу держави.
При цьому не забуваємо і про п. 3 ч. 1 ст. 1311 Конституції України, яка передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках. Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону про прокуратуру дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
| 1 | якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження |
| 2 | у разі відсутності такого органу |
Відповідно запит прокурора має містити інформацію про наявність законних підстав для представництва інтересів держави в суді в майбутньому.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий — відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб’єкт владних повноважень не здійснює захист або здійснює неналежно.
«Нездійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб’єкта владних повноважень -— він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з’ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб’єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишились незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб’єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб’єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Таких висновків Верховний Суд дійшов у постанові від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17.
Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін.
У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувались сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.
Ураховуючи викладене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст п. 3 ч. 1 ст. 1311 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.
Прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).
Прокурор не може вважатися альтернативним суб’єктом звернення до суду і замінювати належного суб’єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Також окремо зверніть увагу на те, що представництво інтересів громади не входить до повноважень прокуратури, а інтереси громади не завжди відповідають інтересам держави. Тож, фактично у наведеному прикладі запиту відбувається підміна понять.
З огляду на те, що місцеві прокуратури самостійно трактують вимоги свого профільного Закону та розширюють свої повноваження до безмежності, ще 21.09.2018 наказом генерального прокурора України № 1863 були надані настанови з організації діяльності прокурорів щодо представництва інтересів держави в суді та при виконанні судових рішень.
3 Далі за текстом -— Наказ.
Під час аналізу запитів прокурорів та надання їм відповідей доречним буде посилання на вимоги цього Наказу.
Згідно з п. 2 Наказу завданнями здійснення представництва в суді є захист інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, ОМС чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Генеральний прокурор України наказав пунктом 3 представницьку діяльність здійснювати шляхом:
| 1 | пред’явлення позовів (заяв) |
| 2 | вступу у справи, порушені за позовами (заявами) інших осіб |
| 3 | ініціювання перегляду судових рішень, у тому числі у справах, порушених за позовом (заявою) іншої особи |
| 4 | участі у розгляді справ |
| 5 | участі у виконавчому провадженні при виконанні рішень у справах, в яких прокурором здійснювалось представництво інтересів держави |
Відомості щодо наявності підстав для застосування представницьких повноважень отримувати згідно з п. 4 Наказу прокурори можуть з:
| 1 | інформації, що надходить до прокуратури від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших суб’єктів владних повноважень |
| 2 | матеріалів кримінальних проваджень, справ про адміністративні правопорушення, у тому числі пов’язані з корупцією |
| 3 | публікацій у засобах масової інформації, мережі Інтернет |
| 4 | документів, розміщених в Єдиному державному реєстрі судових рішень |
| 5 | звернень фізичних і юридичних осіб, депутатів усіх рівнів, громадських об’єднань та організацій |
| 6 | інших джерел |
При вирішенні питання про пред’явлення позову (заяви) прокурорам слід дотримуватись вимог ст. 23 Закону про прокуратуру та норм процесуального законодавства щодо встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді, повідомлення відповідного суб’єкта владних повноважень про звернення до суду з позовом (заявою).
Цікавим є п. 20 Наказу, відповідно до якого організацію представництва органів прокуратури та її посадових осіб у судах у цивільних, господарських, адміністративних справах у Генеральній прокуратурі України та регіональних прокуратурах покласти на підрозділи представництва в суді. Тож звертайте увагу на те, ким підписане звернення прокуратури про надання інформації.
Окремо нагадую, що вимоги Закону України від 13.01.2011 № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» не поширюється на відносини щодо отримання інформації суб’єктами владних повноважень при здійсненні ними своїх функцій (ч. 2 ст. 2).
Окрім цього, відповідно до п. 3 ч. 4 ст. 19 Закону про прокуратуру прокурор зобов’язаний діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з профільним Законом про ОМС місцеве самоврядування в Україні — це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ст. 2).
Принципами місцевого самоврядування відповідно до ст. 4 Закону про ОМС серед інших є: поєднання місцевих і державних інтересів; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб (а не перед органами прокуратури. — Прим. ред.).
Стаття 20 Закону про ОМС зазначає, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватись лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення ОМС наданих їм власних повноважень.
У більшості випадків запити, а фактично вимоги, прокурора можна розцінити як втручання в законну діяльність ОМС, направлене на здійснення повного та тотального контролю за ним.
Окремо про строки розгляду такого звернення: жодний нормативний акт не встановлює строків, протягом яких ОМС має надати відповідь на запит прокурора. Вимоги щодо строків є для звернень громадян, для реалізації права на доступ до публічної інформації, право на депутатське звернення. Що ж до звернень прокурорів — немає.
Прокурор також не наділений правом встановлювати строки розгляду його звернення, тим більше пропонувати нереальні строки його розгляду (менше 5 днів).
У відносинах прокуратура — ОМС має дотримуватись принцип паритетності (рівності), а не контролю та підпорядкованості. Наглядова функція прокуратури над ОМС давно канула в Літу.
Отже, підсумовую вищенаведене.
1. Прокурор має навести конкретні ознаки порушення інтересів держави.
2. Прокурор зобов’язаний зазначити, в чому полягає нездійснення чи неналежне здійснення своїх повноважень конкретним органом, який має захистити інтереси держави, або підтвердити відсутність такого органу.
3. Запит прокурора має бути законним та обґрунтованим та стосуватись конкретного випадку порушення або можливого порушення інтересів держави.
У разі недотримання вказаних вимог ваша відмова у наданні інформації буде правомірною та такою, яка захистить інтереси територіальної громади від свавільного втручання прокурорів у діяльність ОМС.
Ну і практика безпосередньо
Як і обіцяли, надаємо вам узагальнений зразок відповіді про відмову у задоволенні запиту прокурора на отримання інформації чи копій документів.
Не бійтесь відмовляти прокурорам, не надавайте їм того, що їм по закону не надано право отримувати, відучайте їх від бажання швидко отримати все. Відстоюйте інтереси вашої громади та ОМС шляхом відмови у наданні запитуваної інформації без підтвердження належних правових підстав.
