Коротко про головне
Дискреційні повноваження часто-густо стали улюбленою підставою з боку суб’єктів владних повноважень для обґрунтування причин очевидно незаконних відмов за зверненнями фізичних та юридичних осіб.
Крім того, на жаль, суди частенько підтримують таку хибну позицію та відмовляють у задоволенні подібних позовних вимог.
Проте ВС останніми рішеннями став звужувати розуміння щодо поняття «дискреційні повноваження». В рішенні, яке ми розглянемо у цій статті, ВС ефективно припинив безлад, якій відбувався в органі Держгеокадастру.
Для того, аби нагадати, що ж все-таки представляють собою дискреційні повноваження, звернемось до Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)21.
1 Далі за текстом — Рекомендації РЄ.
Так, відповідно до Рекомендацій РЄ стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду. Тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за цих обставин.
Дискреційні повноваження — це сукупність прав та обов’язків:
— органів державної влади та місцевого самоврядування;
— осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, —
що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
Крім того, слід зазначити таке: у разі наявності у суб’єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача зобов’язання судом суб’єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.
Водночас повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб’єкта владних повноважень.
Тобто у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов’язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов’язати до цього в судовому порядку.
Тобто дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі.
Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
Отже, із дискреційними повноваженнями ми визначились, тепер перейдемо до справи, яку будемо розглядати. Для початку треба зауважити, що першу стадію — дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, заявник пройшов через суд ще у 2007 році. Тобто Головне управління Держгеокадастру2 вже тоді порушувало права заявника і незаконно заважало в оформленні прав на землю.
2 Далі за текстом — ГУ Держгеокадастру.
У 2018 році, коли заявник вже мав на руках погоджений проект та витяг із Державного земельного кадастру3 та нарешті наблизився до фіналу, орган Держгеокадастру 4 рази відписками-листами, а не своїм рішенням відмовляв у затвердженні проекту землеустрою.
3 Далі за текстом — ДЗК.
Після цього заявник звернувся із позовом до суду про зобов’язання органу Держгеокадастру затвердити проект землеустрою. Давайте будемо розбиратись, що із цього вийшло.
Суть справи
Наказом ГУ Держгеокадастру позивачу надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га пасовищ земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства на території _______ сільської ради за межами населених пунктів.
За заявою Особи 14 та відповідно до завдання на виконання робіт із розробки проекту землеустрою підприємством «Х» розроблено проект землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства на території ______ селищної ради за межами населених пунктів.
4 Далі за текстом — позивач, Особа 1.
У ході виготовлення проекту землеустрою, на виконання вимог ч. 8 ст. 118 Земельного кодексу України5 та в порядку, встановленому ст. 1861 ЗК, отримано погодження компетентного органу, яке відображено у висновку експерта державної експертизи про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
5 Далі за текстом — ЗК.
Відповідно до Закону України від 07.07.2011 № 3613-VI «Про державний земельний кадастр»6 державним кадастровим реєстратором проставлено відповідні відмітки на проекті землеустрою, земельну ділянку зареєстровано у ДЗК із присвоєнням кадастрового номера ____.
6 Далі за текстом — Закон № 3613.
Пізніше позивач звернувся до ГУ Держгеокадастру із заявою про затвердження проекту землеустрою, до якої додав відповідний проект та витяг з ДЗК. Натомість, ГУ Держгеокадастру видав Лист № __, яким повідомив Особу 1 про наявні недоліки.
Відзначимо, що ГУ Держгеокадастру зазначив більше ніж 10 пунктів, на підставі яких позивачу було відмовлено. Проте ми наведемо лише три, зі всіма іншими ви зможете ознайомитись у рішенні ВС.
Отже...
1. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки повинен відповідати вимогам:
| 1 | ст. 50 Закону України від 22.05.2003 № 858-IV «Про землеустрій» |
| 2 | |
| 3 | Закону України від 23.12.1998 № 353-XIV «Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність» |
| 4 | |
| 5 | вимогам до технічного і технологічного забезпечення виконавців (розробників) робіт із землеустрою, затверджених наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 11.04.2013 № 255 |
2. У клопотанні не зазначено умов надання земельної ділянки (передати у власність чи надати у користування (оренду).
3. У проекті землеустрою щодо відведення земельної ділянки уточнити дані щодо віднесення (невіднесення) до земель водного фонду, прибережних захисних смуг, водоохоронної зони відповідно до вимог ст. 58, 60 ЗК та 4, 87, 88 Водного кодексу України.
Крім того, ГУ Держгеокадастру зазначило, що ______ сільська рада входить до складу ______ селищної об’єднаної територіальної громади. Головним управлінням на виконання розпорядження КМУ від 31.01.2018 № 60-р «Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об’єднаних територіальних громад» вживаються заходи щодо передачі земель державної власності сільськогосподарського призначення до земель комунальної власності _____ селищної об’єднаної територіальної громади. Після завершення передачі відповідних земель питання щодо передачі у власність буде здійснюватись виключно _____ селищною об’єднаною територіальною громадою.
Після цього Особа 1 повторно звернувся до ГУ Держгеокадастру із заявою про затвердження проекту землеустрою, до якої додав відповідний проект та витяг.
Позивач знову отримав такий же Лист, як і вперше, тому після того він звернувся ще два рази, внаслідок яких Особі 1 й надалі видавали Лист такого ж змісту.
Тому після всіх цих відмов Особа 1 подав позов до суду.
Рішення суду першої та апеляційної інстанцій
Рішенням адміністративного суду, а також рішенням апеляційного адміністративного суду позов задоволено частково.
Суди визнали протиправною бездіяльність у вирішенні заяви Особи 1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території ______ сільської ради.
Так, рішеннями судів зобов’язали ГУ Держгеокадастру повторно розглянути заяву позивача про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства.
Рішення судів мотивовано тим, що заява Особа 1 про затвердження проекту землеустрою у порядку та у спосіб, визначені ч. 9 ст. 118 ЗК ГУ Держгеокадастру, не розглянуті, а тому позовні вимоги про зобов’язання затвердити проект землеустрою є передчасними.
Належним способом захисту порушеного права та інтересів позивача є необхідність зобов’язання відповідача повторно розглянути відповідну заяву.
Вимоги касаційної скарги
Не погоджуючись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Особа 1 звернувся із касаційною скаргою. Просив, щоб суд касаційної інстанції зобов’язав ГУ Держгеокадастру затвердити проект землеустрою земельної ділянки.
Правова позиція ВС
Як і зазвичай, ВС спочатку посилається на нормативно-правову базу, після чого дає своє обґрунтування щодо конкретної справи.
Так і в цей раз. Спочатку розберемось із законодавством, яке регулює відповідні правовідносини.
У першу чергу ВС звертає увагу на те, що ч. 1 та 3 ст. 22 ЗК передбачено, що землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, які надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.
Тепер далі.
Землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам — для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
Відповідно до ч. 1 і 3 ст. 116 ЗК громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або ОМС у межах їх повноважень, визначених ЗК, або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі:
— приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян;
— одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій;
— одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених ЗК.
Пам`ятайте про це.
Відповідний орган виконавчої влади або ОМС, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 ЗК, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов’язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом — після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
ВС звертає увагу на те, що відмова органу виконавчої влади чи ОМС у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
Отже, системний аналіз наведених норм права дає можливість дійти висновку, що законом передбачено певний алгоритм та поетапність процесу безоплатної передачі земельних ділянок державної та комунальної власності у власність громадян, а саме:
| 1 | подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або ОМС щодо отримання земельної ділянки у власність |
| 2 | отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні) |
| 3 | після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема, з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин відповідно до приписів ст. 1861 ЗК |
| 4 | здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у ДЗК |
| 5 | подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або ОМС, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, у свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов’язаний прийняти відповідне рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність або рішення про відмову передання земельної ділянки у власність чи залишення клопотання без розгляду |
Як зазначає ВС, із вищенаведених норм ЗК вбачається: єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому ст. 1861 ЗК, а також відсутність обов’язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у ДЗК.
Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку ст. 1861 ЗК норми ст.118 ЗК не містять. При цьому перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватись саме на етапі погодження такого проекту.
Більше того, відповідно до п. 107 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою КМУ від 17.10.2012 № 1051, державна реєстрація земельної ділянки здійснюється під час її формування за результатами складення документації із землеустрою після її погодження у встановленому порядку та до прийняття рішення про її затвердження органом державної влади або ОМС (у разі, коли згідно із законом така документація підлягає затвердженню таким органом) шляхом відкриття Поземельної книги на таку земельну ділянку відповідно до пп. 49 — 54 цього Порядку.
Йдемо далі.
Пунктом 8 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333, передбачено, що ГУ у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
Крім того, згідно з п. 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої наказом Держгеокадастру від 15.10.2015 № 600, накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру.
За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.
При цьому п. 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як:
| 1 | відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб |
| 2 | відповіді на запити, звернення |
| 3 | відповіді на виконання доручень установ вищого рівня |
| 4 | відповіді на запити інших установ |
| 5 | відповіді на звернення громадян |
| 6 | відповіді на запити на інформацію |
| 7 | ініціативні листи |
| 8 | супровідні листи |
Отже, як зазначає ВС, відповідно до положень вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності Держгеокадастру останнім має видаватися відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.
Таким чином, рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його затвердженні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу ГУ Держгеокадастру в ______області.
Разом з тим у цьому випадку позивач звернувся до відповідача не із зверненнями, а із відповідними заявами, за наслідками розгляду яких суб’єкт владних повноважень мав би прийняти відповідні управлінські рішення, в той час як останній протиправно направив Особі 1 відповіді у формі листів.
У рішенні колегія суддів ВС погоджується із висновком судів попередніх інстанцій про те, що відсутність належним чином оформленого рішення ГУ Держгеокадастру про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його затвердженні у формі наказу свідчить про протиправну бездіяльність уповноваженого органу.
Нагадаємо, що Особа 1 зверталась до ГУ Держгеокадастру із заявою про затвердження проекту землеустрою. Позивач додав погоджений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства на території ____ сільської ради за межами населеного пункту, а також витяг із ДЗК про земельну ділянку. За наслідками розгляду ГУ Держгеокадастру повідомило Особу 1 про наявність недоліків.
Слід зазначити, що зобов’язання затвердити проект щодо відведення вказаної земельної ділянки є адміністративним актом, прийняттю якого повинна передувати визначена законом адміністративна процедура.
Затвердження такого проекту без необхідних дій суб’єкта владних повноважень в межах адміністративної процедури не гарантує забезпечення прав позивача у передбачений законом спосіб.
Так, відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України7 способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб’єкта владних повноважень протиправною та зобов’язання вчинити певні дії. Тобто дії, які він повинен вчинити за законом.
7 Далі за текстом — КАС.
Частиною 4 ст. 245 КАС визначено, що суд може зобов’язати відповідача — суб’єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб’єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
Оскільки протиправна бездіяльність відповідача полягає у неприйнятті ним жодного з тих рішень, які передбачені ст. 118 ЗК, то належним способом захисту прав позивача є зобов’язання ГУ Держгеокадастру прийняти відповідне рішення. Тобто рішення про затвердження або відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки.
У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб’єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов’язує суб’єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
ВС наголошує, що в матеріалах справи наявні докази, що були досліджені судами попередніх інстанцій, які свідчать про наявність можливості у суб’єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення з урахуванням позиції суду.
Ураховуючи все викладене вище, ВС приходить до висновку, що належним способом захисту, необхідним для поновлення прав Особи 1, є саме зобов’язання ГУ Держгеокадастру затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства.
Наостанок...
Отже, бачимо, що хоча і йдеться про ГУ Держгеокадастру, вказана справа частково торкається і вас як суб’єкта владних повноважень. Ви також можете оперувати дискреційними повноваженнями.
Зауважимо (і вас просимо акцентувати на цьому увагу), що ВС вказав на те, що суб’єкти владних повноважень часто зловживають застосуванням такого інструменту — як дискреційні повноваження не на користь осіб, які до них звертаються. Зрештою, як у випадку із ГУ Держгеокадастру, це призводить до маніпулювання та звужень прав громадян.
Ще раз наголошуємо, що дискреційні повноваження — це діяти на власний розсуд в межах законодавства. В іншому ж випадку, – суд може зобов’язати вас діяти певним чином, як у цьому випадку. Більш детально із судовим рішенням ви можете ознайомитись у Єдиному державному реєстрі судових рішень за номером справи — № 640/2594/18.
