Трохи про суть справи
Отже, фізична особа — підприємець1, як вже було анонсовано, звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправними дії міськради щодо прийняття окремих пунктів її рішення від 08.12.2016 № 508 «Про розгляд звернень юридичних осіб і фізичних осіб — підприємців щодо надання земельних ділянок в оренду, поновлення договорів оренди землі, визнання такими, що втратили чинність, та внесення змін до окремих пунктів рішень з цих питань» та скасувати зазначені пункти.
1 Далі за текстом — ФОП, Особа 3.
У свою чергу, районний суд постановою від 05.07.2017, залишеною згодом без змін ухвалою апеляційного адміністративного суду від 05.10.2017, позов задовольнив.
Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій, міськрада звернулась із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просила скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити. Окрім того, у касаційній скарзі міськрада звернула увагу суду на те, що суди попередніх інстанцій при розгляді справи про оскарження позивачем пунктів рішення міськради, які стосуються процесу укладання договорів оренди земельних ділянок та їх умов, порушили правила визначення предметної юрисдикції. Тобто на переконання міськради означену справу не належало розглядати в порядку адміністративного судочинства.
20.12.2018 Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі ч. 6 ст. 346 Кодексу адміністративного судочинства України2.
2 Далі за текстом — КАС.
Слід нагадати, що відповідно до ч. 6 ст. 346 КАС справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду у всіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Далі, як розумієте, буде наведено...
Висновок Великої Палати Верховного Суду
Отже, Велика Палата Верховного Суду у цій справі дійшла висновку, що скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
Судами попередніх інстанцій було встановлено (це ж можна побачити і в матеріалах справи), що 13.06.2006 між Особа 3 та міськрадою був укладений нотаріально посвідчений договір оренди земельної ділянки загальною площею 0,3980 га для будівництва газозаправної станції та пункту техобслуговування автомобілів з газовим обладнанням. Строк дії договору становив до 25.05.2016. Як того і вимагало законодавство, 26.06.2006 філією ДП «Центр «ДЗК» було здійснено державну реєстрацію цього договору та вчинено запис за відповідним номером.
На підставі договору оренди земельної ділянки позивач отримав від міськради містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки від 06.06.2014, де об’єктом будівництва є АГЗС та автостоянка з будівлею охорони. У подальшому позивач замовив у Товариства з обмеженою відповідальністю «X» та отримав проект на відповідне будівництво.
06.08.2015 ФОП отримав експертний звіт за робочим проектом на «Будівництво АГЗС та автостоянки з будівлею охорони по...», а також дозвіл на виконання будівельних робіт на «Будівництво АГЗС та автостоянки з будівлею охорони по...», виданий Державною архітектурно-будівельною інспекцією України 15.11.2016. Якщо звернули увагу, минуло більше десяти років із дня укладення договору до моменту отримання дозволу на будівництво.
12.10.2016 ФОП подав міськраді клопотання про розгляд питання щодо поновлення договору оренди земельної ділянки шляхом підписання додаткової угоди до договору оренди земельної ділянки. Знову ж таки звертаю вашу увагу на те, що строк дії договору становив — до 25.05.2016. Одразу постає запитання: чому орендар не квапився і подав таке клопотання із запізненням?
08.12.2016 міськрада прийняла рішення № 508, пунктами 23 та 23.1 якого було вирішено відмовити ФОП у поновленні з 25.05.2016 договору оренди земельної ділянки від 13.06.2006 на 5 років для будівництва газозаправної станції та пункту техобслуговування автомобілів із газовим обладнанням. А Управлінню містобудування та архітектури Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин міськради доручено підготувати матеріали для продажу на аукціоні вказаної земельної ділянки.
Не погодившись із цим рішенням, позивач звернувся до суду із вказаним позовом.
Розглядаючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій керувались тим, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
Проте, зазначає Велика Палата, такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.
Далі наведу обґрунтування такої позиції.
Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.19503 кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
3 Далі за текстом — Конвенція.
Згідно із ч. 2 ст. 2 КАС (тут і далі — у редакції, чинній на час прийняття судових рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Пункт 1 ч. 1 ст. 3 КАС у редакції, чинній на час вирішення цієї справи судами попередніх інстанцій, справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, в якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, ОМС, їхня посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до ч. 2 ст. 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 ч. 2 ст. 17 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб’єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, ОМС, їхню посадову чи службову особу, інший суб’єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС).
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, ОМС, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 чинного КАС, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Разом із тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб’єкт владних повноважень, а предметом перегляду — його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин — юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб’єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило, майнового) певного суб’єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб’єкта владних повноважень.
Далі Велика Палата звертає увагу на положення Цивільного процесуального кодексу України4.
4 Далі за текстом — ЦПК.
За правилами п. 1 ч. 1 ст. 15 ЦПК суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Згідно з частинами 1 та 4 ст. 11 Цивільного кодексу України5 цивільні права та обов’язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права та обов’язки. У випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов’язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або ОМС. Згідно з п. 10 ч. 2 ст. 16 ЦК цивільні права та інтереси суд може захистити в спосіб визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або ОМС, їхніх посадових і службових осіб.
5 Далі за текстом — ЦК.
Земельний кодекс України6 є, зокрема, тим актом цивільного законодавства, який передбачає підставою виникнення цивільних прав та обов’язків акти органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, ОМС.
6 Далі за текстом — ЗК.
Так, відповідно до частин 2 та 3 ст. 78 ЗК право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них. Земля в Україні може перебувати у приватній, комунальній та державній власності. Згідно з ч.1 ст. 116 ЗК громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або ОМС у межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
За ст. 122 ЗК вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або ОМС, через які також згідно зі статтями 83, 84 ЗК набувається та реалізується право комунальної власності на землю та право державної власності на землю. Комунальною власністю є землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, в державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності.
Статтею 80 ЗК України встановлено, що самостійними суб’єктами права власності на землю є, зокрема, територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через ОМС, — на землі комунальної власності, а також держава, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади, — на землі державної власності.
Як убачається з матеріалів справи, Особа 3 оскаржує окремі пункти ненормативного акта ОМС про відмову в поновленні договору оренди земельної ділянки, яка є комунальною власністю, а міськрада під час здійснення повноважень власника землі є рівноправним суб’єктом земельних відносин.
Отже, виник спір про цивільне право, і подальше оспорювання права оренди на спірні земельні ділянки не має вирішуватись за правилами адміністративного судочинства, адже адміністративний суд позбавлений правових (законодавчих) можливостей установлювати (визнавати) належність права оренди на земельні ділянки.
Вирішуючи спір по суті, суди залишили поза увагою те, що у відносинах, які склались між сторонами, відповідач як власник землі вільний у виборі суб’єкта щодо надання йому права оренди земельної ділянки в порядку, встановленому законом, при цьому він не здійснював владних управлінських функцій.
Ураховуючи наведене, суди дійшли помилкового висновку, що позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, може бути розглянуто за правилами КАС.
До речі, схожих висновків Велика Палата Верховного Суду дійшла, зокрема, у постанові від 20.06.2018 у справі № 727/10968/17 (провадження № 11-524апп18).
Далі Велика Палата посилається на положення Господарського процесуального кодексу України7.
7 Далі за текстом — ГПК.
Відповідно до ч. 2 ст. 4 ГПК у чинній редакції юридичні особи та фізичні особи — підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, ОМС мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
За приписами п. 1 ч. 1 ст. 20 ГПК господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв’язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених ч. 2 цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні правочинів у господарській діяльності, крім правочинів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, а також у спорах щодо правочинів, укладених для забезпечення виконання зобов’язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи — підприємці.
З огляду на зміст позовних вимог, характер спірних правовідносин, обставини, встановлені судами попередніх інстанцій, та враховуючи суб’єктний склад учасників справи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що цей спір має вирішуватись в порядку господарського судочинства.
Визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з’ясування всіх обставин у справі з обов’язком суб’єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін.
Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні п. 1 ст. 6 Конвенції.
Слід зазначити (і на це було вказано Великою Палатою), що за нормами ч. 3 ст. 3 КАС провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Cуд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
На підставі абз. 1 ч. 1 ст. 354 КАС суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених статтями 238, 240 цього Кодексу.
Ураховуючи викладене та керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 356, 359 КАС, Велика Палата Верховного Суду постановила:
1. Касаційну скаргу міськради задовольнити частково.
2. Постанову районного суду від 05.07.2017 та ухвалу апеляційного адміністративного суду від 05.10.2017 скасувати, а провадження у справі закрити.
Підсумуємо
Необхідно віддати належне правникам міськради, які зорієнтувалися в правовому полі та звернули увагу на те, що судами було порушено правила предметної юрисдикції. Останніми роками постійно точаться спори в частині віднесення тих чи інших справ або до адміністративного судочинства, або до цивільного.
Практика складається різна і на жаль, у багатьох випадках сторони у судових справах залишаються повністю залежними від волі суду (як він, власне, розцінить, в рамках якого судочинства має розглядатися справа). У наведеному у цій статті прикладі суд, на мою думку, обґрунтовано підвів до того, що справу належить розглядати в межах господарського судочинства. Хоча, чесно кажучи, такий висновок напрошувався від самого початку — він сам по собі випливає навіть з огляду на предмет спору. Тим не менш, як бачите, суди першої інстанції, а згодом — і апеляційної, були іншої думки.
Вказана справа вкотре доводить, що досить часто зарано ставити крапку в тій чи іншій ситуації. Завжди є шанс на перемогу, але його треба шукати, знайти та скористатися ним.
